Oberverwaltungsgericht NRW, 15. Senat — 15 B 925/25
Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 15. August 2025 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.
Die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Verbotsverfügung des Polizeipräsidiums Köln vom 8. August 2025 wird wiederhergestellt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten beider Rechtszüge.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.
Das Rubrum wird von Amts wegen dahin geändert, dass Antragsteller das Bündnis „Rheinmetall entwaffnen“ ist und nicht dessen Vertreter, Herr S. U.. Dieser hat am 16. Mai 2025 das Protestcamp „Mach was wirklich zählt! Rheinmetall entwaffnen“ angemeldet und im Anzeigeformular als Veranstalter das Bündnis „Rheinmetall entwaffnen“ eingetragen. Dementsprechend ist die Verbotsverfügung des Polizeipräsidiums Köln vom 8. August 2025 inhaltlich an das besagte Bündnis adressiert, während dessen Vertreter im Anschriftenfeld lediglich zum Zwecke der Bekanntgabe („c/o“) benannt ist.
Die zulässige Beschwerde des Antragstellers hat Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe führen zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.
Die im Rahmen des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO in materieller Hinsicht vorzunehmende Interessenabwägung fällt zugunsten des Antragstellers aus. Das Suspensivinteresse des Antragstellers überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse. Bei der im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes für die Rechtswidrigkeit der Verfügung, mit der das Polizeipräsidium Köln das vom Antragsteller für die Zeit vom 26. August bis zum 31. August 2025 geplante Protestcamp „Mach was wirklich zählt! Rheinmetall entwaffnen“ verboten hat. Bei dem angemeldeten Protestcamp, das ausweislich der vom Antragsteller auf seiner Internetseite veröffentlichten Information „N.“ auf der Alternativfläche am Fuß des Fernsehturms P. stattfinden soll, handelt es sich um eine nach Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Versammlung (dazu a), deren Verbot aller Voraussicht nach die Versammlungsfreiheit des Antragstellers verletzt (dazu b).
a) Aus dem vom Antragsgegner dargelegten Sachverhalt ergibt sich nicht, dass die angemeldete Versammlung generell unfriedlich sein wird und deswegen von vornherein aus dem Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG herausfällt.
Eine Versammlung verliert den Schutz des Art. 8 GG grundsätzlich bei kollektiver Unfriedlichkeit. Die Unfriedlichkeit einer Versammlung kann erst dann angenommen werden, wenn eine Prognose mit hoher Wahrscheinlichkeit ergibt, dass der Veranstalter und sein Anhang Gewalttätigkeiten beabsichtigen oder ein solches Verhalten anderer zumindest billigen werden. Unfriedlich ist eine Versammlung, wenn Handlungen von einiger Gefährlichkeit wie etwa aggressive Ausschreitungen gegen Personen oder Sachen oder sonstige Gewalttätigkeiten stattfinden. Hingegen genügt es nicht schon, wenn es zu Behinderungen Dritter kommt, seien diese auch gewollt und nicht nur in Kauf genommen. Das unfriedliche Verhalten Einzelner kann nicht für die gesamte Versammlung zum Verlust des Grundrechtsschutzes führen, wobei bei Anwendung dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben keine rein zahlenmäßige Betrachtung in dem Sinne anzustellen ist, dass bei Gewalttätigkeit von mehr als der Hälfte der Versammlungsteilnehmer der Grundrechtsschutz entfiele. Vielmehr bleibt entscheidend, ob die Versammlung im Ganzen zumindest mit Billigung des Veranstalters oder seines Anhangs einen gewalttätigen Verlauf nehmen wird. Andernfalls könnte praktisch jede Großdemonstration verboten werden, weil sich nahezu immer Erkenntnisse über unfriedliche Absichten eines Teils der Teilnehmer beibringen ließen.
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. März 2011 - 1 BvR 388/05 -, juris Rn. 33, vom 4. September 2010 ‑ 1 BvR 2298/10 -, juris Rn. 8, vom 4. September 2009 - 1 BvR 2147/09 -, juris Rn. 13, und vom 14. Mai 1985 ‑ 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 91.
Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Anhaltspunkte für eine absehbar in ihrer Gesamtprägung gewaltsuchende Versammlung bestehen nicht. Zwischen den Beteiligten steht außer Streit, dass ein gewaltsamer oder aufrührerischer Verlauf des Protestcamps, mithin der Versammlung auf dem dafür vorgesehenen Gelände, nicht zu erwarten ist. Nach dem Veranstaltungskonzept des Antragstellers sollen dort Diskussionen, Vorträge, Workshops und künstlerische Aktionen (z. B. Theateraufführungen) stattfinden, die einen unmittelbaren Bezug zu dem beabsichtigten Protest gegen militärische Aufrüstung und Waffenproduktion aufweisen.
Vgl. zum „Camp-Programm 2025“ https://rheinmetallentwaffnen.noblogs.org/programm-2025-koeln/ (zuletzt abgerufen am 22. August 2025).
Dabei verkennt der Senat nicht, dass der Antragsteller während der von ihm so bezeichneten Aktionswoche zu erreichen sucht, dass auch außerhalb des Campgeländes insbesondere gegen in Köln ansässige Unternehmen der Rüstungsindustrie, Einrichtungen der Bundeswehr und von ihm ausgemachte Profiteure von Rüstungsvorhaben demonstriert wird. Abgesehen von der für den 30. August 2025 angemeldeten „M.“ von der Innenstadt zur A.-Kaserne in der Q.-straße sowie der für den 28. August 2025 geplanten Demonstration vor dem Privathaus des Vorstandsvorsitzenden der Rheinmetall AG sind konkrete Planungen zu weiteren Aktionen derzeit weder angemeldet noch sonst bekannt. Dass solche aber stattfinden sollen, ergibt sich zweifelsfrei aus den im Internet veröffentlichten Aufrufen des Antragstellers. So heißt es etwa in dem auf der Plattform „Instagram“ veröffentlichten Beitrag vom 6. März 2025 (Blatt 5 der Beiakte), dass man die „Zelte in der Millionenstadt aufschlagen“ wolle, „um von dort aus [unsere] vielfältige[n] Aktionen durchzuführen.“ In dem auf der eigenen Internetseite des Antragstellers eingestellten Aufruf zur Teilnahme an dem Protestcamp vom 26. Juni 2025 ist verlautbart, man werde „zusammen auf die Straße gehen, [unseren] Widerstand sichtbar machen und aktiv eingreifen“.
Vgl. https://.
Im „H.“ vom 18. Juni 2025 wird dafür geworben, „sich während der Aktionswoche an vorbereiteten Aktionen zu beteiligen und an verschieden Orten und Zeiten selbst kreativ zu werden.“
Vgl. https://.
Zur Unterstützung dieser Zielsetzung hat der Antragsteller auf seiner Internetseite ferner eine „Aktionskarte“ veröffentlicht, in der aus seiner Sicht lohnenswerte Ziele von Protesten innerhalb des O. Stadtgebiets markiert und erläutert sind.
Vgl. https://.
Dass mit derlei Aktionen vornehmlich Aufzüge und Blockadeaktionen bezweckt sein dürften, folgt aus den Aufrufen des Antragstellers (z. B. „L..“, „Y..“). Darüber hinaus werden solche Protestformen in den auf der Internetseite des Antragstellers zu den Aufrufen eingestellten Videos veranschaulicht. Sie zeigen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat (vgl. S. 6 f. des ausgefertigten Beschlusses), u. a. die Besetzung der Bundesgeschäftsstelle der Partei W. durch die Z. am 9. März 2023 in X., die Blockade des Werks der damaligen Krauss-Maffei Wegmann GmbH & Co. KG am 2. September 2022, die Stürmung der Hauptversammlung der Rheinmetall AG am 28. Mai 2019 sowie weitere Blockadeaktionen und Aufzüge im Rahmen der Protestcamps in D. im Jahr 2022 und in V. im Jahr 2024. Vor diesem Hintergrund muss mit hoher Wahrscheinlichkeit von der erneuten Verwendung entsprechender Protestformen auch anlässlich des hier in Rede stehenden Protestcamps ausgegangen werden. Allerdings ist deshalb noch kein unfriedlicher Verlauf eben dieser Versammlung anzunehmen. Denn außerhalb des Protestcamps durchgeführte Veranstaltungen sind grundsätzlich für sich genommen zu bewerten und können, mögen sie auch im zeitlichen und inhaltlichen Zusammenhang mit dem Protestcamp stehen, nicht im Sinne „einer Versammlung" mit diesem zusammengefasst werden.
Dessen ungeachtet ist aber auch mit Blick auf die vom Antragsteller in Bezug genommenen Protestveranstaltungen die Annahme eines unfriedlichen Verlaufs nicht gerechtfertigt. Blockadeaktionen sind nicht schon dann unfriedlich i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG, wenn sie mit der Anwendung passiver physischer Gewalt einhergehen und eine Strafbarkeit der Teilnahme etwa wegen Nötigung in Betracht kommt. Denn für die Begrenzung des Schutzbereichs der Versammlungsfreiheit ist allein der verfassungsrechtliche Begriff der Unfriedlichkeit maßgebend, nicht der umfassendere Gewaltbegriff des § 240 StGB,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Oktober 2001 ‑ 1 BvR 1190/90, 1 BvR 2173/93, 1 BvR 433/96 -, juris Rn. 49, m.w.N.
Entsprechendes gilt im Ergebnis für die Besetzung der Bundesgeschäftsstelle der Partei W. und die Störung der Hauptversammlung der Rheinmetall AG, die in erster Linie der Erregung öffentlicher Aufmerksamkeit für ein kommunikatives Anliegen gedient haben dürften und ungeachtet ihrer strafrechtlichen Bewertung jedenfalls keine Handlungen von einiger Gefährlichkeit gegen Personen oder Sachen erkennen lassen. Soweit es, wie den auf der Internetseite des Antragstellers eingestellten Videos und den polizeilichen Einsatzberichten zu entnehmen ist, im Zuge von Aufzügen und Blockadeaktionen bei früheren Protestcamps vereinzelt zu körperlichen Übergriffen durch Versammlungsteilnehmer auf Einsatzbeamte der Polizei oder Sachbeschädigungen an Gebäudefassaden mittels Farbe gekommen ist, lässt sich daraus noch nicht auf eine kollektive Unfriedlichkeit oder deren Billigung durch den Antragsteller schließen.
Die Annahme einer kollektiven Unfriedlichkeit rechtfertigt auch nicht das Vorbringen des Antragsgegners in seiner Beschwerdeerwiderung, nahe der A.-Kaserne sei im Bereich des Grenzzaunes ein Steindepot eingerichtet worden. Es fehlt an hinreichenden Anhaltspunkten, dass dies dem Protestcamp zuzurechnen ist. Im Übrigen wären hieran anknüpfende Maßnahmen zur Gefahrenabwehr gegen den für den 30. August 2025 angemeldeten Aufzug zu richten. Nichts anderes gilt im Hinblick auf die an der Zaunanlage angebrachten „Reflexzielmarken“.
b) Das Versammlungsverbot ist aller Voraussicht nach rechtswidrig.
Es findet in § 13 Abs. 2 Satz 1 VersG NRW keine rechtliche Grundlage. Hiernach kann die zuständige Behörde eine Versammlung verbieten oder auflösen, wenn ihre Durchführung die öffentliche Sicherheit unmittelbar gefährdet und die Gefahr nicht anders abgewehrt werden kann. Die Bestimmung setzt voraus, dass eine durch das Verbot abzuwehrende unmittelbare Gefahr von der Durchführung der in Rede stehenden Versammlung selbst („ihrer“) ausgeht. Ist das der Fall, können der Veranstalter wie auch die Teilnehmer der Versammlung als Verhaltensstörer in Anspruch genommen werden. Verhaltensverantwortlich im Polizei- und Versammlungsrecht ist grundsätzlich nur, wer die unmittelbare Ursache für die jeweilige Gefahr setzt.
Vgl. Hettich, Versammlungsrecht in der Praxis, 3. Aufl. 2022, Rn. 166; Barczak, in: Ridder/Breitbach/Deiseroth, Versammlungsrecht, 2. Aufl. 2020, § 15 VersG, Rn. 212, m.w.N.
Diese Voraussetzungen dürften nicht erfüllt sein. Die vom Antragsgegner prognostizierte Gefahr, es werde im O. Stadtgebiet zu gewalttätigen Protestaktionen kommen, bezieht sich nicht auf eine unmittelbar durch das Protestcamp hervorgerufene Gefahrenlage, sondern auf eine solche, die an anderer Stelle durch andere Veranstaltungen verursacht wird, so dass deren Veranstalter und Teilnehmer als Störer in Anspruch zu nehmen sind. Darauf, dass auf dem Gelände des Protestcamps selbst gewalttätige Handlungen begangen werden könnten, hat der Antragsgegner bei seiner Entscheidung nicht abgestellt. Vielmehr geht er davon aus, dass das Protestcamp lediglich die notwendige Infrastruktur biete, damit Teilnehmer weitere Aktionen von dort aus planen und ausführen können. Daraus folgt zwar ein kausaler Beitrag zu den als möglich erkannten Gefahren für die öffentliche Sicherheit, jedoch noch kein die Störereigenschaft begründender unmittelbarer Verursachungsbeitrag.
Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, kann im Übrigen aus dem Werben des Antragstellers für Blockadeaktionen oder Ähnliches entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch noch nicht auf einen beabsichtigten unfriedlichen Verlauf der außerhalb des Protestcamps angestrebten Veranstaltungen geschlossen werden.
Schließlich scheidet eine versammlungsbehördliche Inanspruchnahme des Protestcamps als sog. Zweckveranlasser aus. Ein solcher veranlasst Dritte durch sein Verhalten zu Störungen der öffentlichen Sicherheit. Er wird als Verhaltensstörer angesehen, wenn er den Erfolg seines Verhaltens bezweckt oder sich als zwangsläufige Folge seines Verhaltens zurechnen lassen muss.
Vgl. Barczak, in: Ridder/Breitbach/Deiseroth, Versammlungsrecht, 2. Aufl. 2020, § 15 VersG, Rn. 210, m.w.N.
Ob die Grundsätze zum Zweckveranlasser im Versammlungsrecht überhaupt Anwendung finden,
vgl. zum Meinungsstreit etwa Hettich, Versammlungsrecht in der Praxis, 3. Aufl. 2022, Rn. 170, m.w.N.,
bedarf hier keiner Vertiefung. Selbst wenn man dies bejahte, setzte die Einordnung einer Versammlung als Zweckveranlasser besondere Umstände voraus, an denen es hier fehlt. Erforderlich wäre etwa, dass die vom Antragsteller angegebene Zwecksetzung des Protestcamps lediglich vorgeschoben ist und die Auslösung gewaltsamer Aktionen oder anderer Störungen der öffentlichen Sicherheit das wahre Ziel der Versammlung darstellte.
Vgl. entspr. zur Provokation von Gegengewalt Dritter durch eine Versammlung BVerfG, Beschlüsse vom 9. Juni 2006 - 1 BvR 1429/06 -, juris Rn. 21, und vom 1. September 2000 - 1 BvQ 24/00 -, juris Rn. 18.
Dass das Protestcamp nur als Deckmantel für die Herbeiführung von Störungen der öffentlichen Sicherheit diente, hat das Verwaltungsgericht zu Recht verneint. Die gegenteilige Einschätzung des Antragsgegners trägt dem Umstand nicht hinreichend Rechnung, dass für das Protestcamp eine auf gewaltfreie Meinungskundgabe gerichtete Konzeption existiert und eine solche bei vergleichbaren Veranstaltungen in der Vergangenheit auch praktiziert wurde.
Das Protestcamp, d. h. sein Veranstalter und die Teilnehmer, kann auch nicht als Nichtstörer zur Gefahrenabwehr in Anspruch genommen werden. Maßnahmen nach § 13 Abs. 1 oder 2 VersG NRW dürfen zulasten der Versammlung, von der die Gefahr nicht ausgeht, nur ergriffen werden, wenn die Gefahr auch unter Heranziehung von landes- oder bundesweit verfügbaren Polizeikräften nicht abgewehrt werden kann (vgl. § 13 Abs. 3 Sätze 1 und 2 VersG NRW). Für einen solchen polizeilichen Notstand ist vorliegend nichts ersichtlich, insbesondere ergeben sich hierauf keine Hinweise aus den Erfahrungen mit den früheren vom Antragsteller organisierten Protestcamps.
Eine andere rechtliche Bewertung der Verbotsverfügung wäre auch dann nicht angezeigt, wollte man mit dem Verwaltungsgericht annehmen, dass Teilnehmer des Protestcamps bei außerhalb desselben durchgeführten Aktionen nicht Dritte sind. Stellten sich Demonstrationen an anderer Stelle danach gleichsam als bloße Fortsetzung des Protestcamps dar, wäre das präventive Verbot dieser Versammlung jedenfalls unverhältnismäßig. Ist – wie hier – ein kollektiv unfriedlicher Verlauf der Versammlung weder zu erwarten noch vom Veranstalter zumindest gebilligt, muss die Versammlungsbehörde Maßnahmen gegen eine gewaltbereite Minderheit von Versammlungsteilnehmern primär gegen diese richten, damit den friedlichen Teilnehmern die Chance einer Grundrechtsausübung nicht von vornherein abgeschnitten wird. Ein vorbeugendes Verbot der gesamten Veranstaltung wegen befürchteter Ausschreitungen einer gewaltorientierten Minderheit ist zwar nicht ausgeschlossen, jedoch nur unter strengen Voraussetzungen zulässig.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 93.
Im vorliegenden Fall ist nicht ersichtlich, dass ein polizeiliches Einschreiten gegen konkrete Störungen der öffentlichen Sicherheit durch Teilnehmer des Protestcamps zur effektiven Gefahrenabwehr nicht ausreichend wäre. Aus den vorliegenden Informationen zu vergleichbaren Veranstaltungen des Antragstellers in der Vergangenheit ergeben sich jedenfalls keine hinreichenden Anhaltspunkte für den Eintritt nicht mehr kontrollierbarer Situationen. Nötigenfalls besteht zudem die Möglichkeit einer Auflösung der Versammlung.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).