Oberverwaltungsgericht NRW, 20. Senat — 20 A 2081/21

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die Berufung ist nach § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO zuzulassen, wenn einer der in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt wird und vorliegt. Dies ist hier nicht der Fall.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit seinem angegriffenen Urteil abgewiesen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit nicht übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt hatten, und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Die in Nr. 1 des Bescheids des Beklagten vom 8. März 2021 verfügte Untersagung des gewerbsmäßigen Handels mit Wirbeltieren erweise sich als rechtmäßig, ebenso die diesbezügliche Zwangsgeldandrohung und Gebührenfestsetzung in Nr. 4a und 5 des Bescheids. Rechtsgrundlage für die Untersagung des gewerbsmäßigen Handels mit Wirbeltieren sei § 11 Abs. 5 Satz 6 TierSchG. Hiernach solle die zuständige Behörde demjenigen die Ausübung einer nach § 11 Abs. 1 TierSchG erlaubnispflichtigen Tätigkeit untersagen, wenn dieser die erforderliche Erlaubnis nicht besitze. Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe b TierSchG bedürfe derjenige, der gewerbsmäßig mit Wirbeltieren handeln wolle, der Erlaubnis der zuständigen Behörde. Die Klägerin habe gewerbsmäßig mit Wirbeltieren gehandelt, ohne im Besitz einer entsprechenden Erlaubnis zu sein. Die Klägerin betreibe ein Handelsgewerbe, im Rahmen dessen sie unter anderem mit Landwirten Verträge über den An- und Verkauf von Rindern schließe. Weil sie selbst über keine landwirtschaftlichen Flächen verfüge, verblieben die Tiere nach Abschluss eines Vertrags zunächst auf dem Hof des veräußernden Landwirts, bis sie von dort zum Endabnehmer verbracht würden. Den Transport der Rinder vom veräußernden Landwirt zum Endabnehmer organisiere die Klägerin durch Beauftragung eines Transportunternehmens.

Die An- und Verkäufe von Rindern durch die Klägerin stellten einen Handel im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe b TierSchG dar. Da der Begriff des Handels nicht legaldefiniert sei, bedürfe es einer an den Zielen des Tierschutzgesetzes orientierten näheren Bestimmung der Voraussetzungen, unter denen ein Handel anzunehmen sei. Maßgebliches Abgrenzungskriterium für die Annahme eines erlaubnispflichtigen Handels sei daher eine von der Tätigkeit abstrakt ausgehende Gefährlichkeit für das Tierwohl, welche die präventive Überprüfung der Zuverlässigkeit und Sachkunde des Verantwortlichen erforderlich mache. Dies vorangestellt sei unter Handel im Sinn von § 11 Abs. 1 Satz 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe b TierSchG zunächst mit dem allgemeinen Wortsinn ein wirtschaftlicher Güteraustausch durch das Ein- und Verkaufen von Waren oder übertragbaren Rechten zu verstehen. Der Abschluss eines Kaufvertrags sei dabei weder ausschließliche noch hinreichende Voraussetzung für die Annahme eines Handels, sondern lediglich ein Indiz für einen solchen. Wer Beteiligter an einem Handel sei, ergebe sich aus der dem Geschäft zugrunde liegenden Risikoverteilung. In Abgrenzung zur bloßen Vermittlung trage der an einem Handel Beteiligte neben dem Risiko, dass es zu keinem Abschluss des Vertrages komme, auch das Risiko der Vertragstreue und Solvenz seines Vertragspartners. Die Annahme einer dem Händler im Gegensatz zu anderen am Wirtschaftsverkehr mit Tieren teilnehmenden Personen zukommenden besonderen Verantwortung für den Schutz des Tierwohls im Sinn von § 2 TierSchG sei aber regelmäßig nur dann gerechtfertigt, wenn dieser eine tatsächliche Einwirkungsmöglichkeit auf das Tier besitze. Eine tatsächliche und unmittelbare Inobhutnahme des Tiers durch den Händler sei dafür jedoch nicht erforderlich.

In Anwendung dieses Maßstabs habe die Klägerin in der Vergangenheit mit Rindern gehandelt und es bestehe die Gefahr, dass sie dies weiter tun werde. Die Klägerin habe mehrfach Rinder gekauft und weiterverkauft und dabei jeweils das aus dem Vertragsabschluss entstehende wirtschaftliche Risiko getragen. Die Klägerin habe zumindest während des von ihr verantworteten Transports auch über einen mittelbaren Zugriff auf die Tiere verfügt, sodass sie zumindest insoweit für deren Wohlergehen verantwortlich gewesen sei. Die Klägerin habe den Transport durch einen Dritten auf eigene Kosten veranlasst, was für die Begründung einer tierschutzrechtlichen Verantwortlichkeit ausreichend sei. Die Klägerin habe die Entscheidungsbefugnis über das Tierwohl maßgeblich beeinflussende Faktoren besessen, indem sie darüber habe befinden können, welche Tiere wann, wohin und durch wen transportiert würden. Die Privilegierung des gewerbsmäßigen Handels mit landwirtschaftlichen Nutztieren und Schlachttieren, welcher zunächst von der Erlaubnispflicht nach § 11 Abs. 1 TierSchG ausgenommen gewesen sei, sei gerade aufgrund der Erfahrungen mit den zugehörigen Transporten aufgehoben worden, welche gezeigt hätten, dass die für diese Tätigkeit erforderliche Sachkunde und Zuverlässigkeit der verantwortlichen Personen oft nicht vorhanden sei. Der Handel sei auch nicht Teil einer Urproduktion, weil die Klägerin selbst über keine landwirtschaftlichen Flächen verfügt und die gehandelten Rinder zu keinem Zeitpunkt selbst gehalten habe.

Der von der Klägerin vorgenommene Handel mit Rindern sei auch gewerbsmäßig erfolgt. Ein etwaiger Ermessensausfall führe nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung in Nr. 1 des Bescheids, da die zu treffende Entscheidung nicht anders hätte ausfallen können und sich der Fehler daher im Ergebnis nicht auswirke. Als Sollensvorschrift unterliege die Ermessensbetätigung des Beklagten im Rahmen des § 11 Abs. 5 Satz 6 TierSchG im Regelfall einer strikten Bindung. Demnach führe bereits die formelle Illegalität des gewerbsmäßigen Handelns mit Wirbeltieren regelhaft zur Untersagung der Tätigkeit. Abweichungen seien nur in atypischen Fällen gestattet. Hier liege kein atypischer Fall vor, sodass der Beklagte keine andere Entscheidung als den Erlass der Untersagungsverfügung habe treffen können. Weder habe die Klägerin behauptet oder nachgewiesen, einen bescheidungsreifen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe b TierSchG gestellt zu haben, noch hätten angesichts der Vielzahl festgestellter Verstöße gegen tierschutzrechtliche Vorschriften die Voraussetzungen für eine Erlaubniserteilung offensichtlich vorgelegen. Die Zwangsgeldandrohung und die Gebührenfestsetzung entsprächen ebenfalls den gesetzlichen Vorgaben.

Das dagegen gerichtete Zulassungsvorbringen ergibt keinen Grund zur Zulassung der Berufung.

1. Aus der Zulassungsbegründung ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Ernsthafte Richtigkeitszweifel im vorstehenden Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angegriffenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig sei, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage zu beantworten ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Dezember 2020 - 20 A 2997/18 -, juris, Rn. 6, m. w. N.

Hinsichtlich dieses Zulassungsgrundes bedarf es einer auf schlüssige Gegenargumente gestützten Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts. Dabei ist in substantiierter Weise darzulegen, dass und warum das vom Verwaltungsgericht gefundene Entscheidungsergebnis ernstlich zweifelhaft sein soll. Diese Voraussetzung ist nur dann erfüllt, wenn das Gericht schon aufgrund des Antragsvorbringens in die Lage versetzt wird zu beurteilen, ob ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestehen. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Zulassungsbegründung die Zulassungsfrage beurteilen können, also keine weiteren aufwändigen Ermittlungen anstellen müssen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Dezember 2020 - 20 A 2997/18 -, juris, Rn. 8, m. w. N.

Ausgehend davon zeigt die Klägerin mit der Begründung ihres Zulassungsantrags keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils auf.

Wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen zutreffend dargelegt hat, stellt die Tätigkeit der Klägerin sowohl nach dem Wortsinn als auch nach dem Regelungsziel des gesetzlichen Erlaubnisvorbehalts einen gewerblichen Handel mit Wirbeltieren im Sinn von § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe b TierSchG dar.

Die Klägerin stellt nicht in Frage, dass sie gewerbsmäßig Tiere an- und verkauft und damit eine Tätigkeit ausübt, die jedenfalls nach dem Wortsinn vom Begriff des „Handels“ erfasst ist. Sie macht geltend, ihre Tätigkeit unterfalle nicht dem tierschutzrechtlichen Erlaubnisvorbehalt des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe b TierSchG, weil sie zu keinem Zeitpunkt die Entscheidungsbefugnis über die das Tierwohl maßgeblich beeinflussenden Faktoren habe. Diese liege ausschließlich bei dem veräußernden Landwirt, dem Endabnehmer und dem Transportunternehmer. Zudem stimmten die Maßstäbe des Verwaltungsgerichts nicht mit der Definition in § 12 Abs. 1 der Verordnung zum Schutz gegen die Verschleppung von Tierseuchen im Viehverkehr (Viehverkehrsverordnung – ViehVerkV) überein, obwohl es festgestellt habe, dass § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe b TierSchG und § 12 Abs. 1 ViehVerkV einen identischen Anwendungsbereich aufwiesen. Wenn die Begrifflichkeit von § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe b TierSchG und § 12 ViehVerkV identisch wären, dann müsse die tatsächliche Sachherrschaft über die veräußerten Tiere zu fordern sein. Nach ihrer Auffassung liege ein Tierhandel im Sinn des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe b TierSchG nur vor, wenn derjenige, der die Tiere kaufe, auch den unmittelbaren Besitz über die Tiere ausübe und nicht die Tiere faktisch nur zwischen Landwirten vermittele.

Mit diesem Vorbringen stellt die Klägerin die zutreffende Würdigung des Verwaltungsgerichts nicht in Frage, wonach das maßgebliche Abgrenzungskriterium für die Annahme eines erlaubnispflichtigen Handels letztlich die von der Tätigkeit abstrakt ausgehende Gefährlichkeit für das Tierwohl ist, welche die präventive Überprüfung der Zuverlässigkeit und Sachkunde des Verantwortlichen erforderlich macht. Für eine vom Wortsinn abweichende, einschränkende Auslegung des Begriffs des „Handels“ im Sinn von § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe b TierSchG besteht kein Anlass, wenn der Gewerbetreibende die Tiere nicht selbst in Besitz nimmt, aber den Transport in Auftrag gibt und mithin über den Transport der Tiere entscheidet, den Transporteur auswählt sowie als Auftraggeber Einfluss auf die Transportbedingungen nehmen kann und allein hierdurch eine tatsächliche Einwirkungsmöglichkeit auf den Umgang mit den gehandelten Tieren besitzt. Wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, waren gerade die Erfahrungen mit dem Transport von landwirtschaftlichen Nutztieren ausschlaggebend für die gesetzliche Ausweitung der Erlaubnispflicht.

Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 21. Februar 1997, BT-Drucks. 13/7015, S. 21.

Die Klägerin stellt nicht in Frage, dass sie darüber befinden konnte, welche Tiere wann, wohin und durch wen transportiert werden. Entgegen dem Einwand der Klägerin entfällt ihre tierschutzrechtliche Verantwortlichkeit auch nicht deshalb, weil der Transporteur ebenfalls tierschutzrechtlich verantwortlich ist und sich möglichen rechtswidrigen Weisungen widersetzen müsste. Die Klägerin trifft eine eigene Verantwortung, bei ihren Weisungen an den von ihr beauftragten Transporteur die tierschutzrechtlichen Vorgaben zu beachten. Eine parallele Verantwortlichkeit mehrerer Personen ist nach dem Tierschutzgesetz nicht ausgeschlossen. Vielmehr besteht die tierschutzrechtliche Verantwortlichkeit des Betreuers vielfach neben derjenigen des Halters und können auch mehrere Personen nebeneinander Halter im Sinn von § 2 TierSchG sein.

Vgl. z. B. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. März 2025 - 20 A 55/21 -, juris, Rn. 22, und vom 3. September 2024 - 20 B 312/24 ‑, juris, Rn. 15.

Im Übrigen ist die von der Klägerin angeführte tierseuchenrechtliche Verantwortlichkeit nach der Viehverkehrsverordnung von der tierschutzrechtlichen Verantwortlichkeit nach dem Tierschutzgesetz zu unterscheiden. Aus diesem Grund sind die Vorgaben der Viehverkehrsverordnung entgegen dem Einwand der Klägerin auch nicht maßgeblich zur Auslegung von § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe b TierSchG heranzuziehen, insbesondere nicht die von der Klägerin genannte „30-Tage-Grenze“ nach § 12 Abs. 1 Satz 1 ViehVerkV. Auch das Verwaltungsgericht hat lediglich im Hinblick auf den erstinstanzlichen Vortrag der Klägerin darauf hingewiesen, dass nunmehr nach beiden Regelungen der Handel mit landwirtschaftlichen Nutztieren erlaubnispflichtig ist und die Vorschriften insofern einen identischen Anwendungsbereich haben.

Der weitere Einwand der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe bei der Ermessensprüfung verkannt, dass sie behauptet habe, einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe b TierSchG gestellt zu haben, stellt die Richtigkeit des angegriffenen Urteils ebenfalls nicht in Frage.

Zunächst wird die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die Klägerin keinen dahingehenden Antrag gestellt und dies auch nicht behauptet hat, durch die pauschale gegenteilige Behauptung im Zulassungsvorbringen nicht ansatzweise in Frage gestellt. Insoweit obliegt es der Klägerin, näher darzulegen, wann und in welcher Form sie den Antrag gestellt oder dies behauptet haben sollte. Unabhängig davon legt die Klägerin auch nicht dar, aus welchen Gründen die bloße Antragstellung oder – dem Zulassungsvorbringen folgend – die bloße Behauptung einer Antragstellung dem Beklagten ermöglicht hätte, eine andere Entscheidung zu treffen. Im Übrigen unterstellt die Klägerin im Zulassungsvorbringen lediglich, dass der Beklagte von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen ist, geht jedoch nicht darauf ein, dass auch nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts mehr dafür spricht, dass der Beklagte eine Ermessensentscheidung getroffen hat, weil er im angefochtenen Bescheid umfassend ausgeführt hat, warum keine Gründe vorliegen, die ihn zu einer abweichenden Entscheidung veranlassen. Insbesondere hat der Beklagte ausdrücklich erläutert, dass bei Vorliegen besonderer Voraussetzungen in begründeten Ausnahmefällen auf eine Untersagung verzichtet werden könne, aber nicht zu erkennen sei, dass die Klägerin in absehbarer Zeit die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zum gewerbsmäßigen Handeln mit Rindern erfüllen werde.

2. Nach dem Vorstehenden stellen sich auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens auch keine Fragen, deren Beantwortung mit besonderen Schwierigkeiten verbunden wäre (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

3. Die Rechtssache hat auch keine grundsätzliche Bedeutung im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine im Bereich der Tatsachenfeststellung bisher obergerichtlich nicht geklärte Frage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die sich in dem angestrebten Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts berufungsgerichtlicher Klärung bedarf. Für die Darlegung dieser Voraussetzungen bedarf es neben der Formulierung einer Rechts- oder Tatsachenfrage, dass der Zulassungsantrag konkret auf die Klärungsbedürftigkeit und -fähigkeit der Rechts- oder Tatsachenfrage sowie ihre über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung eingeht.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 - 1 BvR 587/17 -, juris, Rn. 33; BVerwG, Beschluss vom 2. Dezember 2019 ‑ 2 B 21.19 -, juris, Rn. 4; OVG NRW, Beschlüsse vom 10. November 2022 - 19 A 3833/19 -, juris, Rn. 30, und vom 22. Dezember 2020 ‑ 20 A 2997/18 -, juris, Rn. 41, jeweils m. w. N.

Als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnet die Klägerin die Frage, „ob die dem Transportunternehmen zukommende Verpflichtung, während des Transportes die Vorschriften des Tierschutzgesetzes einzuhalten (§ 2 TierSchG), nicht die Verpflichtung der Klägerin verdrängt.“ Die Klägerin legt aber nicht den genannten Anforderungen entsprechend dar, inwieweit diese Frage grundsätzlich klärungsbedürftig und klärungsfähig sein könnte.

Die Frage ist in allgemeiner Form bereits nicht klärungsfähig, weil stets die Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen sind und sich die Tätigkeit anderer Gewerbetreibender, die landwirtschaftliche Nutztiere an- und verkaufen, in mehrfacher Hinsicht von der Tätigkeit der Klägerin unterscheiden kann.

Im Hinblick auf die Umstände des vorliegenden Falls besteht jedenfalls kein grundsätzlicher Klärungsbedarf, da die vom Verwaltungsgericht angenommene parallele tierschutzrechtliche Verantwortlichkeit mehrerer Personen – wie bereits ausgeführt – den allgemeinen tierschutzrechtlichen Maßstäben entspricht. Soweit die Klägerin geltend macht, dass die Verpflichtung, die Vorgaben des Tierschutzgesetzes einzuhalten, nur den Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft und nicht den mittelbaren Besitzer treffen dürfte, da in § 2 TierSchG auf das „Halten, Betreuen oder zu betreuen eines Tieres“ abgestellt werde, ist dies schon mit Blick auf den Gesetzeswortlaut nicht schlüssig und fehlt es zudem an jeder Auseinandersetzung mit der gegenteiligen Rechtsprechung. So erfasst § 2 TierSchG unter anderem auch den Betreuungspflichtigen und ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die Einordnung als Tierhalter nicht vom unmittelbaren Besitz abhängt, sondern ein tatsächliches Obhutsverhältnis voraussetzt, das gekennzeichnet ist durch die Bestimmungsmacht über das Tier, ein eigenes Interesse an dem Tier und eine gewisse zeitliche Verfestigung der tatsächlichen Beziehung, wofür insbesondere auch ein mittelbares Besitzverhältnis ausreichend sein kann.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember 2016 ‑ 3 B 34.16 -, juris, Rn. 14; OVG NRW, Urteil vom 8. November 2007 - 20 A 3885/06 -, juris, Rn. 26, und Beschluss vom 14. März 2025 - 20 A 55/21 -, juris, Rn. 14, m. w. N.

Die Klägerin legt nicht dar, aus welchen Gründen das Vorliegen eines erlaubnispflichtigen Handels im Sinn von § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 Buchstabe b TierSchG, der kein vergleichbares Obhutsverhältnis voraussetzt, davon abhängen sollte, dass der Händler die Tiere in seinem unmittelbaren Besitz hat, obwohl er unabhängig davon über den Transport der Tiere entscheidet, den Transporteur auswählt und als Auftraggeber Einfluss auf die Transportbedingungen nehmen kann.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).