Oberverwaltungsgericht NRW, 20. Senat — 20 A 991/20

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die Berufung ist nach § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO zuzulassen, wenn einer der in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt wird und vorliegt. Dies ist hier nicht der Fall.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit seinem angegriffenen Urteil als unzulässig abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Dem Kläger fehle die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis. Er mache eine Verletzung eigener subjektiver Rechte im Sinn dieser Vorschrift nicht geltend, sondern trete ausschließlich in seiner Eigenschaft als Tierschutzverein auf und mache Tierschutzbelange geltend. Die zur Begründung eines Klagerechts allein in Betracht kommende Vorschrift des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des nordrhein-westfälischen Gesetzes über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine vom 25. Juni 2013 (TierschutzVMG NRW) sei nach § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW mit Ablauf des 31. Dezember 2018 außer Kraft getreten. Sie gelte auch unter Berücksichtigung des aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitenden Grundsatzes des Vertrauensschutzes für zu diesem Zeitpunkt bereits anhängige gerichtliche Verfahren nicht fort. Unabhängig davon sei bereits der Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW nicht eröffnet, da die Klage nicht auf den Erlass einer oder mehrerer Anordnungen nach § 16a TierSchG abziele.

Das dagegen gerichtete Zulassungsvorbringen ergibt keinen Grund zur Zulassung der Berufung.

Dabei kann vorliegend dahinstehen, ob die unter den Gliederungspunkten "Rüge 15" bis "Rüge 22" erhobenen Einwendungen des Klägers, die sich gegen die selbständig tragende Begründung des Verwaltungsgerichts richten, dass bereits der Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW nicht eröffnet sei, da die Klage nicht auf den Erlass einer oder mehrerer Anordnungen nach § 16a TierSchG abziele, berechtigt sind. Stützt die Vorinstanz ihre Entscheidung - wie hier - auf mehrere selbständig tragende Begründungen, kann das Rechtsmittelgericht ein zulassungsbedürftiges Rechtsmittel nur zulassen, wenn der Rechtsmittelführer gegen jede der tragenden Begründungen mindestens einen Zulassungsgrund darlegt und dieser Grund auch vorliegt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. August 2024 - 5 A 1365/22 -, juris, Rn. 14, m. w. N.

Daran fehlt es hier, weil die gegen die selbständig tragende Begründung des Verwaltungsgerichts zum Außerkrafttreten von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW erhobenen Zulassungsrügen aus den nachfolgenden Gründen nicht durchgreifen.

1. Aus der Zulassungsbegründung ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Ernsthafte Richtigkeitszweifel im vorstehenden Sinne sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angegriffenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig sei, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage zu beantworten ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Dezember 2020 - 20 A 2997/18 -, juris, Rn. 6, m. w. N.

Hinsichtlich dieses Zulassungsgrundes bedarf es einer auf schlüssige Gegenargumente gestützten Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts. Dabei ist in substantiierter Weise darzulegen, dass und warum das vom Verwaltungsgericht gefundene Entscheidungsergebnis ernstlich zweifelhaft sein soll. Diese Voraussetzung ist nur dann erfüllt, wenn das Gericht schon aufgrund des Antragsvorbringens in die Lage versetzt wird zu beurteilen, ob ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestehen. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Zulassungsbegründung die Zulassungsfrage beurteilen können, also keine weiteren aufwändigen Ermittlungen anstellen müssen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Dezember 2020 - 20 A 2997/18 -, juris, Rn. 8, m. w. N.

Ausgehend davon zeigt der Kläger mit der Begründung seines Zulassungsantrags keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils auf.

a) Der Kläger erhebt unter den Gliederungspunkten "Rüge 1", "Rüge 2" und "Rüge3" Einwendungen, die an den entscheidungstragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts vorbeigehen, weil sie von der unzutreffenden Annahme ausgehen, das Verwaltungsgericht habe "kategorisch verneint", dass das Verbandsklagerecht an dem Schutz des Art. 19 Abs. 4 GG teilhabe.

Diese Feststellung hat das Verwaltungsgericht nicht getroffen. Vielmehr hat sich die Frage, ob das Verbandsklagerecht nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW ein "Recht" im Sinn von Art. 19 Abs. 4 GG ist, für das Verwaltungsgericht nicht entscheidungserheblich gestellt.

Das Verwaltungsgericht hat lediglich zutreffend und in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats festgestellt, dass die durch § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW geschaffene Klagemöglichkeit kein Mittel zur Wahrung subjektiver Rechte des Vereins darstelle, sondern im öffentlichen Interesse die Durchsetzung von Vorschriften bezwecke, die nach der sonstigen Rechtsordnung lediglich dem Schutz von Interessen der Allgemeinheit und der von behördlichen Maßnahmen Betroffenen dienten.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, Rn. 57.

Damit ist keine Aussage dazu getroffen, ob das Verbandsklagerecht als prozessuales Recht selbst ein subjektives öffentliches Recht im Sinn von Art. 19 Abs. 4 GG darstellt. Mit Blick auf die zitierte Entscheidung des Senats stellt der Kläger selbst zutreffend fest, dass damit nichts über die subjektiv-rechtliche Qualität des Verbandsklagerechts selbst ausgesagt werde. Für die inhaltsgleichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts gilt aber nichts anderes.

Soweit der Kläger geltend macht, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts stehe in Widerspruch zu der Rechtsprechung des Senats, wonach die Mitwirkungsrechte nach § 2 TierschutzVMG NRW als subjektive Rechte zu verstehen seien, die selbständig gerichtlich durchgesetzt werden könnten, verkennt er, dass sich die zitierten Ausführungen des Senats nicht auf das Verbandsklagerecht nach § 1 TierschutzVMG NRW, sondern auf die Mitwirkungsrechte nach § 2 TierschutzVMG NRW beziehen. Besonders deutlich wird dies bei den Ausführungen des Klägers zu "Rüge 2", wo er die behauptete Abweichung von der Rechtsprechung des Senats nur begründen kann, indem er die ausdrückliche Einschränkung der Rechtsprechung des Senats auf Mitwirkungsrechte nach § 2 TierschutzVMG NRW übergeht und die Formulierung des Senats nicht im Original wiedergibt, sondern so verändert ("Mitwirkungsrechte nach dem TierschutzVMG NRW"), dass ein anderes Verständnis nicht mehr ausgeschlossen ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, Rn. 99 ff.

Neben der Sache liegt auch die Kritik des Klägers, das Verwaltungsgericht habe dem Verbandsklagerecht "jeden subjektivrechtlichen Gehalt abgesprochen" und es "zu einer beliebigen rechtspolitischen Verfügungsmasse herabqualifiziert", soweit es ausgeführt habe, von den Fällen der Grundrechte und sonstiger verfassungsmäßiger Gesetze abgesehen, obliege es ausschließlich dem Gesetzgeber zu bestimmen, unter welchen Voraussetzungen dem Einzelnen ein Recht zustehe und welchen Inhalt es habe. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts sind vielmehr zutreffend und stehen im Einklang mit der von ihm zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. April 2009 - 1 BvR 3405/08 -, juris, Rn. 12, vom 10. Mai 2001 - 1 BvR 481/01 -, juris, Rn. 15, vom 9. Januar 1991 - 1 BvR 207/87 -, juris, Rn. 44, und vom 31. Mai 1988 - 1 BvR 520/83 -, juris, Rn. 34.

Das Verwaltungsgericht hat nicht in Abrede gestellt, dass verfassungsrechtliche Gewährleistungen auch an einfachrechtliche Rechtspositionen anknüpfen können, sondern lediglich zutreffend festgestellt, dass das prozessuale Verbandsklagerecht nicht denselben Schutz gegenüber Änderungen oder Einschränkungen genießt wie Grundrechte, die durch Eingriffsvorbehalte und Art. 19 Abs. 1 und 2 GG besonders gegenüber Eingriffen geschützt sind. Mit den differenzierten verfassungsrechtlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts setzt sich der Kläger nicht ansatzweise in der erforderlichen Tiefe auseinander. Soweit er in pauschaler Form rügt, das Verwaltungsgericht sei neben Art. 19 Abs. 4 GG nicht auch auf Art. 74 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (LV NRW) eingegangen, zeigt er nicht auf, inwieweit sich aus der Landesverfassung Anforderungen an die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes ergeben, die über den Schutz des Art. 19 Abs. 4 GG hinausgehen und im vorliegenden Fall nicht eingehalten worden sein sollten.

b) Die unter den Gliederungspunkten "Rüge 4", "Rüge 5" und "Rüge 6" vorgebrachten Einwendungen wenden sich gegen die entscheidungstragende Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die verfassungsrechtlichen Vorgaben aus Art. 20a GG und Art. 29a LV NRW der zeitlichen Befristung des Verbandsklagerechts nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW nicht entgegenstehen, begründen aber keine Zweifel an der Richtigkeit dieser Feststellung.

Der Senat hat bereits festgestellt und eingehend begründet, dass die lediglich befristete Einführung eines Verbandsklagerechts für Tierschutzvereine mit Art. 20a GG und Art. 29a LV NRW vereinbar ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, Rn. 58 ff., m. w. N.

Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung auf diese Entscheidung Bezug genommen und ergänzend weitere Literatur zu dem bei der Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage bestehenden Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers angeführt. Die Rüge des Klägers, das Verwaltungsgericht habe sich auf "kursorische Erwägungen" beschränkt, ist daher unbegründet. Vielmehr lässt die Antragsbegründung des Klägers eine inhaltliche Auseinandersetzung mit der differenzierten und auf der Rechtsprechung des Senats beruhenden rechtlichen Begründung des Verwaltungsgerichts vermissen. Für seine These, es gebe ein "grundsätzliches Verbot der Verschlechterung einer bestehenden Rechtslage zugunsten des Schutzes der Tiere", führt der Kläger lediglich eine Literaturquelle an, die seine Auffassung jedoch nicht stützt. In dem vom Kläger zitierten Aufsatz

- vgl. Calliess, Tierschutz zwischen Europa- und Verfassungsrecht, NuR 2012, 819 -

wird zwar erwogen, ob Art. 20a GG entgegen der dort zitierten - einhellig eine andere Auffassung vertretenden - Rechtsprechung und Kommentarliteratur,

- vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27. September 2005 - 1 S 261/05 -, juris, Rn. 25; OLG Hamm, Beschluss vom 22. Februar 2007 - 2 Ss OWi 836/06 -, juris, Rn. 12; Murswiek in Sachs, GG, 10. Aufl., Art. 20a Rn. 44, 51a; Schulze-Fielitz in Dreier, GG, 3. Aufl., Art. 20a Rn. 57; Epiney in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl., Art. 20a Rn. 88 -

ein tierschutzbezogenes Verschlechterungsverbot enthält. Im Ergebnis wird jedoch auch in der vom Kläger zitierten Quelle allenfalls ein auf die Kerngehalte des Tierschutzgesetzes bezogenes statisches Verschlechterungsverbot für möglich gehalten, weil eine weitergehende Bindung des Gesetzgebers dem einfachen Tierschutzrecht de facto Verfassungsrang beimessen und den Tierschutz der Abwägung mit widerstreitenden Verfassungsgütern entziehen würde.

Vgl. Calliess, Tierschutz zwischen Europa- und Verfassungsrecht, NuR 2012, 819 (826).

Entgegen dem Vorbringen des Klägers verfehlen das angegriffene Urteil und die zitierte Entscheidung des Senats vom 5. Juli 2019 - 20 1165/16 -, juris, auch nicht die Maßstäbe aus den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Juni 2019 ‑ 3 C 28.16 ‑ und ‑ 3 C 29.16 -, beide juris.

Wie der Kläger selbst zutreffend wiedergibt, ist der Tierschutz danach als Belang von Verfassungsrang im Rahmen von Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen und kann geeignet sein, ein Zurücksetzen anderer Belange von verfassungsrechtlichem Gewicht - wie etwa die Einschränkung von Grundrechten - zu rechtfertigen; er setzt sich andererseits gegen konkurrierende Belange von verfassungsrechtlichem Gewicht aber nicht notwendigerweise durch. Dabei schützen gemäß Art. 20a GG die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung die Tiere nur "nach Maßgabe von Gesetz und Recht" und ist es vorrangig Aufgabe des Gesetzgebers, den Tierschutz zu einem gerechten Ausgleich mit widerstreitenden Grundrechten zu bringen. Dabei hat der Gesetzgeber auch mit Blick auf den Tierschutz grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2019 - 3 C 28.16 -, juris, Rn. 20, und Beschluss vom 8. Februar 2021 - 3 B 36.19 -, juris, Rn. 11; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2010 - 2 BvF 1/07 -, juris, Rn. 121, m. w. N.

Der Kläger legt nicht dar, inwieweit das Verwaltungsgericht hiervon abgewichen sein soll. Mit der befristeten Einführung eines tierschutzrechtlichen Verbandsklagerechts hat der Gesetzgeber eine Abwägungsentscheidung getroffen, die vom Gestaltungsspielraum der Art. 20a GG und Art. 29a LV NRW gedeckt ist. Dies hat das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats zutreffend festgestellt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, Rn. 58 ff.

Soweit der Kläger möglicherweise geltend machen möchte, das Verwaltungsgericht sei verpflichtet gewesen, die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers auf der Grundlage einer eigenen Abwägung zu korrigieren, widerspricht dies den von ihm selbst wiedergegebenen Maßstäben aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Es ist vorrangig Aufgabe des Gesetzgebers, den Tierschutz zu einem gerechten Ausgleich mit widerstreitenden Grundrechten zu bringen. Die Gerichte haben sich darauf zu beschränken, Legislative und Exekutive dort zu korrigieren, wo sie ihre Pflichten aus Art. 20a GG verletzen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2019 - 3 C 28.16 -, juris, Rn. 20; Murswiek in Sachs, GG, 10. Aufl., Art. 20a Rn. 63.

Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts steht auch nicht in Widerspruch zu der vom Kläger angeführten Aussage des Bundesverwaltungsgerichts, wonach die verfassungsrechtliche Verankerung in Art. 20a GG den Tierschutz stärken und die Wirksamkeit tierschützender Bestimmungen sicherstellen sollte und dieses Ziel daher bei der Auslegung wertungsoffener unbestimmter Rechtsbegriffe zu berücksichtigen ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2019 - 3 C 28.16 -, juris, Rn. 20.

Zum einen ist die zeitliche Befristung eines Gesetzes kein wertungsoffener unbestimmter Rechtsbegriff wie der in § 1 Satz 2 TierSchG genannte "vernünftige Grund", auf den sich die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts bezieht. Zum anderen wurde das Verbandsklagerecht nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW erst nach Inkrafttreten des Art. 20a GG eingeführt und zählt daher nicht zu den tierschutzrechtlichen Bestimmungen, deren Wirksamkeit der verfassungsändernde Gesetzgeber mit Art. 20a GG stärken wollte. Die Einführung eines tierschutzrechtlichen Verbandsklagerechts geht über den verfassungsrechtlich gewährleisteten Tierschutz klar hinaus, unabhängig davon, ob es befristet oder unbefristet eingeführt wird. Die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers ist in beiden Fällen nicht zu beanstanden.

c) Mit den Einwendungen unter den Gliederungspunkten "Rüge 7" und "Rüge 8" wendet sich der Kläger ohne Erfolg gegen die entscheidungstragende Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass etwaige Verstöße gegen Art. 122 und 123 des Fünften Befristungsgesetzes nicht zur Unbeachtlichkeit der Befristungsregelung in § 4 Abs. 2 TierschutzVMG NRW und zu einer Fortgeltung des Verbandsklagerechts nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW führen.

Das Verwaltungsgericht hat in Übereinstimmung mit der in Bezug genommenen Rechtsprechung des Senats und des Bundesverfassungsgerichts ausgeführt, dass die vom Kläger angenommene Bindung des Landesgesetzgebers an Vorgaben des Fünften Befristungsgesetzes nicht mit dem Prinzip des "lex posterior zu vereinbaren ist und es keine verfassungsrechtliche Grundlage für einen Vorrang des Fünften Befristungsgesetzes gegenüber anderen Landesgesetzen gibt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 50; OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, Rn. 77 ff., m. w. N.

Wie der Senat bereits in seinem genannten Urteil festgestellt hat, zielen Art. 122 und 123 des Fünften Befristungsgesetzes darauf ab, die generelle Vorgehensweise des Gesetzgebers hinsichtlich der Befristungen festzulegen. Das verschafft diesen Normen aber in der Hierarchie der Rechtsvorschriften keinen Vorrang gegenüber anderen Gesetzen des Landes. Es steht dem Gesetzgeber in den hier eingehaltenen Grenzen des höherrangigen Rechts frei, bestehende Gesetze zu ändern. Er ist dabei nicht an in der Vergangenheit auf derselben Rangebene festgelegte Kriterien für die Änderung von Gesetzen oder ihre Beibehaltung gebunden. Im Verhältnis zwischen mehreren einfachen Gesetzen gelten vielmehr die überkommenen Prinzipien, dass das spätere Gesetz dem früheren und das spezielle Gesetz dem allgemeinen vorgeht. Das ergibt sich bezogen auf das Prinzip des "lex posterior" ohne weiteres daraus, dass Gesetze aufgrund parlamentarischer, also politisch geprägter, Mehrheitsentscheidungen zustande kommen und die parlamentarische Mehrheit von Wahlen für die jeweilige Wahlperiode abhängt. Das Festschreiben in der Vergangenheit getroffener gesetzgeberischer Entscheidungen außerhalb der mit Vorrang ausgestatteten Bestimmungen liefe der Gesetzgebungskompetenz des Parlaments späterer Legislaturperioden zuwider.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, Rn. 83 ff.

Der Kläger stellt die Richtigkeit dieser Feststellungen nicht ansatzweise in Frage. Er beschränkt sich im Wesentlichen auf allgemeine Ausführungen, wonach eine Selbstbindung des Landesgesetzgebers als solche keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegne, sogenannte Grundlagengesetze auch späteren formal gleichrangigen Gesetzen vorgehen könnten und ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip insbesondere deshalb "abwegig" sei, weil der Gesetzgeber jederzeit die Vorgaben des Fünften Befristungsgesetzes ändern könne.

Mit dem auch für das Verwaltungsgericht maßgeblichen rechtlichen Gesichtspunkt, dass nach der Landesverfassung gerade keine Selbstbindung des Gesetzgebers vorgesehen ist, setzt sich der Kläger nicht auseinander. Eine Selbstbindung des Gesetzgebers, die Abweichungen von einem beschlossenen Gesetz zum Beispiel nur unter bestimmten Voraussetzungen erlaubt, ist grundsätzlich denkbar, doch bedarf es dazu einer verfassungsrechtlichen Grundlage, die hier - anders als in den vom Kläger angeführten Beispielsfällen - nicht besteht. Nach der Landesverfassung nicht vorgesehene einfachrechtliche Verfahrensanforderungen können die verfassungsrechtliche Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers nicht einschränken und haben deshalb keine Auswirkung auf die Gültigkeit der vom Gesetzgeber in Übereinstimmung mit der Landesverfassung erlassenen Gesetze.

Es kommt daher im Ergebnis auch nicht darauf an, ob - wie das Verwaltungsgericht ergänzend ausgeführt hat - die vom Kläger angenommene Bindungswirkung unabhängig davon auch generell dem Demokratieprinzip und dem Grundsatz der parlamentarischen Diskontinuität widerspricht. Entgegen den diesbezüglichen Einwendungen des Klägers hat das Verwaltungsgericht insoweit aber zutreffend auf die Maßstäbe aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Bezug genommen, wonach völkerrechtliche Verträge, die den Rang einfacher Bundesgesetze haben, entsprechend dem Prinzip des "lex posterior" durch spätere, ihnen widersprechende Bundesgesetze verdrängt werden können.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 53.

Das Bundesverfassungsgericht hat nicht - wie der Kläger meint - nur eine "nicht korrigierbare" Bindung künftiger Gesetzgeber für unvereinbar mit dem Demokratieprinzip erklärt. Vielmehr hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich festgestellt, dass der Gesetzgeber in der Lage sein muss, innerhalb seines Kompetenzbereichs vom völkerrechtlich Vereinbarten abweichende Gesetze zu erlassen, und die Auffassung abzulehnen ist, wonach die Bindung nur beseitigt werden könne, indem das Zustimmungsgesetz im Ganzen aufgehoben werde.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 51 f., 55.

Hinzu kommt, dass die vom Kläger angeführten Vorschriften des Fünften Befristungsgesetzes schon überhaupt nicht das Gesetzgebungsverfahren des Landtags betreffen, sondern lediglich eine Hinweis- und Berichtspflicht der Landesregierung begründen. Es erschließt sich nicht, aus welchen Gründen der Gesetzgeber daran gehindert sein sollte, die allgemeine Berichts- und Evaluierungspflicht der Landesregierung aufrechtzuerhalten, aber im Einzelfall auch dann von einer Entfristung einer auslaufenden Gesetzesbestimmung abzusehen, wenn kein aussagekräftiger Evaluierungsbericht der Landesregierung vorliegen sollte. Der Gesetzgeber könnte für diesen Fall allenfalls eine klarstellende Regelung treffen, wonach Versäumnisse der Landesregierung im Zusammenhang mit den Berichts- und Hinweispflichten nach Art. 122 und 123 des Fünften Befristungsgesetzes nicht die Befugnis des Gesetzgebers einschränken, selbständig zu evaluieren und zu entscheiden, ob eine Fortgeltung der auslaufenden Bestimmungen beschlossen wird oder nicht, doch würde damit nur die ohnehin geltende Verfassungsrechtslage wiedergegeben.

Da die Befristung des Verbandsklagerechts danach verfahrensfehlerfrei in jedenfalls zulässiger Abweichung von den Verfahrensvorgaben des Fünften Befristungsgesetzes vom Landtag beschlossen wurde, geht auch der Einwand des Klägers ins Leere, die behaupteten Verstöße gegen die Verfahrensvorgaben des Fünften Befristungsgesetzes führten zugleich zu einer Verletzung von Art. 20a GG und Art. 29a LV NRW.

Vgl. allgemein zur Verletzung von Art. 20a GG bei der Missachtung von Verfahrensnormen: BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2010 - 2 BvF 1/07 -, juris, Rn. 120 ff.

d) Die unter den Gliederungspunkten "Rüge 9" und "Rüge 10" vorgebrachten Einwendungen wenden sich gegen die entscheidungstragende Feststellung des Verwaltungsgerichts, wonach der Grundsatz des Vertrauensschutzes es nicht gebietet, das Verbandsklagerecht nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW auch über den in § 4 Abs. 2 TierschutzVMG NRW bestimmten Zeitpunkt hinaus anzuwenden, begründen aber keine Zweifel an der Richtigkeit dieser Feststellung.

Soweit der Kläger die Frage aufwirft, ob die einfachrechtlich begründete Verbandsklagebefugnis nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW dergestalt befristet oder entzogen werden darf, dass auch zulässige Klagen, über die noch nicht abschließend entschieden wurde, als unzulässig abgewiesen werden müssen, legt er nicht einmal ansatzweise dar, inwieweit der von ihm angeführte Grundsatz des Vertrauensschutzes eine derartige Regelung ausschließen sollte. Aus der von ihm selbst zur Begründung angeführten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. März 1998 - 4 CN 12.97 -, juris, ergibt sich im Gegenteil ausdrücklich, dass auch eine die Antragsbefugnis einschränkende gesetzliche Neufassung grundsätzlich auf Altfälle angewandt werden kann, wenn eine Übergangsregelung das mit der rechtsstaatlich gebotenen Eindeutigkeit bestimmt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März 1998 - 4 CN 12.97 -‍, juris, Rn. 15.

Aber auch der unmittelbar an die genannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts anknüpfende Einwand, es fehle an einer eindeutigen Übergangsregelung, nach der die Befristung des Verbandsklagerechts nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW auch auf bereits anhängige Verfahren anzuwenden sei, so dass das Verbandsklagerecht in diesen Verfahren fortbestehe, stellt die Richtigkeit der gegenteiligen Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage.

Wie bereits das Verwaltungsgericht im Einzelnen zutreffend ausgeführt hat, erfasst eine Änderung des Verfahrensrechts nach den allgemeinen Grundsätzen des intertemporalen Prozessrechts grundsätzlich auch anhängige Rechtsstreitigkeiten, aber erfordert nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der nachträgliche Entzug einer Verfahrensposition, mit der ein bereits eingeräumter Anspruch auf eine Sachentscheidung nachträglich beseitigt wird, dass das die Änderung verfügende Gesetz diesen Verlust hinreichend deutlich ausspricht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März 1998 - 4 CN 12.97 -‍, juris, Rn. 13; im Anschluss an BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 - 2 BvR 1631/90 -, juris, Rn. 43, m. w. N.

Die rechtsstaatlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes sind als verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe auch dann heranzuziehen, wenn der Gesetzgeber auf eine bislang gegebene verfahrensrechtliche Lage einwirkt, in der ein Prozessbeteiligter sich befindet. Das Vertrauen in den Fortbestand verfahrensrechtlicher Regelungen ist von Verfassungs wegen zwar weniger geschützt als das Vertrauen in die Aufrechterhaltung materieller Rechtspositionen; im Einzelfall aber können verfahrensrechtliche Regelungen ihrer Bedeutung und ihres Gewichts wegen in gleichem Maße schutzwürdig sein wie Positionen des materiellen Rechts.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 - 2 BvR 1631/90 -, juris, Rn. 42.

Wie der Senat bereits festgestellt hat, wird eine nachträgliche Beschränkung des Klagerechts oder der Rechtsmittelbefugnis durch § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW nicht bewirkt. Der durch das Außerkrafttreten des TierschutzVMG NRW bedingte Verlust der Rechtsbehelfsmöglichkeiten anerkannter Vereine beruht nicht auf einer nachträglichen gesetzlichen Regelung. Durch das Außerkrafttreten des Gesetzes werden zwar in anhängigen gerichtlichen Verfahren anerkannter Vereine die Aussichten des Klägers auf eine Sachentscheidung über sein Klagebegehren nach Einlegung der Klage und gegebenenfalls während des Rechtsmittelverfahrens verschlechtert, weil ihm die Erleichterungen von § 1 Abs. 1 Satz 1 TierschutzVMG NRW nicht mehr zugutekommen. Die dem zugrunde liegende Rechtsänderung ist aber ohne weiteres mit Ablauf des in § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW bestimmten Datums eingetreten und war dem Gesetz für den Fall ausbleibender Änderungen dieser Vorschrift von Anfang an immanent. Das TierschutzVMG NRW ist seit seinem Inkrafttreten befristet und enthält für die Zeit nach seinem Außerkrafttreten keine Übergangsregelung für anhängige Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren. Es konnte in zeitlicher Hinsicht Vertrauen allenfalls gegenüber einer nachträglichen Verkürzung der Frist hervorrufen, die indessen nicht vorgenommen worden ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, Rn. 105, 127.

Soweit der Kläger einwendet, ein Verein, dem ein gesetzliches Klagerecht eingeräumt werde, dürfe damit rechnen, jedenfalls eine erstinstanzliche Entscheidung zu erlangen, ist ein hinreichender Rechtsgrund für eine solche Erwartung weder dargelegt noch sonst erkennbar. Zwar ist die zunächst befristete Geltung eines Verbandsklagerechts möglicherweise ungewöhnlich, sie ist aber grundsätzlich vom Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt. Selbst bei unbefristeter Einräumung eines Verbandsklagerechts wäre es nach den wiedergegebenen Maßstäben möglich gewesen, den bereits eingeräumten Anspruch auf eine Sachentscheidung nachträglich zu beseitigen, wenn das die Änderung verfügende Gesetz diesen Verlust hinreichend deutlich ausgesprochen hätte. Vorliegend durfte der Gesetzgeber inhaltlich in gleicher Weise über die Fortgeltung des Verbandsklagerechts entscheiden. Wegen der seit dem Inkrafttreten des Gesetzes enthaltenen Befristung bedurfte es aber keines Änderungsgesetzes, um das Verbandsklagerecht hinreichend deutlich erkennbar zu beseitigen, sondern hätte der Gesetzgeber umgekehrt die Weitergeltung des Verbandsklagerechts beschließen müssen. Die Befristung war eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, ebenso wie es später eine bewusste gesetzgeberische Entscheidung war, das Verbandsklagerecht nicht zu entfristen oder zu verlängern.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, Rn. 68 ff., 116 ff.

Der Kläger wird durch das Außerkrafttreten des TierschutzVMG NRW auch nicht unzumutbar belastet. Er hat abgesehen von der Klageerhebung und den damit verbundenen Aufwendungen keine Dispositionen getroffen, die durch das Auslaufen des Verbandsklagerechts entwertet würden. Im gerichtlichen Verfahren kann er auf die veränderte Rechtslage nach den allgemeinen Regeln reagieren, indem er den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt. Auf diese Möglichkeit hat ihn das Verwaltungsgericht bereits unmittelbar nach dem Außerkrafttreten des TierschutzVMG NRW hingewiesen. Der Einwand des Klägers, die Landtagsmehrheit habe die Entwertung des Klagerechts "wohl auch aus politischen Gründen […] in Kauf genommen oder sogar beabsichtigt", stellt die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung daher nicht in Frage, sondern bestätigt im Gegenteil, dass es dem Kläger letztlich darum geht, eine bewusste Entscheidung des hierfür nach der verfassungsmäßigen Ordnung allein kompetenten und demokratisch legitimierten Gesetzgebers zu korrigieren, die nicht mit seinen eigenen politischen Überzeugungen übereinstimmt.

e) Die unter den Gliederungspunkten "Rüge 12" und "Rüge 14" vorgebrachten Einwendungen wenden sich gegen die entscheidungstragende Feststellung des Verwaltungsgerichts, wonach auch die vom Kläger thematisierte Dauer des Verfahrens die Anwendung des § 4 Abs. 2 TierschutzVMG NRW nicht hindere, begründen aber keine Zweifel an der Richtigkeit der entsprechenden Feststellung des Verwaltungsgerichts.

Der Kläger wirft insoweit die Frage auf, ob sich trotz zwischenzeitlichen Außerkrafttretens des gesetzlichen Verbandsklagerechts in Fällen pflichtwidrig verzögerter verwaltungsgerichtlicher Verfahrensführung aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, Art. 4 Abs. 1 LV NRW und/oder Art. 74 Abs. 1 Satz 1 LV NRW eine Pflicht zur Sachentscheidung ergibt.

Der Kläger legt aber bereits nicht dar, dass es bei der Verfahrensführung des Verwaltungsgerichts überhaupt zu pflichtwidrigen Verzögerungen gekommen ist. Dies hat das Verwaltungsgericht ausdrücklich verneint und zur Begründung darauf verwiesen, dass der Kläger selbst wiederholt angekündigt habe, noch zur Klageerwiderung Stellung nehmen zu wollen, dies aber bis zum Auslaufen des TierschutzVMG NRW nicht getan habe. Der Kläger hat dem in der Zulassungsbegründung lediglich entgegengehalten, dass sich nicht erschließe, wieso dies zum Liegenlassen des Verfahrens berechtigen sollte und das Gericht die Akten der Beklagten erst im April 2019 erstmals angefordert und beigezogen habe. Er macht geltend, das Verwaltungsgericht habe keine Anstalten unternommen, die Sache rechtzeitig vor dem 31. Dezember 2018 zu terminieren und zu entscheiden, was ihm nach der Verwaltungsgerichtsordnung jederzeit möglich gewesen wäre. Letzteres ist sachlich zutreffend, deutet aber für sich genommen nicht auf eine pflichtwidrige Verfahrensverzögerung hin. Es ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, bei der Terminierung zu berücksichtigen, ob das Verfahren ausgeschrieben ist oder die Beteiligten noch eine schriftsätzliche Stellungnahme angekündigt haben. Tatsächlich ist nach Aktenlage nicht nachvollziehbar, aus welchen Gründen das Verwaltungsgericht den Kläger nicht darüber unterrichtet hat, dem Beklagten bei Klageeingang mitgeteilt zu haben, dass eine Übersendung der Verwaltungsvorgänge nicht erforderlich sei, obwohl der Kläger ausdrücklich darauf hingewiesen hatte, dass er zur weiteren Begründung des Begehrens eine schnelle Akteneinsicht benötige. Auch wenn es für das Vorgehen des Verwaltungsgerichts bei Klageeingang keinen erkennbaren sachlichen Grund gegeben haben sollte, hat sich dies aber nicht maßgeblich auf die Verfahrensdauer ausgewirkt, da es der Kläger in der Hand gehabt hätte, zeitnah zur Klageerwiderung Stellung nehmen und auf eine Beiziehung und Übersendung der Verwaltungsvorgänge zu drängen. Da er dies nicht getan, sondern erst mit Schriftsatz vom 12. März 2018 eine Stellungnahme angekündigt, diese aber bis zum Außerkrafttreten des TierschutzVMG NRW nicht abgegeben hat, war für das Verwaltungsgericht nicht erkennbar, dass die Sache aus Sicht des Klägers besonders eilbedürftig war. Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren auch nicht unbearbeitet "liegen gelassen", sondern sich die Akte mehrfach vorlegen lassen und bei einer Wiedervorlageverfügung vermerkt, dass "noch keine Entscheidung des OVG ergangen" sei. Auch das Abwarten einer klärenden obergerichtlichen Entscheidung kann grundsätzlich ein sachgerechter Gesichtspunkt sein, von einer früheren Terminierung abzusehen.

Unabhängig davon legt der Kläger auch nicht dar, aus welchen Gründen selbst bei Vorliegen einer pflichtwidrigen Verzögerung von den von ihm selbst in Bezug genommenen Entscheidungen zu den Grundsätzen des intertemporalen Prozessrechts abzuweichen sein sollte, nach denen eine Änderung des Verfahrensrechts grundsätzlich auch anhängige Rechtsstreitigkeiten erfasst und nur der nachträgliche Entzug einer Verfahrensposition, mit der ein bereits eingeräumter Anspruch auf eine Sachentscheidung nachträglich beseitigt wird, davon abhängt, dass das die Änderung verfügende Gesetz diesen Verlust hinreichend deutlich ausspricht.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 - 2 BvR 1631/90 -, juris, Rn. 43, m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 12. März 1998 - 4 CN 12.97 -, juris, Rn. 13.

Es gibt keine rechtliche Grundlage dafür, die bewusste Entscheidung des Gesetzgebers zu korrigieren, die Geltung des Verbandsklagerechts zu befristen, ohne eine Übergangsregelung für bereits anhängige Verfahren aufzunehmen; der Kläger gibt daher selbst auch keine Rechtsgrundlage für die von ihm vertretene Auffassung an.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, Rn. 130 ff.

2. Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt nicht vor, weil die Rechtssache aus den vorgenannten Gründen auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten aufweist, die einer Klärung in einem Berufungsverfahren bedürfen.

3. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn sie eine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine im Bereich der Tatsachenfeststellung bisher obergerichtlich nicht geklärte Frage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die sich in dem angestrebten Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts berufungsgerichtlicher Klärung bedarf. Für die Darlegung dieser Voraussetzungen bedarf es neben der Formulierung einer Rechts- oder Tatsachenfrage, dass der Zulassungsantrag konkret auf die Klärungsbedürftigkeit und -fähigkeit der Rechts- oder Tatsachenfrage sowie ihre über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung eingeht.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 2019 - 1 BvR 587/17 -, juris, Rn. 33; BVerwG, Beschluss vom 2. Dezember 2019 ‑ 2 B 21.19 -, juris, Rn. 4; OVG NRW, Beschlüsse vom 10. November 2022 - 19 A 3833/19 -, juris, Rn. 30, und vom 22. Dezember 2020 ‑ 20 A 2997/18 -, juris, Rn. 41, jeweils m. w. N.

a) Die mit der "Rüge 1" aufgeworfenen Fragen zum verfassungsrechtlichen Schutz des Verbandsklagerechts im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG, Art. 4 Abs. 1 LV NRW und Art. 74 Abs. 1 Satz 1 LV NRW waren weder für das Verwaltungsgericht entscheidungserheblich noch würden sie sich in einem Berufungsverfahren entscheidungserheblich stellen, wie bereits unter 1. a) ausgeführt wurde.

b) Die mit der "Rüge 4" aufgeworfenen Fragen zur Vereinbarkeit der zeitlichen Befristung des Verbandsklagerechts nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW mit Art. 20a GG und Art. 29a LV NRW sind - soweit sie entscheidungserheblich waren - vom Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der einschlägigen obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung zutreffend beantwortet worden, wie bereits unter 1. b) ausgeführt wurde. Der Senat hat bereits festgestellt und eingehend begründet, dass die lediglich befristete Einführung eines Verbandsklagerechts für Tierschutzvereine mit Art. 20a GG und Art. 29a LV NRW vereinbar ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, Rn. 58 ff., m. w. N.

Der Kläger zeigt nicht einmal im Ansatz auf, dass insoweit grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht. Insbesondere entsprechen das angegriffene Urteil und die zitierte Entscheidung des Senats vom 5. Juli 2019 - 20 1165/16 -, juris, auch den Maßstäben aus den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Juni 2019 - 3 C 28.16 ‑ und ‑ 3 C 29.16 -, beide juris, wie bereits unter 1. b) ausgeführt wurde.

Die Frage "a" ist danach auf der Grundlage der vorliegenden Rechtsprechung ohne weiteres zu verneinen, weil entgegen der pauschalen Behauptung des Klägers aus Art. 20a GG und Art. 29a LV NRW kein allgemeines tierschutzrechtliches Verschlechterungsverbot abzuleiten ist. Mit der diesbezüglichen Rechtsprechung und Literatur setzt sich der Kläger nicht auseinander, sondern beruft sich - wie oben ausgeführt - lediglich auf eine einzelne Literaturquelle, die seine Rechtsauffassung jedoch nicht einmal stützt.

Die Frage "b" ist dementsprechend auf der Grundlage der vorliegenden Rechtsprechung ebenfalls ohne weiteres zu verneinen. Der Kläger weist mit Recht auf die Berücksichtigung der Schutzgebote der Art. 20a GG und Art. 29a LV NRW bei der Gesetzesauslegung hin, zeigt aber - abgesehen von der schlichten Behauptung, es gebe ein allgemeines tierschutzrechtliches Verschlechterungsverbot - nicht auf, woraus sich die geltend gemachte verfassungsrechtliche Verengung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums ergeben sollte, nach der ein tierschutzrechtliches Verbandsklagerecht nicht befristet eingeführt werden darf.

Im Hinblick auf die Frage "c" ist ebenfalls in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt, dass es vorrangig Aufgabe des Gesetzgebers ist, den Tierschutz zu einem gerechten Ausgleich mit widerstreitenden Grundrechten zu bringen, und der Gesetzgeber dabei einen weiten Gestaltungsspielraum hat. Die Gerichte haben die Einhaltung des Gestaltungsspielraums zu kontrollieren, dürfen die Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers aber nicht durch eine eigene Abwägung ersetzen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2010 - 2 BvF 1/07 -, juris, Rn. 121; BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2019 - 3 C 28.16 -, juris, Rn. 20, und Beschluss vom 8. Februar 2021 - 3 B 36.19 -, juris, Rn. 11.

Die inhaltlichen Anforderungen an die Abwägung lassen sich schon nicht in allgemeiner Form feststellen, einen konkreten Klärungsbedarf zeigt der Kläger insoweit nicht auf. Da die materiell-rechtlichen Gewährleistungen des Tierschutzgesetzes und der tierschutzrechtlichen Rechtsverordnungen durch das Auslaufen des Verbandsklagerechts für anerkannte Tierschutzvereine nicht eingeschränkt werden, liegt es allerdings nahe, vor allem die effektive und gemeinwohlorientierte Durchsetzung des Tierschutzrechts und mögliche Vollzugsdefizite in den Blick zu nehmen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, Rn. 64 ff., 74.

Mit den Fragen "d" und "e" wird ein grundsätzlicher Klärungsbedarf jedenfalls nicht den genannten Anforderungen entsprechend dargelegt. Der Kläger macht insoweit nur geltend, die Fragen beträfen "die maßstäblichen verfassungsrechtlichen Vorgaben für die zweifelhaften tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen in dem vom Verwaltungsgericht für sein Ergebnis herangezogenen Urteil vom 5. Juli 2019", und greift in den Fragen bestimmte Formulierungen aus dem genannten Senatsurteil auf, ohne aber auch nur im Ansatz aufzuzeigen, inwieweit die Ausführungen des Senats, die sich auf den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der nach Art. 20a GG gebotenen Abwägung der zu berücksichtigenden Belange beziehen, unzutreffend oder klärungsbedürftig sein könnten.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, Rn. 72 ff.

Soweit der Kläger sinngemäß die Frage aufwerfen möchte, ob die Entscheidung über die Fortgeltung eines tierschutzrechtlichen Verbandsklagerechts allein auf allgemeine Zweckmäßigkeitserwägungen gestützt werden darf, die nicht näher begründet, sondern als "in der Natur der Sache" liegend bezeichnet werden, stellt sich die Frage hier nicht. Wie der Kläger selbst darlegt, sind unter anderem bei der zweiten Lesung der Gesetzentwürfe für und gegen die Verlängerung des TierschutzVMG NRW im Landtag unterschiedliche Sachargumente ausgetauscht worden.

Vgl. LT-Plenarprotokoll 17/45 vom 12. Dezember 2018, S. 89 ff.

Unabhängig davon legt der Kläger ebenfalls nicht dar, aus welchen Gründen der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers überschritten sein sollte, wenn er sich aus grundsätzlichen Erwägungen gegen ein Verbandsklagerecht entscheidet.

c) Die mit der "Rüge 7" aufgeworfenen Fragen zu den Rechtsfolgen etwaiger Verstöße gegen Art. 122 und 123 des Fünften Befristungsgesetzes sind - soweit sie entscheidungserheblich waren - vom Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der einschlägigen obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung beantwortet worden, wie bereits unter 1. c) ausgeführt wurde.

Die Fragen "a", "b", "d" und "f" sind danach zu verneinen, die Frage "c" zu bejahen, ohne dass es hierfür eines Berufungsverfahrens bedürfte. Der Kläger zeigt nicht auf, dass insoweit grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht. Insbesondere legt er nicht dar, inwieweit vor dem Hintergrund der wiedergegebenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Prinzip des "lex posterior" noch klärungsbedürftig sein sollte, dass eine Selbstbindung des Gesetzgebers nicht ausgeschlossen ist, aber eine entsprechende verfassungsrechtliche Grundlage erfordert, wie sie beispielsweise Art. 69 LV NRW für verfassungsändernde Gesetze enthält. Er zeigt auch nicht auf, welche generelle oder bereichsspezifische Regelung der Landesverfassung dem Fünften Befristungsgesetz die von ihm behauptete besondere Wirkkraft verleihen könnte.

Die Frage "e" ist danach ebenfalls zu bejahen, soweit sie sich auf das Fünfte Befristungsgesetz bezieht, dem von Verfassungs wegen kein Vorrang gegenüber anderen Landesgesetzen zukommt, der den Gestaltungspielraum des demokratisch legitimierten Gesetzgebers einschränken könnte. Soweit der Kläger damit allgemein die Vereinbarkeit einer Selbstbindung des Gesetzgebers mit dem Demokratieprinzip geklärt haben möchte, kommt es darauf vorliegend nicht entscheidungserheblich an und hängt die verfassungsrechtliche Bewertung im Übrigen stets von den diesbezüglichen verfassungsrechtlichen Bestimmungen ab, beispielsweise zu den Voraussetzungen für den Erlass verfassungsändernder Gesetze.

Bei der Frage "g" hat sich die erste Unterfrage dementsprechend nicht entscheidungserheblich gestellt, weil kein Verstoß gegen ein Verfahrenserfordernis vorliegt, sondern allenfalls eine nach dem Prinzip des "lex posterior" zulässige Abweichung. Die zweite Unterfrage ist schon nicht klärungsbedürftig, weil das Verwaltungsgericht die Vereinbarkeit der zeitlichen Befristung des Verbandsklagerechts nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW mit dem Staatsziel Tierschutz ausdrücklich geprüft hat. Soweit der Kläger hier ein Abwägungsdefizit des Verwaltungsgerichts sieht, geht er offenbar einerseits von den unzutreffenden Annahmen aus, nicht der Gesetzgeber, sondern das Verwaltungsgericht habe die nach Art. 20a GG erforderliche Abwägungsentscheidung zu treffen und in die Abwägung seien mit dem Prinzip des "lex posterior" auch Fragen der Gesetzgebungskompetenz einzubeziehen, legt andererseits aber auch einen grundsätzlichen Klärungsbedarf jedenfalls nicht den genannten Anforderungen entsprechend dar.

d) Die mit der "Rüge 9" aufgeworfenen Fragen zu den Grundsätzen des intertemporalen Prozessrechts sind - soweit sie entscheidungserheblich waren - vom Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der einschlägigen obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung beantwortet worden, wie bereits unter 1. d) ausgeführt wurde. Der Kläger zeigt nicht auf, dass insoweit darüber hinaus grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht.

Die den Fragen "a" und "c" zugrunde liegende Annahme, der verfassungsrechtlich gewährleistete Vertrauensschutz könne eine Änderung oder eine Befristung verfahrensrechtlicher Bestimmungen generell ausschließen, findet in der vom Kläger angeführten Rechtsprechung nicht nur keine Grundlage; vielmehr ergibt sich aus der angeführten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. März 1998 - 4 CN 12.97 -, juris, ausdrücklich, dass eine die Antragsbefugnis einschränkende gesetzliche Neufassung grundsätzlich auch auf Altfälle angewandt werden kann, wenn eine Übergangsregelung das mit der rechtsstaatlich gebotenen Eindeutigkeit bestimmt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März 1998 - 4 CN 12.97 -‍, juris, Rn. 15.

Auch soweit sich die Frage "c" auf die besonderen Umstände im Zusammenhang mit der Befristung des Verbandsklagerechts nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW bezieht, legt der Kläger zum einen nicht dar, aus welchen Gründen hier von den allgemeinen Maßstäben der höchstrichterlichen Rechtsprechung abzuweichen sein sollte, und zeigt er zum anderen nicht auf, dass ein über wenige Einzelfälle hinausgehender grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht. Nach dem Außerkrafttreten des TierschutzVMG NRW sind entsprechende Klagen von Beginn an unzulässig und stellt sich die Frage nicht mehr, ob sich der Wegfall des Verbandsklagerechts auch auf bereits anhängige Verfahren auswirkt.

In der Frage "b" und der zugehörigen Begründung geht der Kläger dagegen zutreffend davon aus, dass sich die genannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur auf den nachträglichen Entzug einer Verfahrensposition bezieht, mit der ein bereits eingeräumter Anspruch auf eine Sachentscheidung nachträglich beseitigt wird. Der Kläger wirft insoweit die Frage auf, ob diese Rechtsprechung auch auf den Fall einer von Beginn an nur befristet eingeräumten Verfahrensposition zu übertragen ist. Er legt aber nicht dar, aus welchen Gründen hier ein grundsätzlicher Klärungsbedarf bestehen sollte. Es spricht in der Sache nichts dafür, befristete Regelungen generell den Anforderungen zu unterwerfen, die für den Entzug einer zunächst unbefristet eingeräumten Rechtsposition gelten. Zum einen gibt es in der Regel keine Grundlage für ein schutzwürdiges Vertrauen in den Fortbestand einer nur befristet geltenden Regelung, sondern entzieht eine von Anfang an im Gesetz enthaltene Befristung einem solchen Vertrauen gerade die Grundlage. Zum anderen muss die befristete Regelung nicht durch einen Gesetzgebungsakt aufgehoben werden und gibt es daher keinen Anknüpfungspunkt für die Obliegenheit, den Verlust in dem die Änderung verfügenden Gesetz deutlich auszusprechen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 - 2 BvR 1631/90 -, juris, Rn. 43, m. w. N.; BVerwG, Urteil vom 12. März 1998 - 4 CN 12.97 -, juris, Rn. 13.

Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit können bei der Auslegung des Gesetzes eine Rolle spielen, in dem die Befristung enthalten ist. Doch hängt dies stets von den Umständen des Einzelfalles ab und ist nicht in allgemeiner Form klärungsfähig. So hat der Senat in dem Urteil vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, bei der Auslegung auch die Gesetzesbegründung, den Zusammenhang zum Außerkrafttreten der Mitwirkungsrechte nach § 2 TierSchutzVMG NRW und die Beratungen des Landtags zu einer möglichen Verlängerung des Verbandsklagerechts berücksichtigt. Es ist nachvollziehbar, dass die rechtlich entscheidende Frage nach der Auslegung von § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW vom Kläger nicht aufgeworfen wurde, da sie durch die genannte Entscheidung bereits in der Rechtsprechung des Senats geklärt ist. Doch vermittelt dies den von ihm stattdessen aufgeworfenen Fragen keine grundsätzliche Bedeutung.

Vor diesem Hintergrund besteht auch kein grundsätzlicher Klärungsbedarf im Hinblick auf die an die Fragen "a" bis "c" anknüpfenden Fragen "d" und "e", die sich isoliert betrachtet nicht entscheidungserheblich stellen.

Die Frage "f" würde sich im Berufungsverfahren ebenfalls nicht entscheidungserheblich stellen, weil eine Fortgeltung des Verbandsklagerechts davon unabhängig nicht verfassungsrechtlich geboten ist, da es - wie bereits dargelegt - nicht nachträglich entzogen wurde, sondern von Beginn an befristet war.

e) Die mit der "Rüge 12" aufgeworfenen Fragen zum "Liegenlassen des Verfahrens und zur Verhinderung einer Sachentscheidung" waren weder für das Verwaltungsgericht entscheidungserheblich noch würden sie sich in einem Berufungsverfahren entscheidungserheblich stellen. Dabei handelt es sich der Sache nach nur um zwei Grundsatzfragen (Fragen "b" und "c"), da die Frage "a" lediglich die als Grundsatzfrage formulierte Rüge eines Verfahrensmangels im Sinn von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO ist.

Die Frage "b", ob sich trotz zwischenzeitlichen Außerkrafttretens des gesetzlichen Verbandsklagerechts in Fällen pflichtwidrig verzögerter verwaltungsgerichtlicher Verfahrensführung aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, Art. 4 Abs. 1 LV NRW und/oder Art. 74 Abs. 1 Satz 1 LV NRW eine Pflicht zur Sachentscheidung ergibt, und die Frage "c", ob dies auch gilt, wenn der Streit - wie hier - um eine Rechtsposition des Klägers als verbandsklageberechtigter Tierschutzverein geführt wird, haben sich für das Verwaltungsgericht nicht gestellt, da nach der ausdrücklichen Feststellung des Verwaltungsgerichts, die von dem Kläger auch wie dargelegt nicht durchgreifend in Zweifel gezogen wird, Fehler oder Versäumnisse bei der Verfahrensführung nicht vorlagen. Entgegen dem Einwand des Klägers, hat das Verwaltungsgericht dabei sogar ausdrücklich festgehalten, dass der Vorwurf, das Gericht habe die Klage "liegengelassen", keine treffende Charakterisierung des tatsächlichen Verfahrensablaufs darstelle. Wie bereits unter 1. e) ausgeführt, bestehen keine Zweifel an der Richtigkeit dieser Feststellung. Die diesbezügliche Grundsatzrüge ist aber unabhängig davon schon deswegen unbegründet, weil das Verwaltungsgericht die vom Kläger als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnete Rechtsfrage nicht entschieden hat.

4. Die Berufung ist nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO wegen der gerügten Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des beschließenden Senats zuzulassen.

Der Kläger zeigt nicht auf, dass das Verwaltungsgericht einen entscheidungstragenden abstrakten Rechts- oder verallgemeinerungsfähigen Tatsachensatz formuliert hat, der einem in der übergeordneten Rechtsprechung aufgestellten Rechts- oder Tatsachensatz widerspricht.

Wie bereits unter 1. a) ausgeführt, liegt die mit der "Rüge 2" behauptete Abweichung von der Rechtsprechung des Senats nicht vor. Weder das Verwaltungsgericht noch der Senat haben eine Feststellung dazu getroffen, ob das Verbandsklagerecht als prozessuales Recht selbst ein subjektives öffentliches Recht im Sinn von Art. 19 Abs. 4 GG darstellt.

Die "Rüge 5" greift ebenfalls nicht durch. Wie bereits unter 1. b) ausgeführt, verfehlen das angegriffene Urteil und die zitierte Entscheidung des Senats vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, nicht die Maßstäbe aus den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Juni 2019 - 3 C 28.16 ‑ und ‑ 3 C 29.16 -, beide juris. Im Übrigen benennt der Kläger schon nicht, wie dies nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO erforderlich wäre, einen die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechts- oder verallgemeinerungsfähigen Tatsachensatz, mit dem das Verwaltungsgericht den angeführten Aussagen des Bundesverwaltungsgerichts widersprochen haben könnte, sondern rügt in der Sache lediglich, das Verwaltungsgericht habe die Maßstäbe, wonach der Tierschutz als Belang von Verfassungsrang bei Abwägungen zu berücksichtigen ist, falsch bzw. gar nicht angewendet. Selbst wenn diese Behauptung zuträfe, läge darin lediglich ein Subsumtionsfehler des Verwaltungsgerichts, aber keine Abweichung im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO.

Vgl. zu § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO: BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2019 - 9 B 52.18 -, juris, Rn. 3; zu § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO: OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2022 - 19 A 735/21 -, juris, Rn. 31, jeweils m. w. N.

5. Die Berufung ist nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO wegen der gerügten Verfahrensfehler zuzulassen.

Die "Rüge 11", in der fehlerhaften Abweisung der Klage als unzulässig liege zugleich eine Verletzung der Ansprüche auf rechtliches Gehör und effektiven Rechtsschutz, greift bereits deshalb nicht durch, weil der Kläger - wie unter 1. ausgeführt - die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung, die Klage als unzulässig abzuweisen, nicht durchgreifend in Frage stellt.

Die in "Rüge 13" und der Frage "a" zu "Rüge 12" gerügte Verletzung der Ansprüche auf rechtliches Gehör und effektiven Rechtsschutz ist ebenfalls nicht festzustellen. Wie bereits unter 1. e) ausgeführt, legt der Kläger schon nicht dar, dass es bei der Verfahrensführung des Verwaltungsgerichts überhaupt zu pflichtwidrigen Verzögerungen gekommen ist. Der Kläger unterstellt eine unangemessene Dauer des erstinstanzlichen Verfahrens und eine pflichtwidrige Verfahrensverzögerung durch "Liegenlassen" des Verfahrens, legt aber nicht substantiiert dar, inwieweit die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu beanstanden sein sollte, von einer Terminierung abzusehen, solange noch keine Stellungnahme des Klägers zu der Klageerwiderung vom 29. Juni 2017 vorlag. Es erschließt sich auch nicht, warum es in jedem Fall im Interesse des Klägers gewesen sein sollte, noch vor dem Außerkrafttreten des Verbandsklagerechts zum 31. Dezember 2018 eine Entscheidung zu treffen, die ohnehin wegen der bevorstehenden Änderung der Rechtslage in der Berufungsinstanz hätte aufgehoben werden müssen, soweit der Beklagte dies den Anforderungen des § 124a Abs. 4 VwGO entsprechend geltend gemacht hätte. Unabhängig davon beruhte die Klageabweisung nicht auf der Verfahrensdauer, sondern scheiterte die Zulässigkeit der Klage daran, dass der Gesetzgeber entschieden hat, das TierschutzVMG NRW zu befristen und durch unveränderte Beibehaltung seines § 4 Satz 2 auslaufen zu lassen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juli 2019 - 20 A 1165/16 -, juris, Rn. 132 ff.

Diese gesetzgeberische Entscheidung kann im Berufungsverfahren nicht korrigiert werden, sodass eine Zulassung der Berufung wegen der im Verfahren eingetretenen Rechtsänderung schon aus diesem Grund ausscheidet. Es widerspricht den Grund-sätzen der §§ 124, 124a VwGO, ein Verfahren wegen eines Fehlers fortzuführen, der mit Sicherheit für das endgültige Ergebnis bedeutungslos bleiben wird.

Vgl. Seibert in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 124 Rn. 101, m. w. N.

Aber auch das Verwaltungsgericht konnte nach dem 31. Dezember 2018 keine andere Entscheidung mehr treffen, sondern hat verfahrensfehlerfrei auf die im Zeitpunkt seiner Entscheidung geltende Rechtslage abgestellt.

6. Die Einwendungen in dem Schriftsatz vom 29. März 2021 führen zu keiner anderen Beurteilung.

Nach Ablauf der zweimonatigen Antragsbegründungsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO vorgelegte weitere Antragsbegründungen darf das Rechtsmittelgericht nur noch insoweit berücksichtigen, als der Beteiligte mit ihnen eine fristgerecht eingegangene Antragsbegründung erläutert, vertieft oder klarstellt oder aber soweit er auf eine Stellungnahme des Rechtsmittelgegners lediglich erwidert, nicht aber, soweit er darin neue Einwände geltend macht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. November 2021 - 19 A 1245/20 -, juris, Rn. 16, m. w. N.

Soweit der Kläger seine Ausführungen zu der von ihm aufgeworfenen Grundsatzfrage ergänzt, ob das Verbandsklagerecht nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW als subjektives Recht dem Schutz des Art. 19 Abs. 4 GG, Art. 4 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 Satz 1 LV NRW unterliegt, liegt darin sinngemäß auch eine Ergänzung der entsprechend geltend gemachten ernstlichen Richtigkeitszweifel und besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten im Sinn von § 124 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwGO. Jedoch war diese Frage - wie bereits ausgeführt - weder für das Verwaltungsgericht entscheidungserheblich noch würde sie sich in einem Berufungsverfahren entscheidungserheblich stellen und begründen die diesbezüglichen Ausführungen des Klägers daher auch keine Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung.

Die Ausführungen zum Unionsrecht genügen bereits nicht den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO, weil nicht erkennbar ist, ob und inwieweit sie in Zusammenhang zu den erhobenen Zulassungsrügen stehen, wie der Kläger ohne nähere Begründung geltend macht, oder sie in irgendeiner Form die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung in Frage stellen. Dies gilt insbesondere für die Ausführungen zur tierschutzgerechten Hälterung und Tötung von Hummern, aber auch für die knappen Ausführungen zum hier streitgegenständlichen Verbandsklagerecht nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW. Insoweit möchte der Kläger offenbar eine fehlende Berücksichtigung von Art. 13 AEUV durch den Landesgesetzgeber rügen, er legt aber noch nicht einmal ansatzweise dar, in welcher Form Art. 13 AEUV im Gesetzgebungsverfahren seiner Auffassung nach hätte berücksichtigt werden müssen und inwieweit die Einführung eines befristeten Verbandsklagerechts für Tierschutzvereine im Widerspruch zu den Anforderungen des Art. 13 AEUV stehen sollte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.