Oberverwaltungsgericht NRW, 20. Senat — 20 D 206/22.AK
Das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen wird ausgesetzt.
Es wird gemäß Art. 267 AEUV eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu den folgenden Fragen eingeholt:
1. Erfordert Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik ABl. L 327 S. 1), zuletzt geändert durch Art. I der Richtlinie 2014/101/EU der Kommission und des Rates vom 30. Oktober 2014 (ABl. L 311 S. 32), - Wasserrahmenrichtlinie - die Festlegung eines einzigen Maßnahmenprogramms durch nur eine geeignete zuständige Behörde im Sinne des Art. 3 Abs. 3, in dem alle "grundlegenden" Maßnahmen und gegebenenfalls erforderliche "ergänzende" Maßnahmen für die Verwirklichung der Ziele gemäß Art. 4 für die gesamte Flussgebietseinheit oder für den gesamten in das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaates fallenden Teil einer internationalen Flussgebietseinheit enthalten sind?
2. Falls die Frage zu 1. mit nein beantwortet wird:
Ist es zur Erfüllung der Anforderungen aus Art. 11 Abs. 1 der Wasserrahmenrichtlinie grundsätzlich ausreichend, wenn mehrere Maßnahmenprogramme für jeweils einen Teil einer Flussgebietseinheit oder eines in das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaates fallenden Teils einer internationalen Flussgebietseinheit festgelegt werden, die aufeinander abgestimmt und koordiniert sind?
3. Falls die Frage zu 2. mit ja beantwortet wird:
a) Welche Anforderungen ergeben sich aus Art. 11 Abs. 1 der Wasserrahmenrichtlinie für die Abstimmung und Koordination mehrerer Maßnahmenprogramme für eine Flussgebietseinheit oder für den in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates fallenden Teil einer internationalen Flussgebietseinheit (z.B. rechtliche Verbindlichkeit der Abstimmung, Form der Koordination, Überwachung der Wirkung der Maßnahmen, Folgen unzureichender Maßnahmen in einzelnen Maßnahmenprogrammen)?
b) Ist es insbesondere ausreichend, wenn die Länder der Bundesrepublik Deutschland, in deren Bereich ein Teil einer Flussgebietseinheit oder des in das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland fallenden Teils einer internationalen Flussgebietseinheit liegt, auf der Grundlage einer Verwaltungsvereinbarung ein aus Angehörigen der einzelnen Landesministerien bestehendes Gremium zur Beschlussfassung über die Koordinierung der Aktivitäten der Länder bei der Aufstellung und Fortschreibung von Bewirtschaftungsplänen und Maßnahmenprogrammen zur Wasserrahmenrichtlinie sowie eine für die Koordinierung und Mitwirkung bei der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie zuständige Arbeitsgruppe einrichten, aber für den jeweils in ihren Bereich fallenden Teil der Flussgebietseinheit oder des in das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland fallenden Teils der internationalen Flussgebietseinheit jeweils eigenverantwortlich ein Maßnahmenprogramm festlegen?
I.
Kläger ist die W. e. V., eine nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz anerkannte Umweltvereinigung mit Sitz in T., vertreten durch den Vorstand. Die Beklagten sind die acht entlang der länderübergreifenden Flussgebietseinheit E. (FGE E.) liegenden Bundesländer Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Thüringen, jeweils vertreten durch die zuständigen Umweltministerien. Der Kläger begehrt die Feststellung, dass die Beklagten verpflichtet sind, ein effektives, nationales Maßnahmenprogramm zur Reduzierung der Quecksilberbelastung im E. zu erstellen. Er stützt sich auf zahlreiche unions- und nationalrechtliche Vorschriften und sieht die bisherigen Behördenaktivitäten als unzureichend und unionsrechtswidrig an.
Das Verfahren betrifft grundlegende unionsrechtliche Fragen im Kontext der Umsetzung der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (Wasserrahmenrichtlinie - WRRL) und ihrer nationalen Umsetzung durch das Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG) im Hinblick auf die FGE E.. Die Wasserrahmenrichtlinie verfolgt das Ziel, in allen Mitgliedstaaten bis spätestens 2027 einen guten chemischen und ökologischen Zustand aller Oberflächengewässer herzustellen. Die Kernfrage, inwieweit mehrere abgestimmte Landesprogramme den Anforderungen aus Art. 11 Abs. 1 WRRL entsprechen oder ob ein länderübergreifendes, nationales Programm erforderlich ist, soll dem Gerichtshof im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens vorgelegt werden.
Die FGE E. ist die größte und wirtschaftlich bedeutendste Flussgebietseinheit Deutschlands. Sie erstreckt sich über mehrere Bundesländer und mehrere Mitgliedstaaten der EU. Der E. ist durch die industrielle Entwicklung, Energieerzeugung (insbesondere Kohlekraftwerke), Abwässer, Altlasten und diffuse Emissionen stark mit Quecksilber belastet. Die Quecksilbereinträge resultieren sowohl aus direkten industriellen und lokalen Quellen als auch aus langfristig abgelagerten Altlasten und atmosphärischem Ferntransport. In nahezu allen Messstellen der FGE E. werden die unionsrechtlichen Umweltqualitätsnormen für Quecksilber (insbesondere in Biota) dauerhaft überschritten. Laut den aktuellen Bewirtschaftungsplänen wird trotz der gegenwärtig vorgesehenen Minderungsmaßnahmen keine zeitnahe Einhaltung der Grenzwerte erwartet.
Der Kläger begehrt die Verpflichtung der acht betroffenen Bundesländer, ein wirksames nationales Maßnahmenprogramm für die FGE E. zur Reduzierung der Quecksilberbelastung in den Oberflächengewässern, insbesondere im Bewirtschaftungszeitraum 2021 - 2027, zu erstellen und umzusetzen.
Der Kläger führt an:
Die europäischen und nationalen Zielvorgaben, insbesondere Art. 11 und 4 WRRL, § 82 WHG, seien verletzt, da bislang lediglich koordinierte Landesprogramme existierten und diese jedenfalls in Bezug auf den gefährlichen Stoff Quecksilber als nicht ausreichend anzusehen seien.
Trotz der Gründung der Flussgebietsgemeinschaft E. (FGG E.) und aller vorgenommenen Koordinierungsmaßnahmen existiere kein rechtlich verbindliches, gesamtnationales Maßnahmenprogramm und hierdurch würden die Erfordernisse einer integrativen, flussgebietsbezogenen Wasserbewirtschaftung missachtet. Die Beklagten hätten bislang lediglich jeweils eigene, voneinander getrennte Maßnahmenprogramme für ihre Landesanteile am E. aufgestellt. Diese Programme seien zwar punktuell koordiniert, insbesondere über die FGG E., bildeten jedoch kein rechtlich bindendes, geeignetes Gesamtkonzept, wie es das Unionsrecht fordere. Die Wasserrahmenrichtlinie verlange für jede Flussgebietseinheit oder deren nationale Teilbereiche ausdrücklich "ein Maßnahmenprogramm", um die Ziele des guten chemischen und ökologischen Zustands tatsächlich zu erreichen.
Ferner seien die Landesprogramme inhaltlich und methodisch nicht ausreichend aufeinander abgestimmt. Es fehle an einer verbindlichen Gesamtstrategie, die sicherstelle, dass alle notwendigen Maßnahmen zur Reduzierung/Einstellung von Quecksilberemissionen gewässerübergreifend und schrittweise umgesetzt würden. Die einzelnen Länder gingen unterschiedlich vor, setzten teils verschiedene Prioritäten oder methodische Ansätze und behinderten somit eine effektive Umsetzung der Bewirtschaftungsziele im gesamten Flussgebietsraum des Rheins. Auch enthielten die länderspezifischen Programme zahlreiche inhaltliche Defizite. So würden die Emissionsminderungspotenziale, insbesondere im Bereich Kohlekraftwerke, Industrieabwasser, Altlasten und Kläranlagen, nicht konsequent ausgeschöpft. Weiterhin fehlten verbindliche Minderungsfahrpläne und Fristen zur schrittweisen Beendigung von Quecksilbereinleitungen, wie die Wasserrahmenrichtlinie und die begleitenden Umweltqualitätsnormen-Richtlinien verlangten. Auch rechneten die verantwortlichen Landesbehörden mit einer fortgesetzten Überschreitung der Quecksilber-Grenzwerte bis weit nach 2027, was aus seiner, des Klägers, Sicht einen systematischen Verstoß gegen die Phasing-Out-Obligation der EU nach Art. 16 Abs. 6 WRRL darstelle. Darüber hinaus fehle es an Transparenz und hinreichenden Kontrollmöglichkeiten. Die fragmentierte Aufstellung von Einzelprogrammen erschwere die öffentliche Beteiligung und Kontrolle, behindere die Überprüfbarkeit der Maßnahmenwirksamkeit und führe zu mangelhafter Rechenschaft gegenüber den unionsrechtlichen Zielen. Insbesondere verweist der Kläger darauf, dass die Wasserrahmenrichtlinie und das Wasserhaushaltsgesetz gerade auf eine länderübergreifende Bewirtschaftung abstellten. Nur ein einziges, abgestimmtes und rechtlich bindendes nationales Maßnahmenprogramm könne nach ihrer Auffassung daher sicherstellen, dass die deutschen Bewirtschaftungsziele und die unionsrechtlichen Verpflichtungen für die FGE E. erfüllt würden. Die bisherigen föderal organisierten Einzelprogramme liefen dem unionsrechtlichen Kohärenzprinzip und dem Effektivitätsgebot zuwider.
Schließlich seien die Fragen von unionsrechtlicher Relevanz, ob und wie das Gebot eines einzigen Maßnahmenprogramms für eine Flussgebietseinheit zu verstehen sein solle und inwieweit föderal strukturierte und lediglich koordinierte Maßnahmenprogramme innerhalb eines Mitgliedstaates den unionsrechtlichen Anforderungen genügen könnten. Eine Klärung und verbindliche Auslegung dieser Fragen durch den Gerichtshof sei unerlässlich, um die bestehende Unsicherheit in der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie auszuräumen.
Der Kläger hat am 6. Dezember 2022 die vorliegende Klage erhoben.
Die Beklagten führen an: Zwar gebe es kein im Sinne eines einzigen Textdokuments zusammengefasstes nationales Maßnahmenprogramm. Den Anforderungen und unionsrechtlichen Vorgaben werde aber durch die weitreichende Koordination und Zusammenarbeit in der FGG E. und unter Berücksichtigung der Bewirtschaftungspläne und Maßnahmenprogramme der jeweiligen Länder genügt. Diese Bewirtschaftungspläne und Maßnahmenprogramme seien rechtlich und inhaltlich ausreichend aufeinander abgestimmt und erfüllten aufgrund Abstimmung, Transparenz und Beteiligungspflichten die sich aus der Wasserrahmenrichtlinie, dem Wasserhaushaltsgesetz und den unionsrechtlichen Grundsätzen ergebenden Anforderungen. Dies ergebe sich insbesondere daraus, dass die FGG E. Bewirtschaftungs- und Maßnahmenplanungen umfassend abstimme. Die internationale und föderale Zusammenarbeit sorge gerade im Rahmen der Internationalen Kommission zum Schutz des E. für rechtssichere Grundlagen und gewährleiste einen hinreichenden Austausch. Ein als einheitliches nationales Dokument verfasstes Programm sei unionsrechtlich nicht zwingend geboten. Die Wasserrahmenrichtlinie lasse vielmehr modulare, koordiniert abgestimmte Teilprogramme innerhalb eines Mitgliedstaates zu, sofern der Koordinations- und Zielerreichungsanspruch gewährleistet werde, was nach den übrigen Darlegungen der Fall sei. Ferner sei die rechtliche und faktische Autonomie innerhalb eines föderalen Systems genauso zu berücksichtigen wie die unionsrechtliche Verfahrens- und Organisationsautonomie der Mitgliedstaaten (Art. 291 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV -). Die Bewirtschaftungsziele seien in die Länderprogramme integriert und deren Wirkung werde hinreichend behördlich überprüft und dokumentiert.
Nach Klageeinreichung im Dezember 2022 wurden sowohl die sachliche als auch die örtliche Zuständigkeit geklärt und das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen als zuständiges Gericht bestimmt. Die Beteiligten reichten umfangreiche Schriftsätze, Gutachten und wissenschaftliche Analysen sowie Stellungnahmen zur beabsichtigten Vorlage an den Gerichtshof ein. Der Kläger erhob keine Einwände gegen die vom vorlegenden Gericht formulierten Vorlagefragen. Die Beklagten regten vor allem eine deutliche Berücksichtigung der föderalen Koordinierungsmechanismen und der unionsrechtlichen Verfahrensautonomie an.
II.
Das Verfahren ist auszusetzen.
Es ist gemäß Art. 267 AEUV eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu den im Beschlusstenor formulierten Fragen einzuholen. Diese Fragen betreffen die Auslegung der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327, S. 1), zuletzt geändert durch Art. I der Richtlinie 2014/101/EU der Kommission und des Rates vom 30. Oktober 2014 (ABl. L 311 S. 32) - Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) -. Da es um die Auslegung von Unionsrecht geht, ist der Gerichtshof zuständig.
Für die rechtliche Beurteilung der vorgelegten Fragen sind unionsrechtlich insbesondere Art. 3, 4, 11 und 13 WRRL sowie begleitende Richtlinien aus den Bereichen Umweltqualitätsnormen (UQN, RL 2008/105/EG) und Grundwasserschutz (RL 2006/118/EG), insbesondere die Verpflichtung zur Minimierung bzw. Einstellung von Emissionen prioritärer Stoffe wie Quecksilber (Phasing-Out-Obligation) bis 2028, verfahrensrelevant.
Nach nationalem Recht sind insbesondere die nachfolgend in ihrer jeweils aktuellen Fassung wiedergegebenen Vorschriften des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetzes - WHG) vom 31. Juli 2009 (BGBl. I S. 2585), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. August 2025 (BGBl. I Nr. 189) sowie des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Art. 1 des Gesetzes vom 22. März 2025 (BGBl. I, Nr. 94) geändert worden ist (GG) maßgeblich.
(1) Die Gewässer sind nach Flussgebietseinheiten zu bewirtschaften. Die Flussgebietseinheiten sind:
1. Donau,
2. E.,
3. Maas,
4. Ems,
5. Weser,
6. Elbe,
7. Eider,
8. Oder,
9. Schlei/Trave,
10. Warnow/Peene.
Die Flussgebietseinheiten sind in der Anlage 2 in Kartenform dargestellt.
(2) Die zuständigen Behörden der Länder koordinieren untereinander ihre wasserwirtschaftlichen Planungen und Maßnahmen, soweit die Belange der flussgebietsbezogenen Gewässerbewirtschaftung dies erfordern.
(3) Zur Erreichung der in diesem Gesetz festgelegten Bewirtschaftungsziele
1.koordinieren die zuständigen Behörden der Länder die Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne mit den zuständigen Behörden anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union, in deren Hoheitsgebiet die Flussgebietseinheiten ebenfalls liegen,
2.bemühen sich die zuständigen Behörden der Länder um eine der Nummer 1 entsprechende Koordinierung mit den zuständigen Behörden von Staaten, die nicht der Europäischen Union angehören.
(4) Soweit die Verwaltung der Bundeswasserstraßen berührt ist, ist bei der Koordinierung nach den Absätzen 2 und 3 das Einvernehmen der Generaldirektion Wasserstraßen und Schifffahrt einzuholen. Soweit gesamtstaatliche Belange bei der Pflege der Beziehungen zur Europäischen Union, zu auswärtigen Staaten oder zu internationalen Organisationen berührt sind, ist bei der Koordinierung nach Absatz 3 das Einvernehmen des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz einzuholen.
(5) Die zuständigen Behörden der Länder ordnen innerhalb der Landesgrenzen die Einzugsgebiete oberirdischer Gewässer sowie Küstengewässer und das Grundwasser einer Flussgebietseinheit zu. Bei Küstengewässern gilt dies für die Flächen auf der landwärtigen Seite einer Linie, auf der sich jeder Punkt eine Seemeile seewärts vom nächsten Punkt der Basislinie befindet, von der aus die Breite der Hoheitsgewässer gemessen wird, mindestens bis zur äußeren Grenze der Gewässer, die im Wesentlichen von Süßwasserströmungen beeinflusst sind. Die Länder können die Zuordnung auch durch Gesetz regeln.
(1) Für jede Flussgebietseinheit ist nach Maßgabe der Absätze 2 bis 6 ein Maßnahmenprogramm aufzustellen, um die Bewirtschaftungsziele nach Maßgabe der §§ 27 bis 31, 44 und 47 zu erreichen. Die Ziele der Raumordnung sind zu beachten; die Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung sind zu berücksichtigen.
(2) In das Maßnahmenprogramm sind grundlegende und, soweit erforderlich, ergänzende Maßnahmen aufzunehmen; dabei ist eine in Bezug auf die Wassernutzung kosteneffiziente Kombination der Maßnahmen vorzusehen. Das Maßnahmenprogramm enthält auch Maßnahmen nach Artikel 4 bis 10 der Richtlinie (EU) 2019/904.
(3) Grundlegende Maßnahmen sind alle in Artikel 11 Absatz 3 der Richtlinie 2000/60/EG bezeichneten Maßnahmen, die der Erreichung der Bewirtschaftungsziele nach Maßgabe der §§ 27 bis 31, 44 und 47 dienen oder zur Erreichung dieser Ziele beitragen.
(4) Ergänzende Maßnahmen, insbesondere im Sinne von Artikel 11 Absatz 4 in Verbindung mit Anhang VI Teil B der Richtlinie 2000/60/EG, werden zusätzlich zu den grundlegenden Maßnahmen in das Maßnahmenprogramm aufgenommen, soweit dies erforderlich ist, um die Bewirtschaftungsziele nach Maßgabe der §§ 27 bis 31, 44 und 47 zu erreichen. Ergänzende Maßnahmen können auch getroffen werden, um einen weitergehenden Schutz der Gewässer zu erreichen.
(5) Ergibt sich aus der Überwachung oder aus sonstigen Erkenntnissen, dass die Bewirtschaftungsziele nach Maßgabe der §§ 27 bis 31, 44 und 47 nicht erreicht werden können, so sind die Ursachen hierfür zu untersuchen, die Zulassungen für Gewässerbenutzungen und die Überwachungsprogramme zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen sowie nachträglich erforderliche Zusatzmaßnahmen in das Maßnahmenprogramm aufzunehmen.
(6) Grundlegende Maßnahmen nach Absatz 3 dürfen nicht zu einer zusätzlichen Verschmutzung der oberirdischen Gewässer, der Küstengewässer oder des Meeres führen, es sei denn, ihre Durchführung würde sich insgesamt günstiger auf die Umwelt auswirken. Die zuständige Behörde kann im Rahmen der §§ 47 und 48 auch die in Artikel 11 Absatz 3 Buchstabe j der Richtlinie 2000/60/EG genannten Einleitungen in das Grundwasser zulassen.
Für Küstengewässer nach § 7 Absatz 5 Satz 2 gelten die §§ 27 bis 31 entsprechend. Seewärts der in § 7 Absatz 5 Satz 2 genannten Linie gelten die §§ 27 bis 31 in den Küstengewässern entsprechend, soweit ein guter chemischer Zustand zu erreichen ist.
(1) Das Grundwasser ist so zu bewirtschaften, dass
1. eine Verschlechterung seines mengenmäßigen und seines chemischen Zustands vermieden wird;
2. alle signifikanten und anhaltenden Trends ansteigender Schadstoffkonzentrationen auf Grund der Auswirkungen menschlicher Tätigkeiten umgekehrt werden;
3. ein guter mengenmäßiger und ein guter chemischer Zustand erhalten oder erreicht werden; zu einem guten mengenmäßigen Zustand gehört insbesondere ein Gleichgewicht zwischen Grundwasserentnahme und Grundwasserneubildung.
(2) Die Bewirtschaftungsziele nach Absatz 1 Nummer 3 sind bis zum 22. Dezember 2015 zu erreichen. Fristverlängerungen sind in entsprechender Anwendung des § 29 Absatz 2 bis 4 zulässig.
(3) Für Ausnahmen von den Bewirtschaftungszielen nach Absatz 1 gilt § 31 Absatz 1, 2 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend. Für die Bewirtschaftungsziele nach Absatz 1 Nummer 3 gilt darüber hinaus § 30 entsprechend mit der Maßgabe, dass nach Satz 1 Nummer 4 der bestmögliche mengenmäßige und chemische Zustand des Grundwassers zu erreichen ist.
(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.
(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.
Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.
III.
Die Vorlagefragen sind entscheidungserheblich und bedürfen einer Klärung durch den Gerichtshof. Sie sind weder durch seine Rechtsprechung geklärt ("acte éclairé") noch offenkundig ("acte clair"). Im Streit steht die grundlegende unionsrechtliche Frage, ob innerhalb eines föderal geprägten Mitgliedstaates wie der Bundesrepublik Deutschland die in Art. 11 WRRL postulierte Aufstellung "eines" Maßnahmenprogramms zwingend als länderübergreifendes, nationales Gesamtdokument zu verstehen ist oder ob eine länderbezogene, abgestimmte und koordiniert gemeinsam vorgelegte Modulstruktur genügt.
Die Vorschriften des deutschen Wasserrechts sind auf europarechtliche Vorgaben rückgebunden. Ohne eine Präzisierung durch den Gerichtshof fehlt dem vorlegenden Gericht die Möglichkeit einer eindeutigen Unionsrechtsauslegung. Zunächst spricht vieles dafür, dass das Ziel der Wasserrahmenrichtlinie, nämlich das Erreichen eines guten ökologischen und chemischen Zustands aller Oberflächengewässer, im Grundsatz Effektivität, Kohärenz und Kontrolle verlangt und damit ein straffes, in sich abgestimmtes und wirksames Maßnahmenregime fordert. Ob dieses Maßnahmenregime zur Verwirklichung der unionsrechtlichen Bewirtschaftungsziele unter Berücksichtigung des Effizienzgebotes mit dem Wortlaut der Wasserrahmenrichtlinie ein einheitliches nationales Programm fordert oder auch durch modular koordinierte Programme verwirklicht werden kann, ist bislang nicht geklärt. Ob die vorliegende Summe koordinierter Landesprogramme den Anforderungen der Wasserrahmenrichtlinie genügt, kann davon abhängen, wie eng und rechtlich verbindlich diese Programme inhaltlich, verfahrensmäßig und administrativ verknüpft sind oder ob das Fehlen eines "gefassten" nationalen Programms strukturelle Defizite mit sich bringt. Dies könnten insbesondere Vollzugsdefizite, das Risiko der Zielverfehlung, fehlende oder jedenfalls unzureichende Durchgriffsmöglichkeiten und der Verlust an Transparenz sein. Die Entscheidung des Rechtsstreits hängt damit maßgeblich davon ab, ob die Koordinierung und Zusammenführung in der FGG E. als grundsätzlich geeignete Form anzusehen ist und ob gegebenenfalls darüber hinaus zu verlangen ist, dass diese Form mehr als eine bloße organisatorische Abstimmung beinhaltet. Die Bündelung der Rechtsfolgen, die Durchführung einheitlicher Öffentlichkeitsbeteiligung, die Kontrolle und Überwachung der Zielerreichung sowie ein strukturierter Rechenschaftsdialog könnten als Bezugspunkte für Mindestanforderungen dienen. Insoweit ist maßgeblich, ob und wie der Gerichtshof bestimmte Mindestanforderungen definiert und die Wirksamkeit des von den Beklagten praktizierten Abstimmungsverfahrens bewertet.
Im Einzelnen:
Die Beantwortung der ersten Vorlagefrage ist entscheidungserheblich, weil sie unmittelbar die rechtliche Grundlage des Klageanspruchs bestimmt und eine zentrale Auslegungsfrage der Wasserrahmenrichtlinie betrifft.
Im vorliegenden Verfahren begehrt der Kläger die Verpflichtung der Beklagten zur Erstellung eines länderübergreifenden, einheitlichen Maßnahmenprogramms für die gesamte FGE E.. Die Beklagten stützen ihre Ansicht darauf, dass mehrere, jeweils von den zuständigen Landesbehörden festgelegte und über die FGG E. koordinierte Maßnahmenprogramme bereits der unionsrechtlichen Vorgabe genügten und ein einziger, nationaler Programmtext durch eine zentrale Behörde nicht erforderlich sei. Ob die Wasserrahmenrichtlinie in Art. 11 Abs. 1 das Gebot eines einzigen Maßnahmenprogramms durch "nur eine geeignete zuständige Behörde" in Bezug auf die gesamte Flussgebietseinheit vorsieht, ist daher präjudiziell für das gerichtliche Verfahren. Ist allein ein solches einheitliches länderübergreifendes Maßnahmenprogramm unionsrechtskonform, fehlt es an einer Umsetzung dieses Gebotes durch die Bundesrepublik Deutschland. Die Klage wäre in diesem Fall voraussichtlich begründet. Kommt der Gerichtshof hingegen zu dem Ergebnis, dass kohärent abgestimmte Einzelprogramme ausreichend sind, könnte der von dem Kläger geltend gemachte Anspruch auf ein einheitliches nationales Programm nicht bestehen. Die Rechtsfrage ist daher entscheidungserheblich, weil das vorlegende Gericht nur bei Klärung dieser Auslegungsfrage beurteilen kann, ob die von den Beklagten vorgenommene Praxis den Vorgaben des geltenden Unionsrechts entspricht oder ein unionsrechtlicher Umsetzungsfehler vorliegt, der von den Beklagten zu beheben ist. Ohne die Klärung dieser unionsrechtlichen Grundsatzfrage ist eine Entscheidung im Klageverfahren in der Hauptsache nicht möglich.
Die zweite Vorlagefrage ist für den Fall, dass nicht schon die erste Vorlagefrage bejaht wird, entscheidungserheblich, da sie die alternative Möglichkeit eines modularen Maßnahmenprogramms unionsrechtlich klärt und maßgeblichen Einfluss auf die begehrte Verpflichtung der Beklagten oder anderenfalls die Abweisung der Klage hat.
Falls der Gerichtshof die erste Frage dahingehend beantwortet, dass ein einziges, länderübergreifendes Maßnahmenprogramm nicht zwingend erforderlich ist, muss vom vorlegenden Gericht geklärt werden, unter welchen Bedingungen die Praxis der Beklagten, mehrere, jeweils auf Landesebene erstellte Programme, die über die FGG E. abgestimmt und koordiniert werden, festzulegen, unionsrechtlich ausreichend ist. Die Entscheidung über diese Vorlagefrage ist somit ebenfalls präjudiziell: Ist es nach unionsrechtlichen Vorgaben grundsätzlich zulässig, aufeinander abgestimmte und koordinierte Einzelprogramme zu implementieren, und entspricht die Praxis den Voraussetzungen der Wasserrahmenrichtlinie, ist der Klageantrag voraussichtlich unbegründet. Sollte der Gerichtshof jedoch weitergehende materielle und verfahrenstechnische Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit solcher Einzelprogramme formulieren, könnte dies zu einer unionsrechtlichen Beanstandung der deutschen Praxis führen und die Beklagten zur Neubestimmung oder Zusammenfassung der Programme verpflichten.
Ohne Klärung dieser unionsrechtlichen Voraussetzungen ist dem vorlegenden Gericht eine sachgerechte und unionsrechtskonforme Entscheidung nicht möglich, da das Wasserhaushaltsgesetz der unionsrechtskonformen Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie dient, selbst aber keine Vorgaben dazu enthält, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen verschiedene auf bestimmte Abschnitte der FGE E. bezogene Programme der zuständigen Landesbehörden gemeinsam ein hinreichendes mitgliedstaatliches Maßnahmenprogramm bilden können oder bereits in der Aufteilung oder der fehlenden oder unzureichenden Abstimmung der Länderprogramme ein struktureller Mangel liegt, auch wenn die einzelnen Länderprogramme für sich betrachtet inhaltlich nicht zu beanstanden sein sollten. Die Vorlagefrage ist insofern für den Ausgang des Rechtsstreits unmittelbar entscheidungserheblich.
Die dritte Vorlagefrage ist entscheidungserheblich, weil sie die materiellen und organisatorischen Anforderungen an die Abstimmung und Koordination modularer Programme konkretisiert und entscheidet, ob das in der Bundesrepublik Deutschland praktizierte Modell unionsrechtskonform ist.
Im Streitfall ist unklar, ob die institutionelle und rechtliche Gestaltung der Koordination, wie sie in der Bundesrepublik Deutschland mittels Verwaltungsvereinbarung, interministerieller Gremien und Arbeitsgruppen realisiert wird, und die eigenverantwortliche Festsetzung von Maßnahmenprogrammen auf Landesebene den möglichen unionsrechtlichen Anforderungen an Plausibilität, Effektivität und Rechtssicherheit genügen. Hierbei ist insbesondere zu prüfen, ob die rechtliche und organisatorische Koordination über interministerielle Gremien (wie z. B. die FGG E.) ausreicht, welche Anforderungen bezüglich rechtlicher Verbindlichkeit, institutioneller Transparenz und Überwachungsmechanismen bestehen und wie Defizite bei der Zielerreichung oder der Umsetzung von Einzelmaßnahmen einzelner Länder zu behandeln sind.
Die Klärung dieser unionsrechtlichen Vorgaben ist für die Entscheidung des vorlegenden Gerichts über die Rechtmäßigkeit der aktuellen Praxis und mögliche Nachbesserungs- oder Neukoordinierungspflichten der Beklagten unmittelbar relevant. Ohne eine abschließende unionsrechtliche Bewertung dieser materiellen und organisatorischen Anforderungen kann das vorlegende Gericht nicht beurteilen, ob das aktuelle deutsche Koordinierungsmodell der Richtlinie genügt und die Klage insoweit abzuweisen oder ihr stattzugeben ist. Daher ist auch die dritte Vorlagefrage für die Entscheidung des Rechtsstreits in der Hauptsache unerlässlich und entscheidungserheblich.
Das vorlegende Gericht ist damit zusammenfassend nach Maßgabe der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Vorlage an den Gerichtshof verpflichtet, da weder Rechtsprechung noch Rechtsetzung eine über den Einzelfall hinausweisende Klärung dieser konkreten Rechtsfrage bieten. Die unionsrechtliche Zielrichtung der Wasserrahmenrichtlinie, eine ambitionierte, effektive Wasserbewirtschaftung zu gewährleisten, könnte für die Pflicht zur Aufstellung eines einheitlichen Maßnahmenprogramms sprechen. Die föderale Verfassungsstruktur der Bundesrepublik Deutschland könnte es rechtfertigen, unter bestimmten Voraussetzungen auch divergierende Beschlussfassungen auf Landesebene zuzulassen.