Oberverwaltungsgericht NRW, 13. Senat — 13 A 1530/22

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nach den insoweit maßgeblichen Darlegungen der Klägerin (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) nicht vor.

1. Das Zulassungsvorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Zweifel an der Richtigkeit bestehen dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.

Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 22. Juli 2020 - 1 BvR 561/19 -, juris, Rn. 16, m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2018 - 13 A 1547/16 -, juris, Rn. 7.

Für die Darlegung ernstlicher Zweifel genügt jedoch das bloße Anzweifeln der Richtigkeit der Entscheidung ebenso wenig wie die bloße Wiederholung des Vorbringens im erstinstanzlichen Verfahren. Erforderlich ist vielmehr, dass der die Zulassung begehrende Verfahrensbeteiligte sich substantiiert inhaltlich mit der angegriffenen Entscheidung auseinandersetzt und dabei aufzeigt, warum diese Entscheidung aus seiner Sicht im Ergebnis unzutreffend ist. Soweit dabei tatsächliche Feststellungen des Verwaltungsgerichts in Zweifel gezogen werden, reicht es nicht aus, bloß deren Richtigkeit in Frage zu stellen oder das schlichte Gegenteil zu behaupten, sondern muss der Rechtsmittelführer konkret aufzeigen, welcher Sachverhalt zutreffend sein soll und woraus er seine Sicht der Dinge konkret ableitet.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. August 2024

- 5 A 2042/23 -, juris, Rn. 8 f., m. w. N.

Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die Weisung des Beklagten vom 30. Juli 2019, mit der er der Klägerin u. a. aufgegeben hat, eine den im Erlass vom 9. Juli 2018 festgelegten Anforderungen an die Stärke der Besetzung mit hauptamtlichen Kräften nach § 10 Satz 1 BHKG entsprechende Besetzung der Feuerwache Q. sicherzustellen, sei rechtmäßig und verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Bezugnahme auf den Erlass, der wiederum in seiner Anlage Bezug auf die Feuerwehr-Dienstvorschrift 3 (FwDV 3) nehme, sei rechtlich nicht zu beanstanden. Grundsätzlich sei rechtlich zulässig, dass zum Zweck der Normenkonkretisierung Richtlinien und Verwaltungsvorschriften erlassen würden. Bei einer Dienstvorschrift handele es sich ihrer Rechtsnatur nach um eine Verwaltungsvorschrift. Verwaltungsvorschriften seien verwaltungsinterne Regelungen, die im Innenverhältnis der Behörden und ihren Bediensteten wirksam seien, im Außenrechtsverhältnis aber grundsätzlich keine rechtliche Bindungswirkung entfalteten. Offen bleiben könne, ob § 56 Abs. 1 Nr. 5 BHKG eine geeignete Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von normenkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften sei. Die Feuerwehr-Dienstvorschriften würden von der Projektgruppe Feuerwehr-Dienstvorschriften des Ausschusses für Feuerwehrangelegenheiten, Katastrophenschutz und zivile Verteidigung erstellt und den Bundesländern zur Einführung auf Grundlage ihrer entsprechenden Feuerwehrgesetze empfohlen und durch Erlass des jeweiligen Bundeslandes in Kraft gesetzt. Die FwDV 3 sei damit eine allgemeine Weisung der obersten Aufsichtsbehörde im Sinne des § 54 Abs. 3 Satz 1 und 2 BHKG. Sie enthalte feuerwehrtechnische Standards, die auf den Erkenntnissen und Erfahrungen sachverständiger Personen beruhten und insoweit die Bedeutung von allgemeinen Erfahrungssätzen und antizipierten generellen Sachverständigengutachten hätten. Durch die Weisung werde die Klägerin auch nicht unverhältnismäßig belastet, weil ihr alternativ aufgegeben worden sei, einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zu stellen. Soweit die Klägerin einwende, eine solche Genehmigung sei nur dann erforderlich, wenn sie auf eine ständig mit hauptamtlichen Kräften besetzte Feuerwache verzichten wollte, verfange dies nicht. Für eine solche Deutung gebe der Wortlaut des § 10 BHKG nichts her; sie stehe auch dem Sinn und Zweck der Vorschrift, die Effektivität und Leistungsfähigkeit der Feuerwehr sicherzustellen, entgegen.

Mit dem dagegen erhobenen Zulassungsvorbringen wird die Richtigkeit des angegriffenen Urteils nicht durchgreifend in Frage gestellt.

Die Klägerin legt schon nicht schlüssig nicht dar, dass das Verwaltungsgericht - wie sie meint - eine Verwaltungsvorschrift wie eine Rechtsnorm behandelt hätte. Dies ergibt sich entgegen ihrem Vorbringen ersichtlich nicht aus der „Erwähnung“ des Begriffs der normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr ausdrücklich ausgeführt, dass es sich seiner Auffassung nach bei der FwDV 3 - aufgrund Inkraftsetzung durch den Runderlass des Ministeriums des Innern vom 8. Oktober 2020 - 33-52.06.04 - um eine allgemeine Weisung der obersten Aufsichtsbehörde nach § 54 Abs. 3 Satz 1 und 2 BHKG handele. Hierzu verhält sich das Zulassungsvorbringen gar nicht. Mit ihren Ausführungen zum Charakter der FwDV 3 als technisches Regelwerk greift die Klägerin im Ansatz auch die Annahme des Verwaltungsgerichts auf, bei der FwDV 3 handele es sich um feuerwehrtechnische Standards (Seite 8 des Urteilsabdrucks). Durch die Bezugnahme auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur Geruchsimmissionsrichtlinie,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Mai 2007 - 4 B 5.07 -, juris,

wird im Übrigen vielmehr deutlich, dass das Verwaltungsgericht gerade nicht von dem Charakter der FwDV 3 als Rechtsquelle ausgegangen ist. Hierin macht das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich deutlich, dass die dort maßgeblichen Regelwerke (Richtlinien VDI 3471 und Geruchsimmissionsrichtlinie) rechtlich nicht verbindlich sind und keine Rechtsquellen darstellen. Vielmehr enthielten sie technische Normen, die auf den Erkenntnissen und Erfahrungen von Sachverständigen beruhten und insoweit die Bedeutung von allgemeinen Erfahrungssätzen und antizipierten generellen Sachverständigengutachten hätten. Ihre Auslegung sei als solche keine Rechtsanwendung, sondern Tatsachenfeststellung.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Mai 2007 - 4 B 5.07 -, juris, Rn. 4; so auch Beschluss vom 14. November 2007 - 7 B 45.07 -, juris, Rn. 2.

Die vom Verwaltungsgericht verwendete Formulierung der „Inkraftsetzung“ der FwDV 3 lässt - anders als die Klägerin meint - ebenfalls nicht darauf schließen, dass es deren Rechtsnormcharakter angenommen hätte. Dies ergibt sich bereits aus den ausdrücklich entgegenstehenden Ausführungen. Im Übrigen gibt das Verwaltungsgericht insoweit lediglich die vom Ministerium des Innern in seinem Erlass vom 8. Oktober 2020 verwendete Wortwahl wieder. Die Klägerin legt auch nicht dar, dass ausschließlich Rechtsnormen in Kraft gesetzt werden könnten.

Die Klägerin zeigt vor dem Hintergrund des Vorstehenden nicht auf, dass es an einer „Normierung einer Mindeststärke hinsichtlich der Anzahl der Ausstattung einer Feuerwache mit hauptamtlichen Kräften“ fehlte. Sollte sie das Fehlen einer gesetzlichen Regelung monieren wollen, legt sie die Erforderlichkeit einer solchen nicht ansatzweise dar. Schließlich zeigt sie auch nicht substantiiert auf, dass die Vorgaben der FwDV 3 sachlich falsch wären.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Der Begriff der besonderen Schwierigkeiten im Sinne dieser Norm ist funktionsbezogen dahin auszulegen, dass besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten dann vorliegen, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers begründeten Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung geben, die sich nicht ohne Weiteres im Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern.

Vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 12. November 2021 - 13 A 928/19 -, juris, Rn. 35 f., m. w. N.

So liegt der Fall hier nicht. Die von der Klägerin erhobenen Einwände geben nach dem oben Gesagten keinen Anlass, an der Richtigkeit des Urteils zu zweifeln und lassen sich ohne Weiteres bereits im Zulassungsverfahren klären.

3. Die Klägerin hat ferner keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Die Darlegung der Grundsatzbedeutung setzt voraus, dass eine bestimmte, obergerichtlich oder höchstgerichtlich noch nicht hinreichend geklärte und (auch) für die Berufungsentscheidung erhebliche Frage rechtlicher oder tatsächlicher Art herausgearbeitet und formuliert wird; zudem muss angegeben werden, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll. Darzulegen sind demnach die konkrete Frage, ihre Klärungsbedürftigkeit, Klärungsfähigkeit und allgemeine Bedeutung.

Vgl. nur OVG NRW, Beschlüsse vom 5. Februar 2024 - 13 A 183/21 -, juris, Rn. 47, und vom 4. November 2020 - 13 A 1528/16 -, juris, Rn. 77 f., m. w. N.

Dem wird das Zulassungsvorbringen nicht gerecht. Mit Blick auf die von der Klägerin formulierte Frage,

„ob die FwDV 3 quasi rechtsverbindlich die Anzahl der Ausstattung einer Feuerwache mit hauptamtlichen Kräften vorgibt“,

zeigt sie eine Klärungsbedürftigkeit nicht auf. Sie behauptet schlicht, dass dies nicht der Fall sei und setzt sich mit den diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts insbesondere zum Vorliegen einer allgemeinen Weisung im Sinn von § 54 Abs. 3 Satz 1 und 2 BHKG nicht auseinander.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).