Oberverwaltungsgericht NRW, 13. Senat — 13 B 675/26

Die zulässige Beschwerde hat in der Sache keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht Münster hat auf Antrag der Antragstellerin die aufschiebende Wirkung ihrer Klage - 9 K 92/26 - gegen die Ziffer 1 des Bescheids des Antragsgegners vom 11. Dezember 2025 wiederhergestellt. In der Ziffer 1 dieses Bescheids hatte dieser gegenüber der Antragstellerin - einem Unternehmen, das u.a. seine Firmenanschrift entgeltlich zur Nutzung als „ladungsfähige Anschrift“ anbietet - angeordnet, ihm ab sofort im Einzelfall die Adresse und näher bezeichnete Kontaktdaten von Lebensmittelunternehmen, Unternehmen im Bereich kosmetischer Mittel und Bedarfsgegenstände herauszugeben. Diese seien auf Verlangen unverzüglich bekanntzugeben. Die Angaben seien, sofern nicht bekannt, bis zum 15. Januar 2026 von den Lebensmittelunternehmen unter den Kunden zu erfragen. Bei Neukunden seien diese Angaben unmittelbar zu erheben.

Zur Begründung seines Beschlusses hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziff. 3 der Ordnungsverfügung in formeller Hinsicht zwar nicht zu beanstanden sei, die Abwägung zwischen den öffentlichen und privaten Interessen gehe jedoch zugunsten der Antragstellerin aus. Es spreche bei summarischer Prüfung Überwiegendes dafür, dass die Ziffer 1 der Ordnungsverfügung rechtswidrig sei. Es bedürfe insoweit keiner Entscheidung darüber, ob die Rechtswidrigkeit bereits daraus resultiere, dass die Antragstellerin vor Erlass der Ordnungsverfügung nicht gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört worden sei. Denn die sowohl auf § 44 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB als auch auf Art. 138 Abs. 1 und 2 VO (EU) 2017/625 i. V. m. § 39 Abs. 1, 2 und 4 LFGB gestützte Anordnung sei auch im Übrigen mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtswidrig. Weder die Antragstellerin noch ihre Geschäftsführer könnten nach § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5, § 44 Abs. 2 Satz 1 LFGB zur Erteilung von Auskünften verpflichtet werden, weil sie selbst keine Erzeugnisse im Sinne des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs herstellten, behandelten bzw. in Verkehr brächten oder persönlich Inhaber eines der Überwachung nach dem Lebens- und Futtermittelgesetzbuch unterfallenden Betriebs seien. Ferner beschränke sich das Auskunftsrecht nach § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LFBG auf die zu Überwachungszwecken erforderlichen Auskünfte. Es sei der Ordnungsverfügung jedoch nicht zu entnehmen, in welchem konkreten Einzelfall die geforderten Auskünfte (überhaupt) erforderlich sein sollten. Auch könne die Verfügung weder auf Art. 138 Abs. 1 und 2 VO (EU) 2017/625 i. V. m. § 39 Abs. 1, 2 und 4 LFGB noch auf die ordnungsrechtliche Generalklausel des § 14 Abs. 1 OBG NRW gestützt werden. Hinsichtlich der zuerst genannten Vorschriften sei unklar, auf welche konkrete Rechtsgrundlage sich der Antragsgegner berufe. Für § 14 Abs. 1 OBG NRW fehle es an hinreichenden Anhaltspunkten für die Annahme einer von der Antragstellerin ausgehenden konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung.

Die vom Antragsgegner dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, geben keinen Anlass, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern. Die gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung und dem Interesse der Antragstellerin, bis zu einer endgültigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren von einer Vollziehung verschont zu bleiben, fällt zu Gunsten der Antragstellerin aus. Es spricht auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens Überwiegendes dafür, dass die Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 11. Dezember 2025 rechtswidrig ist.

Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass eine Ermächtigungsgrundlage für die Verfügung in Ziffer 1 des Bescheids vom 11. Dezember 2025 nicht ersichtlich ist. Sie kann weder auf § 44 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB (dazu 1.) noch auf andere lebensmittelrechtliche Rechtsgrundlagen (dazu 2.) oder die ordnungsrechtliche Generalklausel des § 14 Abs. 1 OBG NRW gestützt werden (dazu 3.).

1. Nach § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB sind die mit der Überwachung beauftragten Personen befugt, von natürlichen und juristischen Personen und sonstigen Personenvereinigungen alle erforderlichen Auskünfte, insbesondere solche über die Herstellung, das Behandeln, die zur Verarbeitung gelangenden Stoffe und deren Herkunft, das Inverkehrbringen und das Verfüttern zu verlangen, soweit es zur Überwachung der Einhaltung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union, dieses Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen erforderlich ist. Spiegelbildlich dazu regelt § 44 Abs. 2 Satz 1 LFGB die Pflicht der in § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB genannten Personen und Personenvereinigungen, den in der Überwachung tätigen Personen auf Verlangen unverzüglich die dort genannten Auskünfte zu erteilen.

Hierauf kann die streitgegenständliche Verfügung voraussichtlich nicht gestützt werden.

Dabei kann offenbleiben, ob die Antragstellerin bzw. ihre Geschäftsführer Adressaten des § 44 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB sein können. Das Verwaltungsgericht hat dies unter dem Gesichtspunkt abgelehnt, dass der Betrieb der Antragstellerin selbst nicht der Überwachung nach dem LFGB unterliege. Auskunftspflichtig könne nur derjenige sein, der mit den Erzeugnissen im Sinne des Lebens- und Futtermittelgesetzbuchs selbst Umgang habe und diese selbst beeinflussen könne. Der Antragsgegner verweist dagegen auf den offenen Wortlaut des § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB, der ohne weitere Einschränkung von „natürlichen und juristischen Personen und sonstigen Personenvereinigungen“ spricht. Zudem hebt er das Erfordernis einer weiten Auslegung der Vorschrift zur Gewährleistung einer effektiven Gefahrenabwehr hervor. Für die vom Verwaltungsgericht angenommene Einschränkung spricht die - allerdings nicht abschließende - Aufzählung der Informationsinhalte, die die Behörde nach § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB verlangen kann (Auskünfte betreffend die Herstellung, das Behandeln, die zur Verarbeitung gelangenden Stoffe und deren Herkunft, das Inverkehrbringen und das Verfüttern). Diese können regelmäßig nur von Personen erteilt werden, die mit den Erzeugnissen selbst Umgang haben. Dagegen spricht hingegen, dass der Wortlaut, anders als etwa § 44 Abs. 3 LFGB, der nur Lebens- und Futtermittelunternehmer verpflichtet, oder der vom Antragsgegner zitierte § 39 Abs. 2 Nr. 1 LFGB explizit keine Einschränkung des Adressatenkreises vornimmt.

§ 44 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 42 Absatz 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB stellt jedoch unabhängig davon schon aus anderen Gründen keine taugliche Ermächtigungsgrundlage dar.

a. Mit der Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 11. Dezember 2025 wird die Antragstellerin nicht nur zur Herausgabe konkreter Auskünfte in Bezug auf einen bestimmten Kunden bzw. Sachverhalt verpflichtet. Vielmehr wird ihr auch die Erhebung von Daten gegenüber ihren Kunden und die systematische Vorhaltung derselben aufgegeben (Sätze 4 und 5). Sie soll von jedem ihrer, der Lebensmittelaufsicht des LFGB unterfallenden, Kunden Namen und Adresse des Unternehmens, die verantwortliche Person, eine Telefonnummer und eine E-Mail-Adresse erfragen und so vorhalten, dass diese Informationen auf Verlangen des Antragsgegners unverzüglich bekannt gegeben werden können. Insoweit geht die Verpflichtung - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat (Beschlussabdruck S. 6 unten bis S. 7 oben) - bereits über die in § 44 Abs. 2 Satz 1, § 42 Absatz 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB geregelte Auskunftsverpflichtung hinaus. Diese sieht die Mitteilung bestimmter Informationen vor, verpflichtet aber nicht unmittelbar dazu, systematisch Daten Dritter zu erheben.

Dies zeigt auch der systematische Vergleich. Eine derartige Verpflichtung zur Erhebung von Kundendaten regelt Art. 18 Abs. 2 und 3 VO (EG) 178/2002 - BasisVO -. Danach richten die Lebensmittel- und Futtermittelunternehmer Systeme und Verfahren zur Feststellung der Identität ihrer Lieferanten (Abs. 2), und Kunden (Abs. 3) ein. § 44 Abs. 3 Satz 2 LFGB konkretisiert diese Verpflichtung dahin, dass die genannten Informationen so vorzuhalten sind, dass sie der zuständigen Behörde spätestens 24 Stunden nach Aufforderung in einem strukturierten, gängigen und maschinenlesbaren Format elektronisch übermittelt werden können. Diese nur Lebens- und Futtermittelunternehmer zu Zwecken der Rückverfolgbarkeit betreffende Verpflichtung findet auf die Antragstellerin, die ein Postdienstleistungsunternehmen betreibt, keine Anwendung.

Ohne eine solche spezielle Ermächtigungsgrundlage kann eine derartige Verpflichtung zur Erstellung (und Herausgabe) einer Kundenliste nicht unter einfachem Rückgriff auf § 44 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB begründet werden.

Vgl. dazu OVG B.-B., Beschluss vom 31. Juli 2008 - OVG 5 S 60.07 -, juris, Rn. 2 ff.

b. Aber auch soweit die Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 11. Dezember 2025 die Anordnung zur Erteilung vorhandener Auskünfte enthält (Sätze 1 - 3), kann sie nicht auf § 44 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB gestützt werden. Denn es ist jedenfalls nicht ersichtlich und vom Antragsgegner auch nicht substantiiert dargelegt worden, dass die unverzügliche Mitteilung der Kontaktdaten sämtlicher Kunden „erforderlich“ i. S. d. § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB ist.

Das Merkmal der Erforderlichkeit in § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB bestimmt sich nach den gesetzlich definierten Prüfungszwecken und dem im Einzelfall notwendigen Umfang der Prüfungstätigkeit.

Vgl. Holle, in: Streinz/Meisterernst, BasisVO/LFGB, 2. Aufl. 2025, § 42 LFGB, Rn. 42.

Die Überwachungsbehörden sollen alle Umstände ermitteln können, die im Zusammenhang mit der Herstellung und dem Inverkehrbringen der Erzeugnisse stehen. Hierzu sind sie befugt, Auskünfte zu verlangen.

Vgl. Rathke in Sosnitza/Meisterernst, Lebensmittelrecht, Stand: Dezember 2025, § 42 LFGB , Rn. 36.

Nach diesen Maßstäben sind die geforderten Auskünfte der Antragstellerin nicht erforderlich. Wie vom Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, ist hier bereits nicht ersichtlich, aufgrund welcher konkreten Umstände die Antragstellerin Auskunft erteilen soll. Die Anordnung erfolgte zwar aus Anlass eines konkreten Prüfungssachverhalts im Falle des Kunden der Antragstellerin, S. L.-Z.. Der Antragsgegner macht aber ausdrücklich deutlich, dass sich die Verfügung insoweit erledigt habe, da die Antragstellerin die diesbezüglichen Auskünfte bereits im Januar 2026 erteilt habe. Die Verfügung ist darüber hinaus allgemein auf eine Vielzahl möglicher Sachverhalte bezogen und dient nicht einer konkreten Überwachungstätigkeit in einem bestimmten Fall. Sie soll, wie auch der Bescheidbegründung (S. 2 unten bis S. 3 oben) zu entnehmen ist, als Vorbereitungsmaßnahme die (routinemäßige) Überwachungstätigkeit des Antragsgegners erleichtern. Es bestehen aber erhebliche rechtliche Bedenken, dass dies von § 44 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB gedeckt ist.

Außerdem kann der Antragsgegner die geforderten Kontaktdaten der Kunden der Antragstellerin - anders als er meint - regelmäßig auch auf andere Weise erhalten. Er führt in der Bescheidbegründung (S. 3) aus, insbesondere Telefonnummer und E-Mail-Adresse seien notwendig, um im Falle konkreter Gefahren eine schnelle Kontaktaufnahme zu ermöglichen. Er könne bei Gefahr im Verzug nicht tätig werden, wenn die Antragstellerin ihm die Kontaktdaten nicht mitteile. Dies ist - in dieser Allgemeinheit - nicht nachvollziehbar. Anders als er meint, dürfte das Impressum der Online-Shops der Kunden der Antragstellerin in der Regel nicht lediglich die Mietadresse bei der Antragstellerin enthalten. Vielmehr sind Diensteanbieter, zu denen die Kunden der Antragstellerin, bei denen es sich regelmäßig um Online-Versandhändler handelt, zählen,

vgl. BGH, Urteil vom 11. September 2025 - I ZR 14/23 -, juris, Rn. 42 ff.,

nach § 5 Digitale-Dienste-Gesetz - DDG - verpflichtet, die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung bezeichneten Angaben leicht erkennbar und unmittelbar erreichbar ständig verfügbar zu halten. Darüber hinaus enthalten auch andere lebensmittel- und kosmetikrechtliche Vorschriften Bestimmungen darüber, wie die Identifikation und Erreichbarkeit der zu überwachenden Unternehmen sichergestellt wird. Art. 15 Abs. 5 (und Erwägungsgrund 42) der lebensmittelrechtlichen VO (EU) 2017/625 - Verordnung über amtliche Kontrollen, KontrollVO - geben Unternehmern auf, mit den zuständigen Behörden zusammenzuarbeiten und die zu ihrer Identifizierung erforderlichen Informationen zur Verfügung zu stellen. Zudem sind Lebensmittelunternehmer verpflichtet, der zuständigen Behörde die einzelnen ihrer Kontrolle unterstehenden Betriebe, die auf einer der Stufen der Produktion, der Verarbeitung oder des Vertriebs von Lebensmitteln tätig sind, zwecks Registrierung zu melden. Ferner müssen sie sicherstellen, dass die Kenntnisse der zuständigen Behörde über die Betriebe stets auf dem aktuellen Stand sind, indem sie unter anderem alle wichtigen Veränderungen bei den Tätigkeiten und Betriebsschließungen melden (vgl. § 6 VO (EU) 852/2004 - Lebensmittelhygiene-VO). Für Kosmetika sieht § 3 der nationalen Kosmetik-Verordnung vor, dass derjenige, der im Inland kosmetische Mittel herstellt, der für die Überwachung zuständigen Behörde vor dem Inverkehrbringen den Ort der Herstellung anzuzeigen hat.

Vor dem Hintergrund dieser Regelungen kann nicht angenommen werden, dass der Antragsgegner den wirklichen Sitz der Betriebe der Kunden der Antragstellerin in jedem Fall nur über die Antragstellerin erhalten kann und nicht von diesen selbst erlangt bzw. bei diesen selbst erfragen kann. Dass einzelne Unternehmen möglicherweise ihren Melde- und Anzeigepflichten nicht nachkommen könnten, rechtfertigt es nicht, der Antragstellerin anlasslos eine Auskunftspflicht bezüglich sämtlicher ihrer Kunden aufzuerlegen, die der Aufsicht des Antragsgegners nach dem LFGB unterliegen.

2. Die Anordnung der Ziffer 1. der Ordnungsverfügung vom 11. Dezember 2025 findet darüber hinaus auch in anderen lebensmittelrechtlichen Bestimmungen keine Rechtsgrundlage. Hinsichtlich der Lebensmittelunternehmer gelten die Artikel 137 und 138 KontrollVO als unmittelbares Unionsrecht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2024 - 3 C 14.22 -, juris, Rn. 10.

Soweit die Anordnung auch die Daten von Unternehmern im Bereich kosmetischer Mittel und Bedarfsgegenstände betrifft, kommt mangels Anwendbarkeit der KontrollVO nur § 39a LFGB als Ermächtigungsgrundlage in Betracht.

Diese Normen, wie auch § 39 Abs. 2 und 4 LFGB, auf die der Antragsgegner sich berufen hat, stützen die Anordnung entgegen der Auffassung des Antragsgegners jeweils nicht. Dies gilt ungeachtet der Frage, ob in Anbetracht der konkreteren Regelungen der § 44 Abs. 2 und 3, § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 LFGB und Art. 18 BasisVO Anordnungen wie diese über die (Vorhaltung und) Herausgabe von (Kunden-)Informationen überhaupt auf dieser Grundlage ergehen können.

Denn die Voraussetzungen der Vorschriften liegen jedenfalls nicht vor. Die Artikel 137, 138 KontrollVO i. V. m. § 39 Abs. 1 LFGB und § 39 Abs. 2 LFGB regeln nur Maßnahmen im Falle eines festgestellten Verstoßes (Art. 138) bzw. im Verdachtsfall (Art. 137, § 39 Abs. 2). Daran fehlt es hier, wie oben bereits erwähnt. In Bezug auf den Fall S. L. Z., in dem es zu einer amtlichen lebensmittelrechtlichen Beanstandung in diesem Sinne gekommen war, hat sich die Verfügung bereits durch die diesbezügliche Auskunftserteilung der Antragstellerin erledigt. Die Anordnung hinsichtlich der übrigen Kundendaten erfolgt vorsorglich, ohne dass bereits ein konkreter Prüfungssachverhalt vorläge.

Auch der Tatbestand des § 39 Abs. 4 LFGB, der darüber hinaus Maßnahmen zur Verhütung künftiger Verstöße vorsieht, ist nicht erfüllt. Danach können Maßnahmen im Sinne von Art. 138 Abs. 2 KontrollVO entsprechend auch zur Verhütung eines künftigen Verstoßes sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung ergehen. Auch diese Vorschrift setzt aber jedenfalls voraus, dass Grund zu der Annahme besteht, dass ein Verstoß droht. Es muss mithin aus konkreten Tatsachen mit Wahrscheinlichkeit darauf geschlossen werden können, dass ein Verstoß bevorsteht.

Vgl. Sächs. OVG, Beschluss vom 5. September 2025 - 3 B 24/24 -, juris, Rn. 25; Boch, LFGB, 10. Aufl. 2024, § 39, Rn. 6.

Auch daran fehlt es hier.

Hinsichtlich der Daten von Unternehmen im Bereich von kosmetischen Mitteln und Bedarfsgegenständen gilt entsprechendes hinsichtlich der insoweit geltenden Ermächtigungsgrundlage des § 39a Abs. 1 LFGB. Auch diese setzt einen Verdachtsfall (Satz 1 Nr. 1), einen festgestellten Verstoß (Nr. 2), oder konkrete Anhaltspunkte für einen drohenden Verstoß bzw. Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung voraus (Nr. 3 und Nr. 4).

Vgl. auch Boch, LFGB, 10. Aufl. 2024, § 39a, Rn. 2.

3. Andere Rechtsgrundlagen sind nicht ersichtlich. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, scheidet auch die ordnungsrechtliche Generalklausel des § 14 Abs. 1 OBG NRW als Ermächtigungsgrundlage aus, weil es jedenfalls an einer konkreten Gefahr, d. h. an einem absehbar bevorstehenden Schaden an einem Schutzgut der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung fehlt. Dem ist der Antragsgegner nicht entgegengetreten. Soweit der Antragsgegner vorträgt, die Anordnung begründe lediglich eine geringfügige Belastung für die Antragstellerin, weil es sich um grundlegende (Kontakt-)Daten handele, die meist ohnehin erhoben würden, folgt daraus nicht, dass es einer Ermächtigungsgrundlage, die jede belastende hoheitliche Maßnahme voraussetzt, nicht bedürfte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG unter Berücksichtigung der Ziffer 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).