Oberverwaltungsgericht NRW, 20. Senat — 20 B 965/26

Die Beschwerde der Antragstellerin mit dem sinngemäßen Antrag,

den angegriffenen Beschluss zu ändern und die aufschiebende Wirkung ihrer in der Hauptsache erhobennen Klage gegen die Fortnahme und anderweitige pflegliche Unterbringung von sechs Katzen und einer Hündin (VG Köln 21 K 2636/26) wiederherzustellen,

hat Erfolg und führt zu der aus dem Tenor ersichtlichen Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene und in erster Linie an den Erfolgsaussichten der Hauptsache auszurichtende Interessenabwägung falle zu Lasten der Antragstellerin aus, weil sich die Fortnahme und anderweitige pflegliche Unterbringung der Tiere bei summarischer Prüfung als voraussichtlich rechtmäßig erweise. Nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Halbs. 1 TierSchG könne die zuständige Behörde ein Tier, das nach dem Gutachten des beamteten Tierarztes mangels Erfüllung der Anforderungen des § 2 TierSchG erheblich vernachlässigt sei oder schwerwiegende Verhaltensstörungen aufzeige, dem Halter fortnehmen und so lange auf dessen Kosten anderweitig pfleglich unterbringen, bis eine den Anforderungen des § 2 TierSchG entsprechende Haltung des Tieres durch den Halter sichergestellt sei. Nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW könne der Verwaltungszwang zudem ohne vorausgehenden Verwaltungsakt angewendet werden, wenn das zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig sei und die Vollzugsbehörde hierbei innerhalb ihrer Befugnisse handele. Eine solche Maßnahme im Sofortvollzug nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW habe hier vorgelegen. Denn der Antragsgegner habe die Tiere der Antragstellerin schlicht „mitgenommen“. Der Antragsgegner habe auch in seinem nachträglich der Antragstellerin zugestellten Bestätigungsschreiben vom 30. März 2026 sowie im gerichtlichen Verfahren bestätigt, dass nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW vorgegangen worden sei. In der Sache hätten die Voraussetzungen für eine Fortnahme- und Unterbringungsverfügung nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Halbs. 1 TierSchG vorgelegen. Auch das Vorgehen des Antragsgegners nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW sei nicht zu beanstanden gewesen. Die im Rahmen der durchgeführten Besichtigung der Wohnverhältnisse der Antragstellerin vorgefundenen Zustände seien ebenso wie der Gesundheitszustand der Tiere derart prekär gewesen, dass ein sofortiges Handeln geboten gewesen sei. Auf eine „Mitwirkung“ der Antragstellerin und auf den Erlass eines mündlichen Verwaltungsakts habe sich der Antragsgegner schon deshalb nicht verweisen lassen müssen, da ein solcher Verwaltungsakt bei einem „Stopp“ der Mitwirkung der Antragstellerin nur mit zeitlicher Verzögerung hätte vollstreckt werden können. Die Fortnahme und anderweitige pflegliche Unterbringung der Tiere sei auch noch zum Entscheidungszeitpunkt des Gerichts rechtmäßig, weil nicht festgestellt werden könne, dass sichergestellt sei, dass nunmehr hinreichend verfestigte tierschutzgerechte Haltungsbedingungen gewährleistet seien.

1. Die hiergegen durch die Antragstellerin mit dem Beschwerdevorbringen angeführten Gründe greifen durch. Sie wendet mit Recht ein, dass die Voraussetzungen für eine Fortnahme der Tiere im Weg des Sofortvollzugs nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW nicht vorlagen.

Nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW kann der Verwaltungszwang ohne vorausgehenden Verwaltungsakt angewendet werden, wenn das zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig ist und die Vollzugsbehörde hierbei innerhalb ihrer Befugnisse handelt.

Ein Vorgehen im Wege des Sofortvollzugs erfordert hiernach zunächst das Vorliegen einer gegenwärtigen Gefahr. Hierunter ist eine Sachlage zu verstehen, bei der die Einwirkung des schädigenden Ereignisses schon begonnen hat oder bei der diese Einwirkung unmittelbar oder in allernächster Zeit mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit bevorsteht. Dabei sind an den erforderlichen Wahrscheinlichkeitsgrad - wie beim Gefahrenbegriff - umso geringere Anforderungen zu stellen, je größer und gewichtiger der zu befürchtende Schaden ist. Für die Frage, ob eine den Sofortvollzug rechtfertigende Gefahrenlage vorliegt, ist aus der maßgeblichen ex-ante-Sicht auf den Zeitpunkt der Durchführung der Maßnahme abzustellen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2021 - 2 A 2901/19 -, juris, Rn. 56 ff., m. w. N.; Kuznik, in: Brandt/Domgörgen, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 5. Auflage 2023, Abschnitt E - Die Vollstreckung von Verwaltungsentscheidungen, Rn. 72.

Überdies muss ein Vorgehen im Wege des Sofortvollzugs zur Abwehr der gegenwärtigen Gefahr notwendig sein. Dies ist nur dann der Fall, wenn der Zweck der Maßnahme durch ein behördliches Vorgehen im gestreckten Verwaltungsvollstreckungsverfahren nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW unter Erlass eines Grundverwaltungsakts und ggf. Anordnung der sofortigen Vollziehung sowie Androhung und Festsetzung der Zwangsmittelanwendung nach den konkreten Umständen des Einzelfalls nicht erreicht werden kann. Eine solche Situation ist insbesondere dann gegeben, wenn die mit einem Einschreiten gemäß § 55 Abs. 1 VwVG NRW verbundenen Verzögerungen die Wirksamkeit erforderlicher Maßnahmen zur Gefahrenabwehr aufheben oder wesentlich beeinträchtigen würden, wenn also allein der Sofortvollzug geeignet ist, die Gefahr wirkungsvoll abzuwenden.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Februar 2021 - 2 A 2901/19 -, juris, Rn. 62, und vom 9. April 2008 - 11 A 1386/05 -, juris, Rn. 20; Kuznik, in: Brandt/Domgörgen, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 5. Auflage 2023, Abschnitt E - Die Vollstreckung von Verwaltungsentscheidungen, Rn. 73.

Grundsätzlich kommt einem Vorgehen im gestreckten Verwaltungsvollstreckungsverfahren nämlich der Vorrang gegenüber einem Vorgehen im Wege des Sofortvollzugs zu. Das gestreckte Verwaltungsvollstreckungsverfahren belastet den Adressaten der Maßnahme weniger als die unvermittelte Zwangsanwendung, die dem Pflichtigen die Möglichkeit nimmt, den Vollstreckungszwang abzuwenden. Bevor die Behörde zur Tat schreitet, muss sie zunächst versuchen, den Betroffenen zur Erfüllung seiner Verpflichtung anzuhalten. Vor die Tat setzt der Rechtsstaat das Wort. Das vorgenannte Regel-Ausnahme-Verhältnis trägt überdies dem Gebot effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG Rechnung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Januar 2012 - 7 C 5.11 -‍, juris, Rn. 23 f.; Kuznik, in: Brandt/Domgörgen, Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 5. Auflage 2023, Abschnitt E - Die Vollstreckung von Verwaltungsentscheidungen, Rn. 73.

Nach diesen Maßgaben war ein Vorgehen im Wege des Sofortvollzugs unter den hier gegebenen Umständen unbeschadet der durch das Verwaltungsgericht angenommenen gegenwärtigen Gefahr für das Tierwohl nicht im Sinne von § 55 Abs. 2 VwVG NRW notwendig, weil der Antragsgegner dieser Gefahr ebenso wirksam durch einen noch vor Ort möglichen mündlichen Erlass einer Fortnahme- und Unterbringungsanordnung nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Halbs. 1 TierSchG hätte begegnen können. Die Antragstellerin war vor Ort präsent und ansprechbar. Sie zeigte sich ausweislich des im Verwaltungsvorgang befindlichen Aktenvermerks zu der Kontrolle beim Erscheinen der Mitarbeiter des Antragsgegners und der sie begleitenden Polizeibeamten „unmittelbar kooperativ“ und widersetzte sich auch im weiteren Verlauf der Kontrolle in keiner Weise der Fortnahme der Tiere, sondern unterstützte die Mitarbeiter des Antragsgegners beim Einfangen der Katzen. Überdies wäre eine den Zweck der Maßnahme beeinträchtigende Verzögerung hier selbst dann nicht zu befürchten gewesen, wenn die Antragstellerin wider Erwarten nach dem mündlichen Erlass einer Fortnahme- und Unterbringungsanordnung eine Herausgabe der Tiere verweigert hätte. Denn dem Antragsgegner wäre dann notfalls immer noch ein Übergang auf den Sofortvollzug nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW möglich gewesen.

2. Der Beschwerde ist der Erfolg im Übrigen auch nicht deshalb versagt, weil der Antragsgegner im Nachgang eine der gerichtlichen Überprüfung standhaltende sofortvollziehbare Fortnahme- und Unterbringungsanordnung nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Halbs. 1 TierSchG erlassen hätte. Zwar ist das Schreiben des Antragsgegners vom 30. März 2026 bei allerdings gebotener Auslegung dahin zu verstehen, dass mit ihm eine verbindliche Fortnahme- und Unterbringungsanordnung nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Halbs. 1 TierSchG getroffen wird, die fortan die rechtliche Grundlage für die andauernde Fortnahme und anderweitige pflegliche Unterbringung der weggenommenen Tiere bildet (a). Der Antragsgegner hat es insoweit jedoch versäumt, gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 1 VwGO die sofortige Vollziehung anzuordnen und diese Anordnung zu begründen, so dass einer hiergegen gerichteten Klage aufschiebende Wirkung zukommt (b).

a) Mit der unter dem 30. März 2026 erfolgten schriftlichen Bestätigung des Sofortvollzugs hat der Antragsgegner bei gebotener Auslegung anhand des maßgeblichen objektiven Empfängerhorizonts unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalles eine Anordnung nach § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Halbs. 1 TierSchG getroffen und damit einen Verwaltungsakt erlassen, welcher die rechtliche Grundlage für die über den 30. März 2026 hinausgehende Fortnahme und anderweitige pflegliche Unterbringung der Tiere darstellt.

Dem steht die am 25./26. März 2026 erfolgte Fortnahme im Wege des Sofortvollzuges nicht entgegen. Von der Ermächtigungsgrundlage in § 16a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TierSchG kann generell auch Gebrauch gemacht werden, wenn das Tier bereits fortgenommen wurde, die Fortnahme aber ohne vorherige wirksame Anordnung erfolgt ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. August 2008 - 7 C 7.08 -, juris, Rn. 24; Bay. VGH, Beschluss vom 16. August 2017 - 9 C 17.1132 -, juris, Rn. 13.

Ihrer Intention nach dient eine solche Bestätigung dazu, den durch die vorangegangene Fortnahme und die vorgenommene Unterbringung der Tiere begründeten Zustand des behördlichen Gewahrsams mit Wirkung für die Zukunft aufrechtzuerhalten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Juni 2020 - 20 E 311/20 -, juris, Rn. 5.

So liegt der Fall hier. Der Antragsgegner hat in dem Schreiben vom 30. März 2026 - der Antragstellerin am selben Tag zugestellt - ausdrücklich festgestellt, dass die Voraussetzungen für eine Fortnahme der Tiere und die Voraussetzungen für eine anderweitige pflegliche Unterbringung vorlagen, und zugleich deutlich gemacht, dass eine Rückgabe der Tiere nicht beabsichtigt ist. Hinzu kommt, dass er dieses Schreiben unter dem 2. April 2026 schriftlich um eine Rechtsbehelfsbelehrung ergänzt und damit zu erkennen gegeben hat, dass er dem Inhalt des Schreibens eine der Bestandskraft zugängliche verbindliche Regelungswirkung beimisst.

b) Allerdings hat der Antragsgegner es versäumt, die sofortige Vollziehung dieser Fortnahme- und Unterbringungsanordnung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO anzuordnen und diese Anordnung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO entsprechend zu begründen. Auch werden weder die Anordnung der sofortigen Vollziehung noch deren Begründung dadurch ersetzt, dass der Antragsgegner in der dem Schreiben vom 30. März 2026 nachträglich beigegebenen Rechtsmittelbelehrung - fehlerhaft - darauf hinweist, dass einer hiergegen gerichteten Klage keine aufschiebende Wirkung zukomme. Da der Antragsgegner auch in der Folgezeit keine Anordnung zur sofortigen Vollziehung getroffen und den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO entsprechend begründet hat, kommt der Klage der Antragstellerin nach wie vor aufschiebende Wirkung zu.

3. Die Beschwerde führt hiernach zur Änderung des angegriffenen Beschlusses des Verwaltungsgerichts und zur Feststellung der aufschiebenden Wirkung der durch die Antragstellerin in der Hauptsache erhobenen Klage. Ihr dem Wortlaut nach auf die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gerichteter Antrag umfasst bei sachgerechter Auslegung entsprechend dem durch die Antragstellerin verfolgten Rechtsschutzziel, die rechtliche Grundlage für den Vollzug der Fortnahme und anderweitigen pfleglichen Unterbringung ihrer Tiere zu beseitigen, auch einen Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung der erhobenen Klage. Eine gerichtliche Wiederherstellung oder Anordnung der aufschiebenden Wirkung kommt vorliegend nicht in Betracht, da der Klage - wie ausgeführt - bereits nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung zukommt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i. V. m. Nrn. 1.5 und 35.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (2025).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).