Oberverwaltungsgericht NRW, 4. Senat — 4 E 117/26

Die Beschwerde hat Erfolg.

Der Kläger kann nach den dargelegten persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnis­sen die Kosten der erstinstanzlichen Prozessführung nicht aufbringen (vgl. § 166 VwGO i. V. m. § 115 ZPO).

Die Rechtsverfolgung bietet hinreichende Aussicht auf Erfolg und erscheint auch nicht mutwillig (§ 166 VwGO i. V. m. § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO).

I. Hinreichende Aussicht auf Erfolg bedeutet bei einer an Art. 3 Abs. 1 GG und an Art. 19 Abs. 4 GG orientierten Auslegung des Begriffs einerseits, dass Prozesskos­tenhilfe nicht erst und nur dann bewilligt werden darf, wenn der Erfolg der beabsich­tigten Rechtsverfolgung gewiss ist, andererseits aber auch, dass Prozesskostenhilfe versagt werden darf, wenn ein Erfolg in der Hauptsache zwar nicht schlechthin aus­geschlossen, die Erfolgschance aber nur eine entfernte ist. Die Prüfung der Erfolgs­aussichten eines Rechtsschutzbegehrens darf dabei nicht dazu dienen, die Rechts­verfolgung oder Rechtsverteidigung selbst in das summarische Nebenverfahren der Prozesskostenhilfe vorzuverlagern und dieses an die Stelle des Hauptsacheverfah­rens treten zu lassen. Das Prozesskostenhilfeverfahren will den grundrechtlich ga­rantierten Rechtsschutz nicht selbst bieten, sondern zugänglich machen. Schwierige, bislang nicht hinreichend geklärte Rechts- und Tatsachenfragen dürfen nicht im Pro­zesskostenhilfeverfahren geklärt werden.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 13.3.1990 - 2 BvR 94/88 -, BVerfGE 81, 347 = juris, Rn. 26 ff., und vom 2.5.2016 - 2 BvR 1267/15 -, juris, Rn. 10.

II. Ausgehend davon ist es hinreichend wahrscheinlich, dass der Kläger sich erfolgreich gegen den Schlussbescheid vom 7.7.2025 wenden kann, mit dem sein Antrag auf Gewährung einer Neustarthilfe Plus (4. Quartal) abgelehnt worden ist, nachdem ihm bereits mit Bescheid vom 10.1.2023 eine Neustarthilfe Plus als Betriebskostenpauschale in Höhe von 4.650,00 Euro für den Zeitraum von Oktober bis Dezember 2021 als Vorschuss unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung im Rahmen der Endabrechnung bewilligt worden war.

Auch wenn die Bewilligung unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung im Rahmen der Endabrechnung erfolgt war, war eine vom Bewilligungsbescheid abweichende Regelung im Schlussbescheid - außer in den Fällen der §§ 48, 49 VwVfG NRW - nur zulässig, wenn sie aus den Gründen erging, wegen derer die frühere Bewilligung unter Vorbehalt der späteren Festsetzung gestellt und damit auf eine Ergänzung durch einen weiteren Verwaltungsakt angelegt war.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19.11.2009 - 3 C 7.09 -, BVerwGE 135, 238 = juris, Rn. 14, 17.

Die Behörde darf also nicht ohne Weiteres im Rahmen der Schlussfestsetzung ihr Bewilligungsermessen neu ausüben, nur weil sie Corona-Hilfen zunächst nur vorläufig bewilligt hat, wenn die Bewilligung bereits bindende Festlegungen enthält.

So schon OVG NRW, Beschluss vom 17.6.2026 - 4 E 620/25 -, juris, Rn. 9 f., m. w. N.

Hiergegen dürfte der Beklagte verstoßen haben. Zwar war die Neustarthilfe Plus ausweislich des Bewilligungsbescheids zu Beginn der Laufzeit als Vorschuss ausgezahlt worden, zumal der konkrete Umsatz während der Laufzeit Oktober bis Dezember 2021 noch nicht feststand. Dennoch war die Bewilligung nicht unter den Vorbehalt der vollständig neuen detaillierteren Antragsprüfung gestellt worden, sondern nur unter den Vorbehalt der endgültigen Festsetzung im Rahmen der Endabrechnung, sobald auf der Grundlage der bis zum 31.3.2022 einzureichenden Angaben zur Endabrechnung der konkrete Umsatz während der Förderperiode aus Sicht der Behörde ausreichend verlässlich feststehen würde. Die Schlussfestsetzung hatte im Rahmen der bindenden Festlegungen des vorläufigen Bewilligungsbescheids auf der Grundlage der Endabrechnung zu erfolgen. Nur wenn innerhalb der gesetzten Ausschlussfrist keine Endabrechnung erfolgte, war nach den Bestimmungen unter Nr. 3 der Nebenbestimmungen die ausgezahlte Neustarthilfe Plus vollständig zurückzuzahlen.

Der Kläger hat eine Endabrechnung am 30.3.2023 eingereicht. Mit der Endabrechnung waren die formularmäßigen „Erklärungen des Antragstellers oder des Vertretungsbefugten“ vorgelegt worden, die entsprechend der im Formular eröffneten Option, wonach entweder die Unterschrift des Antragstellenden oder des Vertretungsbefugten gefordert war, vom Vertretungsbefugten unterschrieben waren, was dieser durch den Zusatz „i. V.“ ordnungsgemäß gekennzeichnet hat (vgl. § 164 Abs. 1 und 2 BGB). Im Formular war gerade nicht ausdrücklich eine persönliche Erklärung des Antragstellenden zu subventionserheblichen Tatsachen gefordert (Vorgang zu Antragsnummer NSH2XR-163098, Beiakte 2, Bl. 33 f.), wovon aber das Verwaltungsgericht ausgegangen ist. Hingegen war das bei Antragsstellung abzugebende Formular „Erklärungen des Antragstellers“ (Vorgang zu Antragsnummer NSH2XR-163098, Beiakte 2, Bl. 54 f.) vom Kläger eigenständig am 7.12.2022 unterschrieben nachgereicht worden. Auf die in diesem Verfahren nicht aktenkundigen Anfragen vom 14.5.2025, 26.5.2025 und 6.6.2025 zur Vorlage eines vollständig angekreuzten und vom Kläger selbst unterzeichneten Antragsformulars und die auf die unterbliebene Beantwortung gestützte Antragsablehnung hat der Kläger, der mit seiner Klage geltend macht, die Anfragen seien leider nicht zugegangen, das unter dem Datum 30.3.2023 unterschriebene Formular mit seiner Klage vorgelegt, das mit dem bereits von ihm bei Antragstellung unterschriebenen in weiten Teilen übereinstimmt und mit dem ergänzend die Vollständigkeit und Richtigkeit der Angaben in der Erklärung zur Endabrechnung bestätigt wird.

Die Bewilligungsstelle hat sich im Bewilligungsbescheid vom 10.1.2023 unter Nr. 3 und 10 der Nebenbestimmungen vorbehalten, weitere Unterlagen, die für die Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Neustarthilfe Plus von Bedeutung sind, anzufordern und im Einzelfall im Nachgang eine Prüfung dieser Voraussetzungen vorzunehmen. Der Begünstigte ist zudem verpflichtet worden, sämtliche Unterlagen, die im Zusammenhang mit der Gewährung der Neustarthilfe Plus stehen, bereitzuhalten. Hinsichtlich der dadurch eröffneten Möglichkeit einer nachträglichen Prüfung der Voraussetzungen der Förderung wie der Antragsberechtigung oder der Höhe der Vergleichsumsätze, die bei Erlass des Bewilligungsbescheids schon feststanden, war die Bewilligung aber ungeachtet bestehender Unsicherheiten nicht ersichtlich vorläufig und auf eine Ergänzung durch einen weiteren endgültigen Verwaltungsakt angelegt.

Vgl. im Ergebnis ähnlich VG Hamburg, Urteil vom 8.5.2024 - 16 K 2025/23 -, juris, Rn. 42 ff.; a. A. VG Düsseldorf, Urteil vom 9.7.2026 - 9 K 997/25 -, juris = www.nrwe.de, Rn. 53 ff.

Die Pflicht zur Vorlage der vorgenannten Unterlagen sollte den Bewilligungsempfängern nach stichprobenartigen Prüfungen nur verdachtsabhängig in Einzelfällen, nicht aber in jedem Fall vor Schlussbescheidung tatsächlich abverlangt werden [vgl. so ausdrücklich Buchstabe B Ziffer 9 Abs. 1 der Richtlinien des Landes zur fortgesetzten Gewährung von Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen 2021 („Überbrückungshilfe III NRW“ und „Überbrückungshilfe III Plus NRW“) - Förderrichtlinie -]. Auch bedurfte es keiner endgültigen Festsetzung dahingehend, dass die Bewilligungsbehörde keine Zweifel mehr an der Antragsberechtigung oder der Höhe der Vergleichsumsätze hatte, sei es, weil die Angaben ihr aus sich heraus schlüssig erschienen, sei es, weil sie nachträglich belegt werden konnten. Auf eine endgültige Ergänzung durch die vorbehaltene Nachprüfung, auf die jeder Adressat auch einen Anspruch hatte,

vgl. BVerwG, Urteil vom 19.11.2009 - 3 C 7.09 -, BVerwGE 135, 238 = juris, Rn. 22,

angelegt war die Bewilligung in jedem Fall (nur) hinsichtlich der Prüfung der formularmäßig abzugebenden Endabrechnung, insbesondere mit Blick auf die darin abgefragten Umsätze im Förderzeitraum, die bei Bewilligung noch nicht feststanden oder zumindest der Bewilligungsbehörde nicht bekannt waren. Auch wenn die Bewilligung ohne nähere Prüfung der Voraussetzungen für die Förderung allein auf der Grundlage der Antragsangaben erfolgt war, hat die hiernach verbleibende Unsicherheit hinsichtlich der Antragsberechtigung die Behörde zur Verfahrensvereinfachung gerade nicht dazu veranlasst, den Förderempfängern in der Bewilligung abzuverlangen, zusammen mit der Endabrechnung in jedem Fall Nachweise zur Antragsberechtigung, zu den Vergleichsumsätzen und den Umsätzen im Förderzeitraum einzureichen, und die Bewilligung unter den Vorbehalt auch dieser Nachweiserbringung und ihrer Prüfung zu stellen. Dem Bewilligungsbescheid dürfte sich deshalb auch durch Auslegung nicht entnehmen lassen, dass der Beklagte den bereits vorläufig bewilligten Zuwendungsantrag gerade im Wege der Schlussfestsetzung ohne Weiteres ablehnen kann, wenn der Kläger nach ordnungsmäßiger Einreichung der Endabrechnung einer im Einzelfall erfolgenden nachträglichen Aufforderung zur Vorlage weiterer Unterlagen nicht nachkommt und deshalb unklar bleibt, ob die Antrags- und Endabrechnungsangaben zutreffend gewesen sind. Etwas anderes dürfte sich auch nicht aus der nicht unmittelbar für das Außenverhältnis zum Kläger maßgeblichen verwaltungsinternen Bestimmung in Buchstabe B Ziffer 7 Abs. 3 der Förderrichtlinie ergeben, auf die der Ablehnungsbescheid abstellt. Selbst wenn die dort genannten Bestimmungen mittelbar zur Auslegung des in dieser Frage nicht ausreichend klaren Bewilligungsbescheids herangezogen werden könnten,

vgl. zu den Auslegungsmaßstäben, OVG NRW, Urteil vom 17.3.2023 - 4 A 1986/22 -, juris, Rn. 140 f., m. w. N., siehe auch BVerwG, Urteil vom 25.5.2022 - 8 C 11.21 -, juris, Rn. 13,

ergäbe sich daraus nicht ohne Weiteres, dass der Beklagte in der erfolgten Weise zur Ablehnung des bereits dem Grunde nach vorläufig bewilligten Antrags nur deshalb berechtigt gewesen sein könnte, weil die der Endabrechnung beigefügte Erklärung vom prüfenden Dritten zur Kennzeichnung der Vertretungsberechtigung zunächst nur „i. V.“ unterzeichnet worden war. Buchstabe B Ziffer 7 Abs. 3 der Förderrichtlinie, auf den der Ablehnungsbescheid verweist, bezieht sich ebenso wie der vor­angehende Abs. 2 auf Angaben, die bei Antragstellung zu machen sind, nicht aber bei der Endabrechnung. Entsprechende Vorgaben lassen sich den Bestimmungen in Abs. 5, der sich zur Abgabe der Schlussabrechnung verhält, gerade nicht entnehmen. Auch die Bestimmung in Abs. 6, wonach der Antragstellende die Schlussabrechnung „auf Anforderung der Bewilligungsstelle mit allen seinen Angaben belegenden Nachweisen vorlegen“ muss, sieht nicht das hier von der Bewilligungsstelle praktizierte Vorgehen vor, sondern zunächst eine Mahnung mit der Aufforderung, der Aufforderung innerhalb der auf die Mahnung folgenden vier Wochen nachzukommen. Selbst wenn diese Vorgaben im Wege der Auslegung Gegenstand des Bewilligungsbescheids geworden wären, was keineswegs naheliegt, weil sie gerade nicht in den Bescheid aufgenommen worden sind - auf die ständige Verwaltungspraxis dürfte es insoweit nach der vorläufigen Bewilligung nicht mehr ankommen -, fehlte es an einer derartigen Mahnung mit einer Vierwochenfrist, deren Verstreichen eine Rückforderung gerade im Wege der Schlussfestsetzung allenfalls hätte rechtfertigen können, ohne die Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG NRW einhalten zu müssen. Schließlich war nach Nr. 4.8 und 4.9 der FAQ, auf die der prüfende Dritte hinsichtlich der Pflicht des Antragstellenden zur Endabrechnung im Förderantrag verwiesen worden war, eine Rückzahlung in voller Höhe nur dann vorgesehen, wenn die zur stichprobenartigen Prüfung und von den Bewilligungsstellen angeforderten notwendigen Unterlagen nicht zur Verfügung gestellt werden können. Unabhängig davon, dass sich auch hieraus nicht ausreichend zweifelsfrei ergibt, ob die Rückzahlungspflicht gerade durch Schlussfestsetzung oder erst durch Widerruf oder Rücknahme verbindlich festzulegen wäre, liegen die dort genannten Voraussetzungen für eine Rückzahlungspflicht hier nicht vor, weil die nachgeforderte persönlich unterschriebene Erklärung vom Kläger mit der Klage vorgelegt werden konnte. Eine Fristvorgabe ist den FAQ nicht zu entnehmen. Unklarheiten bei der Auslegung des Bewilligungsbescheids gehen zu Lasten der Behörde.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.3.2023 - 4 A 1986/22 -, juris, Rn. 140 f., m. w. N.

Der Bescheid vom 10.1.2023 lässt auch unter Berücksichtigung der Angaben im Antrag, in der Förderrichtlinie und in den seinerzeit verfügbaren FAQ nach dem insoweit maßgeblichen Empfängerhorizont für den Begünstigten mithin insgesamt voraussichtlich nicht hinreichend klar erkennen, dass und ggf. unter welchen Voraussetzungen auch die ausbleibende Beantwortung nachträglicher Fragen hinsichtlich der ordnungsgemäß abgegebenen Endabrechnung durch Selbstprüfung die Behörde zu einer Schlussfestsetzung auf Null berechtigen soll. Hiervon unabhängig ist die hier nicht streitgegenständliche Frage zu beurteilen, ob der Beklagte bei etwaigen Auflagenverstößen in Gestalt der Nichtvorlage angeforderter Unterlagen befugt ist, ein eigenständiges Verwaltungsverfahren anzustrengen, an dessen Ende - auch unabhängig von einer Schlussfestsetzung - der Widerruf des Bewilligungsbescheids vom 10.1.2023 wegen eines Auflagenverstoßes stehen könnte (vgl. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW).

Bei diesem Ablauf liegt es nahe, dass der Bewilligungsbescheid dem Kläger hinsichtlich seiner Antragsberechtigung dem Grunde nach und hinsichtlich der Berechnungsmodalitäten für die Schlussabrechnung bereits eine gesicherte Rechtsposition vermittelt hat, die nicht im Wege einer schlichten Antragsablehnung im Rahmen eines Schlussbescheids nur deshalb hätte entzogen werden dürfen, weil auf die Endabrechnung bezogene ergänzende Unterlagen auf nachträgliche Anforderung der Behörde nicht schon im Verwaltungsverfahren vorgelegt worden waren.

Das Beschwerdeverfahren ist gerichtsgebührenfrei (vgl. Nr. 5502 Satz 2 und Vorbemerkung 9 Abs. 1 des Kostenverzeichnisses zum GKG). Die Kostenentscheidung im Übrigen folgt aus § 166 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 127 Abs. 4 ZPO.

Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.