Oberverwaltungsgericht NRW, 5. Senat — 5 E 259/26
Der Beschluss wird geändert. Gegen den Vollstreckungsschuldner wird eine Ersatzzwangshaft für die Dauer von fünf Tagen angeordnet.
Zur Vollstreckung der Ersatzzwangshaft wird gegen den wohnsitzlosen Vollstreckungsschuldner Haftbefehl erlassen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen trägt der Vollstreckungsschuldner.
Die Beschwerde ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Anordnung der Ersatzzwangshaft zu Unrecht abgelehnt.
Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW kann das Verwaltungsgericht auf Antrag der Vollzugsbehörde die Ersatzzwangshaft anordnen, wenn das Zwangsgeld uneinbringlich ist und der Pflichtige bei der Androhung des Zwangsgeldes oder nachträglich auf die Möglichkeit der Anordnung der Ersatzzwangshaft hingewiesen worden ist. Voraussetzung der Ersatzzwangshaftanordnung ist weiter, dass sowohl Grundverfügung als auch Zwangsgeldfestsetzung unanfechtbar oder sofort vollziehbar (§ 55 Abs. 1 VwVG NRW) und nicht nichtig sind. Auf deren Rechtmäßigkeit kommt es bei der Beurteilung der Vollstreckungsmaßnahme nicht an.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. Juni 2024 - 21 E 286/24 -, juris, Rn. 3 m. w. N.
Das Verwaltungsgericht ist zunächst zu Recht davon ausgegangen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Ersatzzwangshaft vorliegen. Auf die entsprechenden Ausführungen wird gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO Bezug genommen. Die bestandskräftige Ordnungsverfügung vom 17. Juli 2025 ist darüber hinaus nicht nichtig. Ein Verwaltungsakt ist gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW (nur) nichtig, wenn er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller Umstände offenkundig ist. Ein Fehler fällt besonders schwer ins Gewicht, wenn sich der Verwaltungsakt als unvereinbar mit tragenden Verfassungsprinzipien oder grundlegenden Wertvorstellungen der Rechtsordnung erweist. Die an ein rechtsstaatliches Vorgehen zu stellenden Anforderungen müssen so drastisch verfehlt werden, dass es unerträglich wäre, dem Verwaltungsakt Wirksamkeit und damit Rechtsverbindlichkeit zuzuerkennen. Offensichtlich ist ein solcher Fehler, wenn ein verständiger Betrachter erkennen kann, dass der Verwaltungsakt unhaltbar ist. Diese Anforderungen zeigen, dass im Falle von Rechtsfehlern eines Verwaltungsakts dessen (bloße) Rechtswidrigkeit die Regel, die Nichtigkeit und der damit verbundene Verlust des Geltungsanspruchs dagegen die seltene Ausnahme ist. Dementsprechend kommt die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts wegen inhaltlicher Unbestimmtheit nur in Betracht, wenn die Regelungen Widersprüche, gedankliche Brüche oder andere Ungereimtheiten enthalten, sodass ein verständiger Adressat nach keiner möglichen Betrachtungsweise erschließen kann, was von ihm verlangt wird.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 2021 - 6 C 26.19 -, BVerwGE 171, 156, juris, Rn. 50.
Gemessen hieran ist nicht von einer Nichtigkeit auszugehen, weil einem verständigen Adressaten klar war, welche Verhaltensweisen zu unterlassen sind. Die Ordnungsverfügung vom 17. Juli 2025 untersagt - dies ergibt sich aus dem Tenor sowie der Begründung - ein „aggressives Betteln durch unmittelbares Einwirken von Person zu Person“ und zählt dann - wie durch das Wort „insbesondere“ zum Ausdruck kommt - Regelbeispiele auf, bei denen ein aggressives Betteln im vorgenannten Sinn vorliegt. Das Vorliegen eines Regelbeispiels lässt aber bei verständiger Würdigung nicht die Notwendigkeit der Aggressivität des Verhaltens entfallen, so dass beispielsweise nur ein „aggressives Ansprechen“ einen Verstoß gegen die Ordnungsverfügung begründet. Der Begriff des „aggressiven“ oder „aufdringlichen“ Bettelns hat, anders als derjenige des „aktiven“ Bettelns,
vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 5. Juni 2023 - 18 L 896/23 -, NWVBl. 2023, 384, juris, Rn. 83 ff.,
Niederschlag im allgemeinen Sprachgebrauch gefunden und bezeichnet Lästigfallen (Anfassen, Einreden, Verfolgen, in den Weg stellen) bis hin zu Handgreiflichkeiten, wenn also eine Gabe quasi gegen den zunächst vorhandenen Willen des Betroffenen erlangt werden soll.
https://de.wikipedia.org/wiki/Aufdringliches_Betteln
Diese Verhaltensweisen stehen im Wesentlichen im Einklang mit den in der Ordnungsverfügung genannten Regelbeispielen.
Vor dem Hintergrund des Vorstehenden ist die Ordnungsverfügung vom 17. Juli 2025 auch vollstreckungsfähig.
Die Anordnung von Ersatzzwangshaft ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht deshalb unverhältnismäßig, weil der Vollstreckungsschuldner aufgrund des Fehlens eines festen Wohnsitzes und der daraus folgenden notwendigen öffentlichen Zustellung von Antragsschrift und gerichtlicher Eingangsverfügung keine reale Möglichkeit der Stellungnahme hatte. Bei der öffentlichen Zustellung handelt es sich um eine - anderen Formen der Bekanntgabe gleichgestellte - unter bestimmten engen Voraussetzungen (vgl. § 185 ZPO) gesetzlich vorgesehene Variante. Diese gesetzgeberische Wertung würde durch die Annahme der Unverhältnismäßigkeit umgangen. Der Vollstreckungsschuldner hätte es anderenfalls auch in der Hand, sich der Vollstreckung zu entziehen. Im Übrigen hätte es - worauf auch die Vollstreckungsgläubigerin hinweist - in der Gewalt des Verwaltungsgerichts gelegen, die Übergabe von Schriftstücken zum Beispiel über die Vollstreckungsgläubigerin selbst zu veranlassen.
Der Senat hält die Anordnung der Ersatzzwangshaft auch im Übrigen für verhältnismäßig. Der mit der Ersatzzwangshaft verbundene schwerwiegende Eingriff in die persönliche Bewegungsfreiheit des Vollstreckungsschuldners (Art. 2 Abs. 2 i. V. m. Art. 104 Abs. 1 GG) darf nicht außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache stehen. Die Ersatzzwangshaft ist das letzte Mittel des Staates, um seine Anordnungen gegenüber uneinsichtigen Bürgern durchzusetzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Dezember 1956 - 1 C 10.56 -, BVerwGE 4, 196, juris, Rn. 5 ff.; OVG NRW, Beschlüsse vom 3. Januar 2025 - 5 E 616/24 -, juris, Rn. 3 f., vom 18. Dezember 1996 - 5 E 1035/95 -, DÖV 1997, 511, juris, Rn. 11 ff. und vom 18. Juli 1996 - 4 E 461/95 -, DÖV 1996, 1009, juris, Rn. 3 f. m. w. N.
Die erforderliche Abwägung hat alle Umstände des konkreten Einzelfalls zu berücksichtigen. Die Bedeutung des mit der Ordnungsverfügung erstrebten Erfolgs ist dem besonderen Gewicht gegenüberzustellen, das der beantragten Freiheitsentziehung zukommt. Zu berücksichtigen sind Umfang und Stärke der polizeilichen Ordnungsstörung, das Gewicht der mit der Ordnungsverfügung zu schützenden Rechtsgüter, Notwendigkeit und Schwere des Drucks auf den Willen des Vollstreckungsschuldners sowie gegebenenfalls auch besondere persönliche Umstände des Betroffenen.
Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 3. Januar 2025 - 5 E 616/24 -, juris, Rn. 5 f. und vom 18. Dezember 1996 - 5 E 1035/95 -, DÖV 1997, 511, juris, Rn. 2 f., 13 f.
Gemessen hieran ist die Anordnung der Ersatzzwangshaft auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass es sich bei den von der Ordnungsverfügung geschützten Rechtsgütern (insb. Art. 2 Abs. 1 GG der Angesprochenen) nicht um solche größten Gewichts handelt, verhältnismäßig. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass der Vollstreckungsschuldner besonders hartnäckig gegen das von der Vollstreckungsgläubigerin ausgesprochene Bettelverbot verstößt und eine Verhaltensänderung trotz zahlreicher Zwangsgeldfestsetzungen nicht erfolgt ist. Insbesondere ist nicht hinzunehmen, dass bei dem Vollstreckungsschuldner bei einem Absehen von der Ersatzzwangshaft der Eindruck entstünde, Verstöße gegen vollziehbare Ordnungspflichten blieben folgenlos.
Etwas Anderes folgt auch nicht aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 19. Januar 2021. Hiernach handelt es sich beim Betteln zwar um ein vom Kerngehalt des Art. 8 EMRK geschütztes Verhalten. Der Gerichtshof betont aber gleichzeitig, dass die Abwehr von Störungen von Passanten, Anwohnern und Geschäftsinhabern wie auch die Bekämpfung des Phänomens der Ausbeutung von Personen und insbesondere von Kindern legitime Ziele im Sinn von Art. 8 Abs. 2 EMRK darstellen, die in Form der Aufrechterhaltung der Ordnung und des Schutzes der Rechte anderer einen Eingriff in die durch Art. 8 EMRK geschützten Rechte rechtfertigen können. Die Entscheidung beruht außerdem auf der Annahme, dass im dort entschiedenen Fall keine Form aggressiven oder aufdringlichen Bettelns in Rede stand.
Vgl. EGMR, Urteil vom 19. Januar 2021 - 14065/15 -, NLMR 1/2021-EGMR, Rz. 59, 97, 113.
Vergleichbares gilt für die nationale obergerichtliche Rechtsprechung, welche (nur) im sog. „stillen Betteln“ keine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sieht.
Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 6. Oktober 1998 - 1 S 2272/97 - VBlBW 1999, 101, juris, Rn. 46 (zum straßenrechtlichen Gemeingebrauch), vgl. auch Hecker, in: NJW 2024, 1316, 1317.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung eines Streitwerts ist entbehrlich, da eine streitwertunabhängige Festgebühr nach Nr. 5502 des Kostenverzeichnisses (Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG) anfällt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).