Verwaltungsgericht Aachen, 4. Kammer — 4 L 198/18

Der Verwaltungsrechtsweg ist im vorliegenden Fall nicht gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Nach dieser Vorschrift ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind.

Dieses einstweilige Rechtsschutzverfahren, mit dem die Antragstellerin die Sicherung eines behaupteten Anspruchs auf Durchführung und Teilhabe an einem an Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) orientierten Verfahren zur Auswahl des Käufers eines Grundstücks der Antragsgegnerin verfolgt, ist keine öffentlich-rechtliche Streitigkeit.

Ob eine Streitigkeit öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ist, richtet sich nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der im Rechtsstreit geltend gemachte Anspruch hergeleitet wird. Dabei kommt es regelmäßig darauf an, ob die Beteiligten zueinander in einem hoheitlichen Verhältnis der Über- und Unterordnung stehen und sich der Träger hoheitlicher Gewalt der besonderen Rechtssätze des öffentlichen Rechts bedient. Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit kann aber auch auf einem Gleichordnungsverhältnis beruhen. Gleichordnungsverhältnisse sind öffentlich-rechtlich, wenn die das Rechtsverhältnis beherrschenden Rechtsnormen nicht für jedermann gelten, sondern Sonderrecht des Staates oder sonstiger Träger öffentlicher Aufgaben sind, das sich zumindest auf einer Seite nur an Hoheitsträger wendet.

BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10.07 -, BVerwGE 129, 9 = juris, Rn. 4.

Der Charakter des zu Grunde liegenden Rechtsverhältnisses bemisst sich nach dem erkennbaren Ziel des Rechtsschutzbegehrens und den vom Antragsteller vorgetragenen Behauptungen tatsächlicher Art. Maßgeblich ist allein die wirkliche Natur des behaupteten Rechtsverhältnisses, nicht dagegen die rechtliche Qualifizierung des geltend gemachten Anspruchs durch den Antragsteller selbst.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1994 - 5 C 33.91 -, BVerwGE 96, 71 = juris, Rn. 15.

Streitigkeiten über die Veräußerung von kommunalen Grundstücken sind grundsätzlich dem Privatrecht zuzuordnen. Denn die öffentliche Hand bewegt sich beim Verkauf kommunaler Grundstücke – wie bei der Vergabe öffentlicher Aufträge – in aller Regel auf dem Boden des Privatrechts (vgl. unter anderem §§ 433 ff. BGB). Bei der Veräußerung kommunaler Grundstücke beteiligt sich die öffentliche Hand nämlich wie jeder andere am privaten Rechts- und Wirtschaftsverkehr und wird als Anbieter am Markt tätig, um einen Bedarf an Finanzmitteln zu decken bzw. Vermögensverwaltung zu betreiben. Die von der öffentlichen Hand abgeschlossenen Kaufverträge gehören ausschließlich dem Privatrecht an. Das gleiche gilt für ein dem Abschluss des Vertrags ggf. vorausgehendes Verfahren, das der Auswahl der öffentlichen Hand zwischen eventuell mehreren Kaufinteressenten dient. Die öffentliche Hand trifft in diesem Verfahren eine Entscheidung über die Abgabe einer privatrechtlichen Willenserklärung, die die Rechtsnatur des beabsichtigten bürgerlich-rechtlichen Rechtsgeschäfts teilt. Die Vergabe und der Verkauf eines Grundstücks an einen bestimmten Käufer – sei es freihändig, sei es im Rahmen eines ausgeschriebenen Bieterverfahrens – ist als einheitlicher Vorgang insgesamt dem Privatrecht zuzuordnen.

Vgl. ebenso zur Vergabe öffentlicher Aufträge unterhalb der in der Vergabeverordnung genannten Schwellenwerte: BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10.07 -, juris, Rn. 4 ff.; zum Verkauf kommunaler Grundstücke im Rahmen eines ausgeschriebenen Bieterverfahrens: BGH, Urteil vom 22. Februar 2008 - V ZR 56/07 -, NJW-Spezial 2008, 334 = juris, Rn. 9 ff.; LG Oldenburg, Urteile vom 6. Mai 2010 - 1 O 717/10 -, juris, Rn. 26, und - 1 O 986/10 -, juris, Rn. 24.

Für die Bestimmung des Rechtswegs nicht entscheidend ist dabei der Umstand, dass die öffentliche Hand bei der Auswahl ggf. öffentlich-rechtlichen Bindungen unterliegt, die von Privatpersonen nicht in entsprechender Weise gelten. Dort, wo sich der Staat zur Erfüllung seiner Aufgaben privater Gestaltungsformen bedient, wird das Privatrecht lediglich in einzelnen Punkten durch öffentlich-rechtliche Bindungen modifiziert und überlagert. Insofern haben über derartige öffentlich-rechtliche Bindungen des privatrechtlichen Verwaltungshandelns die ordentlichen Gerichte im Rahmen ihrer Zuständigkeit mitzuentscheiden.

BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10.07 -, juris, Rn. 9.

Insbesondere eine Bindung des Verfahrens zur Käuferauswahl an das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG führt nicht dazu, dass das Rechtsverhältnis zwischen der öffentlichen Hand und dem Vertragspartner als öffentlich-rechtlich anzusehen ist. Jede staatliche Stelle hat bei ihrem Handeln, unabhängig von der Handlungsform und dem betroffenen Lebensbereich, den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu beachten.

BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2006 - 1 BvR 1160/03 -, BVerfGE 116, 135 = juris, Rn. 64.

Diese Bindung kann daher für die Qualifizierung eines Rechtsverhältnisses als öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich nicht entscheidend sein. Öffentlich-rechtliche Bindungen der Verwaltung, die im Kern nur aus der Bindung an den Gleichheitssatz bestehen, führen nicht dazu, deren Handeln als öffentlich-rechtlich einzustufen und den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten zu bejahen. Bei der Veräußerung kommunaler Grundstücke kann die Bindung der öffentlichen Hand im Kern aber nur in der Bindung an den Gleichheitssatz bestehen, der verlangt, dass jeder Bewerber eine faire Chance erlangt, nach Maßgabe der für den jeweiligen Auftrag wesentlichen Kriterien und des vorgesehenen Verfahrens berücksichtigt zu werden. Diese Anforderungen an die Chancengleichheit berühren jedoch nicht die privatrechtlichen Grundlagen des Rechtsverhältnisses zwischen dem kommunalen Verkäufer und den Käufern und machen die Streitigkeit zwischen dem unterlegenen Käufer und dem kommunalen Verkäufer deshalb nicht zu einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10.07 -, juris, Rn. 10.

Etwas anderes folgt auch nicht aus den haushaltsrechtlichen Bindungen der öffentlichen Hand, hier namentlich aus § 90 Abs. 3 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW), wonach Vermögensgegenstände von der Gemeinde in der Regel nur zu ihrem vollen Wert veräußert werden dürfen. Diese Vorschrift konkretisiert den für die kommunale Haushaltswirtschaft gemäß § 75 Abs. 1 Satz 2 GO NRW allgemein geltenden Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit. Das Haushaltsrecht dient nämlich nicht der Sicherung des Wettbewerbs oder der Einrichtung einer bestimmten Wettbewerbs für das Nachfrage- bzw. Anbieterverhalten des Staates. Ziel der haushaltsrechtlichen Vorgaben ist vielmehr ein wirtschaftlicher und sparsamer Umgang mit Haushaltsmitteln, der ausschließlich im öffentlichen Interesse liegt. Der Wettbewerb der Anbieter bzw. Nachfrager bei einer Beteiligung der öffentlichen Hand am Wirtschaftsverkehr wird lediglich als Mittel genutzt, um dieses Ziel zu erreichen, ist aber nicht selbst Zweck der haushaltsrechtlichen Normen.

BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2006 - 1 BvR 1160/03 -, juris, Rn. 62; BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10.07 -, juris, Rn. 11.

Eine öffentlich-rechtliche Einordnung der Beziehungen zwischen dem kommunalen Verkäufer und den Kaufinteressenten lässt sich auch nicht durch Heranziehung der sog. Zweistufentheorie erreichen. Diese Theorie ist nur dann zur rechtlichen Bewertung eines Vorgangs angemessen, wenn dieser durch eine Mehrphasigkeit der Aufgabenwahrnehmung gekennzeichnet ist, nämlich wenn die Entscheidung über das „Ob“ einer öffentlichen Leistung – etwa die Gewährung einer Subvention – durch Verwaltungsakt erfolgt, während deren Abwicklung – das „Wie“ – mittels eines privatrechtlichen Vertrages durchgeführt wird. Die Entscheidung über den Verkauf eines kommunalen Grundstückes ist damit grundsätzlich nicht vergleichbar. Auch ein ggf. durchgeführtes Bieterverfahren zur Auswahl des Käufers ist seiner Struktur nach gerade nicht zweistufig. Ein solches Verfahren dient lediglich der Feststellung der Ernsthaftigkeit eines bekundeten Erwerbsinteresses und der Begrenzung der Zahl der Verhandlungspartner des Verkäufers. Außerdem begründet es ein vorvertragliches Vertrauensverhältnis, das den Träger der öffentlichen Verwaltung zu Gleichbehandlung der Teilnehmer, Transparenz und Rücksichtnahme verpflichtet.

BGH, Urteil vom zwar 20. Februar 2008 - V ZR 56/07 -, NJW-Spezial 2008, 334 = juris, Rn. 9.

Die Entscheidung über die Auswahl zwischen mehreren Kaufinteressenten erfolgt jedoch unmittelbar durch den Abschluss des privatrechtlichen Vertrages. Insofern würde bei der Anwendung der Zweistufentheorie auf kommunale Grundstücksverkäufe ein einheitlicher Vorgang künstlich in zwei Teile aufgespalten.

Vgl. ebenso bei der Vergabe öffentlicher Aufträge: BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10.07 -, BVerwGE 129, 15.

Etwas Anderes könnte sich nur dann gelten, wenn die öffentliche Hand bei der Vergabe von Baugrundstücke eine gesetzliche – oder durch Verwaltungsvorschriften selbst gesetzte – Verpflichtung zur bevorzugten Berücksichtigung eines bestimmten Personenkreises zu beachten hat.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10.07 -, juris, Rn. 5; OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2000 - 21 E 472/00 -, juris, Rn. 17 ff.; Sodan, in: ders./Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 40 Rn. 352.

So liegt der Fall hier jedoch nicht. Die Antragsgegnerin hat auf gerichtliche Nachfrage mitgeteilt, dass sie die auf ihrer Homepage unter Ortsrecht veröffentlichten „Vergabekriterien für städtische Baugrundstücke (Fassung lt. Ratsbeschluss vom 20. Dezember 1984)“, die eine solche (Selbst-) Bindung begründen könnten, seit 2004/2005 nicht mehr angewandt hat und demnächst aufzuheben beabsichtige.

Schließlich ist noch klarzustellen, dass es sich hier nicht um eine vergaberechtliche Streitigkeit nach dem Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GBW) handelt, die den Vergabekammern des Landes zugewiesen ist und eine abdrängende Sonderzuweisung an die ordentliche Gerichtsbarkeit darstellen würde. (vgl. § 156 Abs. 2 GWB). Der 4. Teil des GWB findet keine Anwendung, wenn es sich - wie hier - um eine "reine" Grundstücksveräußerung durch eine Kommune handelt. Denn öffentliche Aufträge im Sinne des GWB sind entgeltliche Verträge zwischen öffentlichen Auftraggebern oder Sektorenauftraggebern und Unternehmen über die Beschaffung von Leistungen, welche die Lieferung von Waren, die Ausführung von Bauleistungen oder die Erbringung von Dienstleistungen zum Gegenstand haben (vgl. § 103 Abs. 1 GWB). Erfasst sind danach nur Fälle, in denen der öffentliche Auftraggeber als Nachfrager von Leistungen auftritt (sog. Beschaffungsvorgang). Nicht erfasst sind hingegen Sachverhalte, in denen der öffentliche Auftraggeber selbst Anbieter von Leistungen ist. Grundstücksverkäufe durch öffentliche Auftraggeber sind daher grundsätzlich vergaberechtsfrei.

Vgl. EuGH, Urteil vom 25. März 2010 - C-451/08 -, juris, Rn. 41; Hüttinger, in Beck'scher Vergaberechtskommentar, Band 1, 3. Aufl. 2017, GWB 4. Teil, 3. Aufl, § 103 Rn. 68.

Ein öffentlicher Auftrag im Sinne von § 103 Abs. 1 GWB kann nur gegeben sein, wenn das Grundstücksgeschäft zusätzlich mit einer Leistungsbeschaffung – z.B. einer Bau- oder Betreiberleistung des Grundstückserwerbers – verbunden wird, was hier ausweislich des Kaufvertragsentwurf jedoch nicht der Fall ist. Darüber hinaus erfordert der Begriff des öffentlichen Auftrags im Sinne des GWB einen Beschaffungsvertrag des öffentlichen Auftraggebers mit einem Unternehmen. Dies ist hier ebenfalls nicht gegeben, da es sich sowohl bei der Antragstellerin als auch bei dem von der Antragsgegnerin avisierten Käufer um natürliche Personen handelt.

Der Rechtsstreit ist hiernach an das im Zivilrechtsweg sachlich und örtlich zuständige Landgericht Aachen zu verweisen (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17a Abs. 2, § 71 Abs. 1, § 23 Nr. 1 GVG, § 17 Abs. 1 der Zivilprozessordnung).