Verwaltungsgericht Arnsberg, 12. Kammer — 12 K 7751/17

Die Kläger sind Mitglieder des 38 Ratsmitglieder (zuzüglich Bürgermeister) umfassenden Beklagten. Die Kläger zu 1. und 2. bilden als Mitglieder der unabhängigen Wählergemeinschaft C Bürgerliste/BBL die BBL-Fraktion des Beklagten, die Kläger zu 3. und 4. bilden dessen FDP-Fraktion. Der Kläger zu 5. ist fraktionsloses Mitglied des Beklagten. Die restlichen Ratsmitglieder gehören jeweils der CDU- bzw. SPD-Fraktion des Beklagten an.Am 18. Juni 2015 beschloss der Beklagte die Neufassung der Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse der Stadt C (nachfolgend: GeschO). § 12 Abs. 6 GeschO sah im Hinblick auf die Redeordnung folgende Regelung vor:

„ Die Redezeit beträgt im Regelfall höchstens 10 Minuten. Sie kann durch Beschluss des Rates verlängert oder verkürzt werden. Ein Ratsmitglied darf höchstens dreimal zum selben Punkt der Tagesordnung sprechen; Anträge zur Geschäftsordnung bleiben hiervon unberührt.“

Bei Ausgestaltung der Vorschrift in vorstehender Form waren die Empfehlungen der Muster-Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse (Stand: November 2012) des Städte- und Gemeindebundes Nordrhein-Westfalen übernommen worden.

§§ 26, 27 GeschO schreiben für die Verfahrensweise in den Ausschüssen – auszugsweise – vor:

㤠26

Grundregel

Auf das Verfahren in den Ausschüssen finden grundsätzlich die für den Rat geltenden Vorschriften entsprechend Anwendung, soweit nicht § 27 dieser Geschäftsordnung abweichende Regelungen enthält.

§ 27Abweichungen für das Verfahren der Ausschüsse

(1) Der Ausschussvorsitzende setzt die Tagesordnung im Benehmen mit dem Bürgermeister fest (§ 58 Abs. 2 Satz 2 GO). Der Ausschussvorsitzende ist auf Verlangen des Bürgermeisters bzw. auf Antrag einer Fraktion verpflichtet, einen Gegenstand in die Tagesordnung aufzunehmen. § 2 dieser Geschäftsordnung gilt mit der Maßgabe, dass die Einladung zeitlich auch an die sachkundigen Bürger und sachkundigen Einwohner bzw. beratenden Mitglieder versandt worden sein muss. […](2) Über Zeit, Ort und Tagesordnung der Ausschusssitzungen unterrichtet der Bürgermeister die Öffentlichkeit in geeigneter Weise, ohne dass es einer öffentlichen Bekanntmachung nach § 4 dieser Geschäftsordnung bedarf.(3) Die Beschlussfähigkeit von Ausschüssen ist über § 8 Abs. 1 Satz 2 dieser Geschäftsordnung hinaus nur dann gegeben, wenn die Zahl der anwesenden Ratsmitglieder die Zahl der anwesenden sachkundigen Bürger (stimmberechtigte Ausschussmitglieder nach § 58 Abs. 3 GO) übersteigt; Ausschüsse gelten auch insoweit als beschlussfähig, solange ihre Beschlussunfähigkeit nicht festgehalten ist.(4) Der Bürgermeister und der Beigeordnete sind berechtigt und auf Verlangen eines Ausschusses in Angelegenheiten ihres Geschäftsbereiches verpflichtet, an dessen Sitzungen teilzunehmen. […](5) Der Bürgermeister ist zu allen Ausschusssitzungen einzuladen. […](6) Ratsmitglieder können an den nichtöffentlichen Sitzungen auch solcher Ausschüsse teilnehmen, denen sie nicht angehören. […](7) § 24 dieser Geschäftsordnung gilt mit der Maßgabe, dass die Niederschrift vom Ausschussvorsitzenden und dem Schriftführer unterzeichnet wird und die Niederschrift dem Bürgermeister und allen Ratsmitgliedern sowie den sachkundigen Bürgern und sachkundigen Einwohnern bzw. beratenden Mitgliedern, die dem Ausschuss angehören, zuzuleiten ist. […](8) § 1 Abs. 2 Satz 3 und 4 sowie Abs. 4 dieser Geschäftsordnung gelten ausschließlich für Ratsmitglieder. § 18 dieser Geschäftsordnung findet auf Ausschüsse keine Anwendung.“

Die am 19. Juni 2015 in Kraft getretene Geschäftsordnung wurde mit Ratsbeschluss vom 1. September 2016 erstmals geändert; die Regelung des § 12 Abs. 6 blieb jedoch unverändert.

Von Januar 2016 bis Mai 2017 fanden 19 Ratssitzungen des Beklagten statt, die zwischen einer Stunde und 35 Minuten und fünf Stunden und 40 Minuten andauerten. Zudem gab es 45 Sitzungstermine der Ausschüsse des Beklagten, deren Dauer sich auf zwischen 35 Minuten und drei Stunden und fünf Minuten belief.

Mit Schreiben vom 8. Juni 2017 beantragte die CDU-Fraktion des Beklagten die Aufnahme eines Tagesordnungspunktes „Änderung der Geschäftsordnung“ auf die Tagesordnung der nächsten anstehenden Sitzung des Beklagten und schlug dabei u.a. für § 12 Abs. 6 GeschO folgende Neufassung vor:

„ Die Redezeit beträgt im Regelfall höchstens 5 Minuten. Sie kann durch Beschluss des Rates verlängert oder verkürzt werden. Ein Ratsmitglied darf höchstens zweimal zum selben Punkt der Tagesordnung sprechen; Anträge zur Geschäftsordnung bleiben hiervon unberührt.“

Zur Begründung führte die Fraktion aus: Die Geschäftsordnung sei angesichts der immer länger andauernden Rats- und Ausschusssitzungen überarbeitungswürdig. Die bisherige Möglichkeit einer halben Stunde Redezeit pro Ratsmitglied zu jedem einzelnen Tagesordnungspunkt sei immer häufiger dazu genutzt worden, die Sitzungen durch mehrfache und überlange Wortbeiträge, die nicht zu konstruktiven Lösungen oder Erkenntnisgewinnen beigetragen hätten, unnötig in die Länge zu ziehen. Diese Ermüdungsreden dienten häufig einzig der Verschleppung der Sitzungen. Zwei Redebeiträge à maximal fünf Minuten pro Tagesordnungspunkt seien angemessen und ausreichend. Sofern der Rat einen besonderen Bedarf sehe, bestehe natürlich weiterhin die Möglichkeit, einem Redner eine längere Redezeit zu gestatten.

In der nachfolgend von der Verwaltung der Stadt C erstellten Beschlussvorlage 2015-0061/7 heißt es – auszugsweise –:

„Zweite Änderung vom 13.07.2017 der Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse der Stadt Brilon vom 18.06.2015

Artikel 1

1.

§ 12 Abs. 6 erhält die folgende Fassung

Die Redezeit beträgt im Regelfall höchstens 5 Minuten. Sie kann durch Beschluss des Rates verlängert oder verkürzt werden. Ein Ratsmitglied darf höchstens zweimal zum selben Punkt der Tagesordnung sprechen; Anträge zur Geschäftsordnung bleiben hiervon unberührt.

Artikel 2

Diese Änderung der Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse der Stadt C tritt am 14.07.2017 in Kraft.“

In der Beschlussvorlage ist im Hinblick auf die Neufassung von § 12 Abs. 6 GeschO ausgeführt: Das Rederecht sei eines der bedeutendsten Mitwirkungsrechte des Ratsmitgliedes und ein wesentliches Element des demokratischen Entscheidungsprozesses. Eine zeitliche Begrenzung sei jedoch möglich. Der bei der Regelung von Rederecht und Redezeit bestehende Entscheidungsspielraum werde durch die vorgeschlagene Regelung nicht überschritten. Die von der CDU-Fraktion vorgeschlagenen Änderungen schränkten die Mandatsträger nicht unzulässig ein, seien sachgerecht und beachteten den Gleichheitsgrundsatz. Einzelfallentscheidungen für eine andere Handhabung seien weiterhin möglich. Auch in anderen Geschäftsordnungen fänden sich Begrenzungen der Redezeit auf fünf Minuten und der Anzahl der Beiträge auf zwei.In der Ratssitzung vom 13. Juli 2017, in welcher die Kläger allesamt anwesend waren, wurde die Beschlussvorlage unter Tagesordnungspunkt (nachfolgend: TOP) 19.2 behandelt. Dabei äußerten die Kläger zu 1., 2., 3. und 5. Bedenken gegen die angedachte Neufassung. Der Beklagte fasste in der Sitzung folgenden Beschluss:

„ Der Rat der Stadt C beschließt mehrheitlich bei 29 Ja-Stimmen, fünf Gegenstimmen und drei Enthaltungen die 2. Änderung der Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse der Stadt C vom 18.06.2015 (geändert durch die 1. Änderung vom 01.09.2016 der Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse der Stadt C vom 18.06.2015; in Kraft getreten am 02.09.2016) entsprechend der Verwaltungsvorlage Nr. 2015-0061/7.“

Die Kläger haben am 26. August 2017 die vorliegende Klage erhoben.

Zu deren Begründung führen sie aus:

Die Geschäftsordnungsregelung könne trotz der Einführung der Normenkontrollmöglichkeit nach § 109a des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen (Justizgesetz NRW – JustG NRW) zu Jahresbeginn 2019 Gegenstand des kommunalverfassungsrechtlichen Organstreitverfahrens sein. Sie – die Kläger – hätten in der Ratssitzung vom 13. Juli 2017 allesamt in hinreichender Art und Weise ihr fehlendes Einverständnis mit der angedachten Regelung zum Ausdruck gebracht und damit dem Grundsatz der Organtreue entsprochen.

Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen zur Sperrklauselregelung, die auch bei der Ausgestaltung von Geschäftsordnungen des Rates zu berücksichtigen sei, sei eine Funktionsunfähigkeit des Rates konkret darzulegen. Dies sei in der Ausgestaltung des Beklagten mit vier Fraktionen und einem fraktionslosen Mitglied nicht der Fall. Der Beklagte habe auch durch seine Ausführungen zu Sitzungsdauern und deren vermeintlichen Ursachen eine auf die ursprüngliche Ausgestaltung des Rederechts zurückzuführende Funktionsunfähigkeit nicht dargelegt. Obschon allein die Sitzungsdauer keinen Aufschluss über die Funktionsfähigkeit des Rates gebe, sei diese auch bei einer zwar nicht unerheblichen, aber auch nicht ungewöhnlichen durchschnittlichen Sitzungsdauer von etwa drei Stunden noch gewahrt. Die Sitzungen des Beklagten seien nicht per se wegen ausgeprägter Redebeiträge einzelner Ratsmitglieder lang: Die Ratssitzung vom 13. Juli 2017 sei ungewöhnlich lang gewesen, weil in den vier Monaten zuvor keine Sitzung stattgefunden habe, die Sitzungen vom 3. Februar 2016 und 9. Februar 2017 seien unterbrochen worden. Dass einige Sitzungen sehr lang angedauert hätten, sei den Besonderheiten der dort behandelten Themen geschuldet gewesen. Es habe im Verlauf des Jahres 2017 mehrere Besonderheiten in den Sitzungen gegeben, die allesamt nicht im Verantwortungsbereich der Ratsmitglieder gelegen und zur Verlängerung der Sitzungen geführt hätten. Eine Kausalität zwischen Anzahl und Dauer der Wortbeiträge einzelner Ratsmitglieder und der Länge der Sitzungen hätten weder der Beklagte noch die CDU-Fraktion aufgezeigt. Das Vorliegen relevanter Funktionsbeeinträchtigungen lasse sich auch nicht aus der Anzahl der Ratssitzungen oder der Tagesordnungspunkte ableiten. Zwar möge ihr – der Kläger – prozentualer Anteil an Wortbeiträgen oberhalb des auf sie entfallenden Sitzanteils im Rat liegen, dies sei jedoch kein Beleg dafür, dass sie von ihrem Rederecht in übermäßigem Umfang Gebrauch machten. Der hohe Anteil ihrer Redebeiträge sei vielmehr allein den politischen Verhältnissen in den Reihen des Beklagten geschuldet, die durch die „große Koalition“ zwischen CDU und SPD geprägt seien. Beide Fraktionen könnten sich vor den Ratssitzungen unmittelbar über wichtige Themen informieren, da der Kämmerer der Stadt regelmäßig an den Sitzungen der CDU-Fraktion und der Bürgermeister regelmäßig an den Sitzungen der SPD-Fraktion teilnähmen.

Obschon die Ausschüsse die Beschlussfassung des Rates vorbereiten sollten, könne dem nicht entnommen werden, dass im Rat überhaupt nicht mehr diskutiert werden solle. Zudem seien sie – die Kläger – nicht in allen Ausschüssen vertreten.

Von der Neuregelung des § 12 Abs. 6 GeschO seien die kleineren Fraktionen und das fraktionslose Ratsmitglied besonders negativ betroffen. Sie befürchteten, keine Informationen zu wirtschaftlich bedeutsamen Angelegenheiten zu erhalten.

Insbesondere die Beschränkung auf nur zwei Wortbeiträge pro Tagesordnungspunkt sei problematisch: Wenn eine Nachfrage zum Inhalt einer Sitzungsvorlage erforderlich werde, sei bereits ein Beitrag „verbraucht“; in diesem Fall könne allenfalls noch ein eigener Beitrag – ggf. mit einem Änderungsantrag – erfolgen, während für eine Stellungnahme zu einer Äußerung eines anderen Ratsmitgliedes zu eben diesem eigenen Beitrag kein Raum mehr bliebe. Dies müsse in Debatten zur Einhaltung demokratischer Grundregeln aber grundsätzlich gewährleistet sein. Bei der Einbringung eigener Anträge müssten die einleitende Antragsbegründung, Antworten auf etwaige Nachfragen und ein abschließender Beitrag am Ende der Debatte ermöglicht werden. Zudem sei es der Qualität der Diskussion zuträglich, wenn man sich zumindest mit drei Beiträgen zu einem Tagesordnungspunkt melden könne. Gerade die kleineren Fraktionen könnten dies nach der Ausgestaltung der Geschäftsordnung jedoch nicht leisten, sofern eines ihrer Mitglieder an einer Sitzung nicht teilnehmen könne. In der Vergangenheit seien bereits zwei Verlegungsanträge erforderlich geworden, weil kein Raum mehr für den in der jeweiligen Situation erforderlichen dritten Wortbeitrag gewesen sei. Die Erhöhung der Anzahl der Wortbeiträge sehe die Geschäftsordnung nicht vor. Der Hinweis auf die Möglichkeit der Verlängerung der Redezeit sei rein theoretisch, denn hierzu bedürfe es immer eines Mehrheitsbeschlusses des Beklagten. Die Minimalredezeit von fünf Minuten könne sogar noch eingeschränkt werden.

§ 12 Abs. 6 GeschO sei unverhältnismäßig: In anderen Geschäftsordnungen seien bestimmte Arten von Wortbeiträgen – Nachfragen, Sach- oder Änderungsanträge und das Schlusswort des Antragstellers – von der Begrenzung ausgenommen. Zudem entfalte die Regelung in Ausschusssitzungen noch stärkere Auswirkungen, da sie – die Kläger – in diesen Sitzungen in der Regel die einzigen Vertreter ihrer Fraktionen seien. In Ausschusssitzungen werde die Möglichkeit der Zulassung von weiteren Wortbeiträgen in der Praxis unterschiedlich gehandhabt. Die Intensität des Eingriffs in das Rederecht werde auch durch die vorgesehene Ausnahmeregelung nicht abgemildert. Denn diese beziehe sich ersichtlich nicht auf die Anzahl der Redebeiträge. Zudem sei völlig ungewiss, ob und in welchen Fällen von der Ausnahmegenehmigung Gebrauch gemacht werde. Vorgelegt wurde ferner eine Pressemitteilung der Kläger zu 1. bis 4. vom 19. November 2017 zu den in der Ratssitzung vom 23. November 2017 geplanten Änderungen des Gesellschaftsvertrags für die Städtisches Krankenhaus Maria Hilf C gGmbH sowie eine Aufstellung über die Dauer der Ratssitzungen des Beklagten.

Die Kläger beantragen,

festzustellen, dass der Beschluss des Rates der Stadt C vom 13. Juli 2017 über die zweite Änderung vom 13. Juli 2017 der Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse der Stadt C zu § 12 Abs. 6 der Geschäftsordnung unwirksam ist und sie – die Kläger – in ihren Mitgliedschaftsrechten als Ratsmitglieder verletzt.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen,

und führt aus:

Es sei fraglich, ob die Klage angesichts der Einführung der Normenkontrollmöglichkeit nach § 109a JustG NRW noch zulässig sei. Zudem scheide die Feststellungsklage aus, weil die Gültigkeit oder Nichtigkeit einer Norm eine rechtliche Qualifizierung sei, die kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) darstelle. § 12 Abs. 6 GeschO lasse ausdrücklich die Möglichkeit einer abweichenden Ratsentscheidung zu, gegen die ein Rechtsmittel erhoben werden könne. Hierauf müssten sich die Kläger verweisen lassen.

Jedenfalls sei die Klage aber unbegründet. Der Beklagte bezieht sich insoweit zunächst auf die Ausführungen in der Beschlussvorlage 2015-0061/7 und trägt ergänzend vor, das Rederecht des einzelnen Ratsmitgliedes könne in der Geschäftsordnung grundsätzlich eingeschränkt werden. Dabei stehe dem Gemeinderat prinzipiell ein weites „normatives“ Ermessen zu, das nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar sei. Hierbei sei nicht der Kontrollmaßstab des § 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) anwendbar, da Streitgegenstand keine Einzelfallentscheidung sei, sondern mit der Geschäftsordnungsregelung eine generelle Regelung jedweder Konstellation geschaffen werden solle. Ausgehend hiervon sei § 12 Abs. 6 GeschO nicht zu beanstanden:

Die Neuregelung sei zur Sicherstellung der Funktionsfähigkeit des Rates erforderlich, da die bisherige Regelung nicht mehr ausreichend gewesen sei. Dabei sei die fehlende Funktionsfähigkeit des Rates nicht nach den Maßstäben der verfassungsgerichtlichen Sperrklausel-Rechtsprechung darzulegen, weil diese sich mit der Frage des vollständigen Ausschlusses bestimmter politischer Parteien und Gruppierungen von der Arbeit in den kommunalen Parlamenten beschäftige, es vorliegend aber um die Modifizierung der Abläufe im politischen Tagesgeschäfte gehe. Die Kläger – insbesondere der Kläger zu 1. – leisteten – bezogen auf die reine Anzahl der Wortbeiträge – einen deutlichen Beitrag zur Gesamtzahl der Wortbeiträge in den Sitzungen.

Das zum Statusrecht des Ratsmitgliedes gehörende Rederecht müsse durch andere Rechtsgüter, insbesondere durch die Rechte der weiteren Ratsmitglieder, aber auch zur Sicherstellung der Ordnung der Debatte, der Effektivität sowie der Funktionsfähigkeit des Rates begrenzt werden. Wenn alle Ratsmitglieder von den ihnen zustehenden Rederechten Gebrauch machen würden, wäre die Ratsarbeit „lahmgelegt“. Zwar könne auch durch eine Geschäftsordnungsregelung – von der Regelungswirkung her betrachtet – politische Mitwirkung verhindert werden, jedoch müsse hier stärker betrachtet werden, dass die politischen Mehrheitsverhältnisse im Rat in direkter Art und Weise das Ergebnis der Kommunalwahl spiegelten.

Die Vermeidung von Ermüdungsreden und Verschleppungen sei nur ein Aspekt gewesen, der die Änderung notwendig gemacht habe. Entscheidend sei neben dem Aspekt der Funktionsfähigkeit des Rates auch der Umstand gewesen, dass die Mandatsträger ihre Mandate „nebenbei“ ausübten und ihre Zeit nur begrenzt sei.

Die in Streit stehende Bestimmung ziele auf eine abstrakt-generelle Regelung des typischen Falls des Sitzungsverlaufs. Dass Verwaltungsvorlagen typischerweise immer unvollständig seien oder Verständnisfragen auslösten, sei gerade nicht der Regelfall. Allerdings rüge gerade der Kläger zu 1. häufig eine Unvollständigkeit der Sitzungsvorlagen. Um diesem nachzukommen, würden oft ergänzende Vorträge gehalten bzw. Erläuterungen gegeben. Die Länge der Tagesordnung, Vorträge von Mitarbeitern der Verwaltung und von externen Sachverständigen oder Sitzungsunterbrechungen hätten keinen Einfluss auf die Dauer der Sitzungen. Die Tagesordnung der Sitzung vom 13. Juli 2017 sei aus aktuellem Anlass außergewöhnlich lang gewesen.

Die gesetzliche Vorgabe der arbeitsteiligen Erledigung von Ratsaufgaben in den vorbereitenden Ausschüssen und im Plenum müsse Einfluss auf die Bemessung der Redezeiten im Rat selbst haben. Angesichts der nach wie vor im Regelfall stattfindenden Vorberatung in den Ausschüssen, in denen sowohl die in Fraktionen verbundenen Kläger zu 1. bis 4. als auch der fraktionslose Kläger zu 5. arbeiteten, müssten Angelegenheiten im Regelfall nicht mehr umfassend im Rat beraten werden.

Der Gleichheitssatz werde nicht verletzt; § 12 Abs. 6 GeschO gelte ausnahmslos für jedes Ratsmitglied. Die Gewährung des Rederechts sei nicht fraktionsgebunden. Dass größere Fraktionen im Verbund und mithilfe einer höheren Mitgliederzahl in der Summe auf einen höheren Redeanteil kommen könnten, sei Ausfluss des Wählerwillens.

§ 12 Abs. 6 GeschO lasse nicht nur die weitere Einschränkung der Redezeit, sondern bei sachlichen und konstruktiven Beratungen und Diskussionen auch deren Verlängerung ausdrücklich zu. Dies habe auch die CDU-Fraktion in ihrem Antrag eindeutig klargestellt. Von den Vorgaben der Geschäftsordnung sei in der Vergangenheit sowohl mit Blick auf die Redezeit als auch die Anzahl der Redebeiträge nicht streng Gebrauch gemacht worden. So sei dem Kläger zu 1. etwa in der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses vom 7. September 2017 ein weiterer Wortbeitrag gestattet worden; der dort gestellte Vertagungsantrag sei gleichwohl aufrecht erhalten geblieben. Er – der Beklagte – werde sich besonderem Beratungsbedarf nicht verschließen, sondern diesen ermöglichen. Allerdings hätten einige Kläger grundsätzlich besonderen Beratungsbedarf, der darin begründet sei, dass für vertretene Auffassungen keine politische Mehrheit vorhanden sei, und man versuche, diesen Umstand über eine umfassende Inanspruchnahme von Wortbeiträgen zu „kippen“.

Die Geschäftsordnungsbestimmung sei jedenfalls nicht schlechthin unverhältnismäßig oder unvertretbar: Sie erlaube es den Klägern, sich und ihre Meinung mit Rede zu erklären und mit Gegenrede zu verteidigen. Damit werde ein ausreichender Einfluss sichergestellt; mehr sei auch nicht zu fordern, insbesondere bedürfe es nicht zwingend der angesprochenen drei Verfahrensschritte. Verständnisfragen könnten auch im Vorfeld der Sitzung geklärt werden. § 55 Abs. 5 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) eröffne dem Ratsmitglied die Möglichkeit, sich auch außerhalb der Ratssitzungen Informationen zu den Tagesordnungsthemen zu beschaffen. Hiervon mache insbesondere der Kläger zu 1. Gebrauch. Anträge zur Geschäftsordnung seien von der Beschränkung ausdrücklich ausgenommen.

Dass mit der Neufassung der Geschäftsordnungsregelung von der bis zuvor übernommenen Muster-Geschäftsordnung abgewichen worden sei, sei ohne Belang, da Letztere nur eine Empfehlung darstelle, der nicht zwingend zu folgen sei.

Die Redezeitbestimmung sei üblich und gebräuchlich, wie diverse Geschäftsordnungen anderer Kommunalvertretungen zeigten. Nur die Kläger hätten sich über die Neufassung beschwert.

Der Beklagte legt zudem Aufstellungen zum prozentualen Anteil von Wortmeldungen der Kläger in diversen Ratssitzungen vor.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen.

Das Gericht ist für die Entscheidung über die vorliegende Klage zuständig. Es besteht insbesondere keine Entscheidungszuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen nach Maßgabe des § 109a JustG NRW. Denn ungeachtet der Frage, ob der angegriffene Beschluss des Beklagten vom 13. Juli 2017 zu TOP 19.2. der Tagesordnung zur Ratssitzung gleichen Datums überhaupt als „im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift“ im Sinne dieser Vorschrift anzusehen ist, ist § 109a JustG NRW jedenfalls nicht auf Rechtsvorschriften anzuwenden, die – wie unstreitig der vorgenannte Beschluss – vor dem 1. Januar 2019 bekannt gemacht worden sind (§ 133 Abs. 3 Satz 2 JustG NRW).

Der von den Klägern ausdrücklich in der Fassung

„festzustellen, dass der Beschluss des Rates der Stadt C vom 13. Juli 2017 über die zweite Änderung vom 13. Juli 2017 der Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse der Stadt C zu § 12 Abs. 6 der Geschäftsordnung unwirksam ist und sie – die Kläger – in ihren Mitgliedschaftsrechten als Ratsmitglieder verletzt“

formulierte Antrag bedarf im Interesse der Kläger an sachangemessenem Rechtsschutz der Auslegung. Denn nach § 88 VwGO ist das Gericht an die Fassung der Anträge nicht gebunden; es hat vielmehr das tatsächliche Rechtsschutzbegehren zu ermitteln. Maßgebend hierfür ist das aus dem gesamten Parteivorbringen, insbesondere der Klagebegründung, zu entnehmende wirkliche Rechtsschutzziel. Wesentlich ist der geäußerte Parteiwille, wie er sich aus der prozessualen Erklärung und sonstigen Umständen ergibt; der Wortlaut der Erklärung tritt hinter deren Sinn und Zweck zurück. Neben dem Antrag und dessen Begründung ist auch die Interessenlage des Klägers zu berücksichtigen, soweit sie sich aus dem Parteivortrag und sonstigen für das Gericht und den Beklagten als Empfänger der Prozesserklärung erkennbaren Umständen ergibt. Ist der Kläger bei der Fassung des Antrages anwaltlich vertreten worden, kommt der Antragsformulierung zwar gesteigerte Bedeutung für die Ermittlung des tatsächlich Gewollten zu. Selbst dann darf die Auslegung jedoch vom Antragswortlaut abweichen, wenn die Klagebegründung, die beigefügten Bescheide oder sonstige Umstände eindeutig erkennen lassen, dass das wirkliche Rechtsschutzziel von der Antragsfassung abweicht.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 13. Januar 2012 – 9 B 56.11 –, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 2012, 375 f. = juris (Rn. 7 f.) m.w.N..

Gemessen hieran ist der formulierte Antrag auszulegen. Denn das Klagebegehren ist auf die Feststellung einer Verletzung innerorganschaftlicher Rechte der Kläger als Mitglieder des Beklagten gerichtet. Diesem Ansinnen wird mit einem auf Feststellung der Verletzung in innerorganschaftlichen Rechten durch den Ratsbeschluss vom 13. Juli 2017 gerichteten Klageantrag hinreichend Rechnung getragen; der darüber hinaus gehend auch beantragten Feststellung der Unwirksamkeit des Beschlusses bedarf es hingegen nicht.

Mit dem danach sachgerechten Antrag,

festzustellen, dass der Beschluss des Rates der Stadt C vom 13. Juli 2017 zu Tagesordnungspunkt 19.2 die Kläger in ihren Rechten als Ratsmitglieder des Beklagten verletzt,

ist die Klage als kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage statthaft.

Gemäß § 43 Abs. 1 erste Alternative VwGO kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Unter ein Rechtsverhältnis in diesem Sinn fallen die rechtlichen Beziehungen, die sich auf Grund der Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen konkreten Sachverhalt für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 2. Mai 2006 – 15 A 817/04 –, Städte- und Gemeinderat (StuG) 2007, 37 f. = juris (Rn. 39 ff.) m.w.N..

An einem Rechtsverhältnis im Sinn dieser Definition beteiligt sein können nicht nur natürliche oder juristische Personen, sondern auch kommunale Organe oder Organteile als Träger organisationsinterner Rechte. Denn der Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person, also auch einer kommunalen Vertretungskörperschaft.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 – 15 A 817/04 –, a.a.O. (Rn. 42) m.w.N. zu seiner weiteren und der höchstrichterlichen Rechtsprechung.

Auch ein Ratsbeschluss kann im Rahmen eines kommunalrechtlichen Organstreits überprüft werden, wenn und soweit er die Rechte kommunaler Organe oder Organteile konkretisiert oder nachteilig betrifft.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 – 15 A 817/04 –, a.a.O. (Rn. 44) unter Verweis auf seine weitere Rechtsprechung.

Eine dementsprechende nachteilige Betroffenheit in eigenen Rechten durch den Beschluss des Beklagten vom 13. Juli 2017 (zu TOP 19.2) machen die Kläger geltend. Denn Gegenstand des Klagebegehrens ist die Frage, ob die Kläger durch den Beschluss in organschaftlichen Rechten – konkret ihrem aus § 43 Abs. 1 GO NRW folgenden Rederecht – verletzt sind. Dem Rechtsstreit liegt damit ein konkretes organschaftliches Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO zu Grunde.

Vgl. zur Statthaftigkeit des Kommunalverfassungsstreitverfahrens bei einem Streit über die Frage der Verletzung der innerorganisatorischen Wahrnehmungskompetenz „Recht zur Rede im Rat“ auch Heusch, Die freie Rede im Rat und ihre Grenzen, Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (NWVBl.) 2016, 353 (354).

Die Klage ist auch im Übrigen zulässig.

Eine Klage auf Feststellung des Bestehens eines organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe oder zwischen diesen („kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage") ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn die Kläger geltend machen, in ihren Rechten verletzt zu sein. Dies setzt voraus, dass es sich bei der als verletzt gerügten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Geht es – wie hier – um die Verletzung organschaftlicher Mitwirkungsrechte durch einen Ratsbeschluss, setzt die Klagebefugnis dementsprechend voraus, dass dieser ein subjektives Organrecht des klagenden Organs oder Organteils nachteilig betrifft. Denn das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick auf die Beschlussfassung des Rates besteht, ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 – 15 A 817/04 –, a.a.O. (Rn. 47) m.w.N..

Danach ist die Klagebefugnis der klagenden Ratsmitglieder zu bejahen.

§ 43 Abs. 1 GO NRW stattet die Ratsmitglieder als Vertreter der Gemeindebürgerschaft mit einem freien Mandat aus. Dem entsprechend steht jedem Ratsmitglied grundsätzlich das Recht zu, seine Stimme im Plenum des Rates zu erheben. Das Rederecht gehört zum Statuskern des Ratsmitglieds.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 14. September 2017 – 15 A 2785/15 –, NVwZ- Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 2018, 318 ff. = juris (Rn. 53) und vom 15. September 2015 – 15 A 1961/13 –, juris (Rn. 47); Rehn/Cron-auge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Loseblatt-Kommentar, Stand: 49. Ergänzungslieferung Juli 2019, § 43 GO Anm. II.1.; Smith, in: Kleerbaum/Palmen (Hrsg.), Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 43 GO NRW Anm. IV.1.; Heusch, a.a.O. (354).

Durch die Begrenzung des Rederechts in zeitlicher Hinsicht und auf höchstens zwei Wortbeiträge pro Tagesordnungspunkt einer Rats- oder Ausschusssitzung könnten die Kläger in ihrer vorbenannten organinternen Rechtsposition verletzt sein.

Den Klägern steht auch ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis zur Seite.

Sie müssen sich insbesondere nicht darauf verweisen lassen, den Beklagten in einer Ratssitzung zunächst um Einräumung einer dritten Äußerungsmöglichkeit zu einem Tagesordnungspunkt zu ersuchen und dann gegen einen etwaigen ablehnenden Beschluss gerichtlich vorzugehen. Denn in § 12 Abs. 6 Satz 2 GeschO ist die Möglichkeit zur Einräumung eines weiteren Wortbeitrages zu einem Tagesordnungspunkt schon gar nicht niedergelegt. Die Vorschrift ermöglicht allein die Verlängerung oder Verkürzung der in Satz 1 erwähnten Dauer der Redezeit. Sofern der Beklagte auch eine Öffnungsmöglichkeit im Hinblick auf die Anzahl der Wortbeiträge hätte vorsehen wollen, hätte es nahe gelegen, dies – ebenso wie mit Blick auf die Dauer der Redezeit – in der Geschäftsordnungsnorm ausdrücklich festzulegen. Da er dies jedoch unterlassen hat, legt es die Wortlautinterpretation nahe, dass eine derartige Öffnungsklausel von der Vertretung gerade nicht gewollt wurde.

Vgl. zur Wortlautinterpretation als zulässigem Interpretationsansatz bei der Auslegung kommunaler Geschäftsordnungsnormen: Heusch/Duikers, Zur Geschäftsordnungsautonomie kommunaler Vertretungen, NWVBl. 2018, 313 (315 f.).

Die dem Beklagten dessen ungeachtet offen stehende Möglichkeit, außerhalb der Geschäftsordnungsregelungen weitere Wortbeiträge zuzulassen, schließt das Rechtsschutzbedürfnis der Kläger an der Klärung der von ihnen aufgeworfenen Rechtsfrage der Verletzung organinterner Rechtspositionen durch die streitige Geschäftsordnungsnorm nicht aus. Denn Streitgegenstand des gerichtlichen Verfahrens ist nur die in der Geschäftsordnung niedergelegte Bestimmung.

Auch der Kläger zu 4. hat ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis für die Führung des Klageverfahrens dargetan, obschon er in der Ratssitzung vom 13. Juli 2017 vor der Beschlussfassung zu TOP 19.2 seine ablehnende Haltung zu der beabsichtigten Änderung der in Streit stehenden Geschäftsordnungsnorm nicht geäußert hat.

Im Verhältnis der kommunalen Organe und Organteile zueinander gilt der Grundsatz der Organtreue. Dieser begründet namentlich die Obliegenheit von Ratsmitgliedern, rechtliche Bedenken gegen (anstehende) Beschlussfassungen in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Der Grundsatz der Organtreue verlangt insbesondere die rechtzeitige Rüge der beanstandeten Maßnahme gegenüber dem Organ selbst. Unterbleibt diese rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise später nicht mehr im Rahmen einer Feststellungsklage mit Erfolg geltend gemacht werden. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 14. September 2017 – 15 A 2785/15 –, a.a.O. (Rn. 43) und vom 15. September 2015 – 15 A 1961/13 –, a.a.O. (Rn. 55), Beschlüsse vom 17. Mai 2017 – 15 A 1008/16 –, juris (Rn. 9) und vom 19. August 2011 – 15 A 1555/11 –, NWVBl. 2012, 116 f. = juris (Rn. 14 ff., 21); ferner Urteil der Kammer vom 1. Dezember 2017 – 12 K 5125/16 – (S. 9 des amtlichen Entscheidungsabdrucks).

Gemessen hieran bestand für den Kläger zu 4. keine Veranlassung, in der Ratssitzung vom 13. Juli 2017 vor Beschlussfassung zu TOP 19.2 selbst auch auf seine rechtlichen Bedenken gegen die angedachte Neufassung von § 12 Abs. 6 GeschO hinzuweisen. Denn die auch aus seiner Sicht maßgeblichen Aspekte waren bereits durch die anderen Kläger – insbesondere den Kläger zu 3. als Vorsitzendem der FDP-Fraktion, der auch der Kläger zu 4. angehört – vorgetragen worden. Hiermit ist den Mitgliedern des Beklagten noch vor Beschlussfassung hinreichender Anlass zur Überdenkung der angedachten Entscheidung gegeben worden.

Sämtliche Kläger waren unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes der Organtreue auch nicht gehalten, vor Einleitung des gerichtlichen Verfahrens am 26. August 2017 nochmals an den Beklagten heranzutreten, um diesem eine Selbstkorrektur seines Beschlusses nahezulegen. Denn die geänderte Geschäftsordnung ist bereits am Tag nach der Beschlussfassung in Kraft getreten und die nächste Ratssitzung fand ausweislich des Sitzungskalenders der Stadt C erst am 14. September 2017 statt.

Die Klage hat jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Denn die Kläger sind durch die Beschlussfassung des Beklagten zu TOP 19.2 in seiner Sitzung vom 13. Juli 2017 nur insoweit in sie schützenden organschaftlichen Rechten verletzt, als in der Geschäftsordnungsbestimmung des Beklagten eine Begrenzung der Anzahl von Redebeiträgen und deren Höchstdauer für Sitzungen von Ausschüssen des Beklagten normiert ist. Im Hinblick auf die Rederechtsbeschränkung auch in den Ratssitzungen ist eine Rechtsverletzung durch die Geschäftsordnungsnorm in der Fassung der zweiten Änderung vom 13. Juli 2017 jedoch nicht gegeben.

Das jedem Gemeinderatsmitglied im Rahmen des § 43 Abs. 1 GO NRW grundsätzlich gewährleistete Recht, zu Tagesordnungspunkten der Gemeinderatssitzung zu sprechen, ist neben dem Stimmrecht eines der bedeutendsten Mitwirkungsrechte des Ratsmitglieds. Weil ein Kollegialorgan seinen Willen erst auf Grund einer Diskussion bilden kann, ist das Rederecht der Mitglieder unverzichtbar. Der Rat ist ein Ort von Rede und Gegenrede und der Darstellung unterschiedlicher Perspektiven und Interessen. Das öffentliche Verhandeln von Argument und Gegenargument vor der Abstimmung ist ein wesentliches Element des demokratischen Entscheidungsfindungsprozesses und gibt den Abgeordneten, insbesondere denen der Minderheiten, die Möglichkeit, ihre Auffassung darzustellen, auf die Diskussion einzuwirken und damit ein Ergebnis in ihrem Sinn zu beeinflussen. Das Rederecht des einzelnen Ratsmitgliedes ist daher konstitutiv für den Rat in seiner Gesamtheit als dem repräsentativen Forum des öffentlichen Austrags inhaltlicher Meinungsverschiedenheiten.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017 – 15 A 2785/15 –, a.a.O. (Rn. 55); Heusch, a.a.O. (353, 354).

Das Rederecht gilt jedoch nicht unbeschränkt, sondern wird durch die Erfordernisse eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs des Rates begrenzt. Das Rederecht kann durch eine abstrakt-generelle Regelung in der Geschäftsordnung zum Zweck der Sicherung der Effektivität und Funktionsfähigkeit des Rates sowie zur Abstimmung mit den Rederechten der anderen Ratsmitglieder näher ausgestaltet und eingeschränkt, insbesondere zeitlich begrenzt werden. Dabei steht dem Gemeinderat prinzipiell ein weites „normatives“ Ermessen zu, das seine Begrenzung allein in gesetzlichen Vorschriften und durch allgemeine Rechtsgrundsätze findet.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017 – 15 A 2785/15 –, a.a.O. (Rn. 53); Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH BW), Beschlüsse vom 20. November 2018 – 1 S 1824/18 –, Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg (VBlBW) 2019, 207 ff. = juris (Rn. 52) und vom 4. November 1993 – 1 S 953/93 –, VBlBW 1994, 99 = NVwZ-RR 1994, 229 = juris (Rn. 7); OVG Lüneburg, Urteil vom 4. Dezember 2013 – 10 LC 64/12 –, juris (Rn. 34); Verwaltungsgericht (VG) Düsseldorf, Urteil vom 31. März 2017 – 1 K 15544/16 –, juris (Rn. 35); Rehn/Cron-auge/von Lennep/Knirsch, a.a.O., § 43 GO Anm. II.1.; Heusch, a.a.O. (355).

Bei der Ausgestaltung des Rederechts des Mandatsträgers in der Geschäftsordnung hat sich die Vertretung an der ihr zukommenden Aufgabe und Funktion im gemeindlichen Gefüge zur orientieren: Der Rat ist Forum von Rede und Widerrede, in dem die Angelegenheiten der Gemeinde grundsätzlich öffentlich verhandelt werden. Der Bedeutung des Rederechts für die Demokratie und die Funktionsfähigkeit des Rates ist angemessen Rechnung zu tragen. Die Geschäftsordnung des Rates muss daher die Chance zum geordneten Austausch der Argumente ermöglichen und befördern. Denn der Rat kann seiner Aufgabe als Forum von Rede und Gegenrede nur genügen, wenn die Rechte der Ratsmitglieder nicht über Gebühr beschnitten werden. Andererseits ist jedoch auch zu berücksichtigen, dass der innerorganschaftliche Diskurs nicht um seiner selbst willen stattfindet, sondern in der Sache auf die Gewinnung einer sachgerechten – d.h. in einer Demokratie des von der Mehrheit für sachgerecht befundenen – Ergebnisses für die Gemeinde zielt.

Vgl. Heusch, a.a.O. (355); Heusch/Duikers, a.a.O. (315).

Die Geschäftsordnung hat dabei auch den Aspekt der nur begrenzten Zeitkontingente der ehrenamtlich tätigen Mitglieder der Vertretungskörperschaft zu berücksichtigen. Denn für die effektive Arbeit der Vertretung ist es von entscheidender Bedeutung, dass mit den zeitlichen Ressourcen ihrer Mitglieder verantwortungsvoll umgegangen wird. Geschäftsordnungsregelungen zur Redezeit sollten weder ergebnislose Endlosdebatten erleichtern oder befördern noch den lebendigen Austausch der Argumente mit Blick auf vermeintliche Effektivitätsgewinne ersticken.

Vgl. VGH BW, Beschluss vom 4. November 1993 – 1 S 953/93 –, a.a.O. (Rn. 7); Heusch, a.a.O. (355); Heusch/Duikers, a.a.O. (315).

Die Redezeit muss sich zuvörderst nach der Bedeutung des Themas für die örtliche Gemeinschaft richten und so bemessen sein, dass das Mitglied einer Vertretung seinen Standpunkt hinreichend deutlich machen kann. Der Ratsmehrheit ist es insbesondere von Rechts wegen verwehrt, heikle und streitige Themen durch entsprechend knappe Bemessung der Redezeit aus dem Fokus der Öffentlichkeit zu halten. Bei sehr komplexen Themen und bei Angelegenheiten von großer Bedeutung darf eine Redezeit nicht so knapp bemessen sein, dass eine Diskussion in angemessenem und dem öffentlichen Interesse entsprechenden Umfang nicht möglich ist. Ist das Thema schon wiederholt erörtert worden, vermag dies im Übrigen jedenfalls bei unveränderter Sachlage eine entsprechend kurze Redezeitspanne zu rechtfertigen.

Vgl. Heusch, a.a.O. (355).

In die Ausgestaltung der Geschäftsordnungsnormen zum Rederecht kann auch der Umstand eingestellt werden, dass Entscheidungen des Rates in der Regel in Fraktionen und Gruppen und in den Ausschüssen vorbereitet und weitgehend schon so abgestimmt sind, dass eine Änderung der dabei entstandenen Meinungsbildung nach kontroverser Diskussion im Rat nicht die Regel ist.

Vgl. VG Oldenburg, Urteil vom 20. März 2012 – 1 A 2665/11 –, juris (Rn. 16 f.) unter Verweis auf Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 13. Juni 1989 – 2 BvE 1/88 –, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 1989, 821 (822).

Beschränkungen des Rederechts des Ratsmitglieds sind danach zulässig, soweit sie nach gleichen Grundsätzen erfolgen, zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs erforderlich sind und nicht außer Verhältnis zur Schwierigkeit und Bedeutung der zu erörternden Angelegenheit stehen. Zudem muss auf die Rechte von Minderheiten bzw. fraktionslosen Abgeordneten hinreichend Rücksicht genommen werden und müssen die Beschränkungen dem Grundsatz der Gleichbehandlung entsprechen, der Differenzierungen ohne sachlichen Grund verbietet.

Vgl. VGH BW, Beschlüsse vom 20. November 2018 – 1 S 1824/18 –, a.a.O. (Rn. 52) und vom 4. November 1993 – 1 S 953/93 –, a.a.O. (Rn. 7); OVG Lüneburg, Urteil vom 4. Dezember 2013 – 10 LC 64/12 –, a.a.O. (Rn. 34); VG Düsseldorf, Urteil vom 31. März 2017 – 1 K 15544/16 –, a.a.O. (Rn. 37); Heusch, a.a.O. (355).

Den vorbezeichneten Bereich seiner Gestaltungsfreiheit hat der Beklagte mit der von den Klägern beanstandeten Änderung seiner Geschäftsordnung – d.h. durch die Begrenzung auf zwei Wortbeiträge von je höchstens fünf Minuten Dauer pro Tagesordnungspunkt – nur insoweit (noch) nicht überschritten, als die Regelung Geltung für die Ratssitzungen findet. Denn damit ist dem Wesensgehalt des Rederechtes des Ratsmitgliedes noch hinreichend Rechnung getragen.

Zunächst bestand Anlass für die Einführung von Rederechtsbeschränkungen in den Ratssitzungen des Beklagten.

Die Geschäftsordnung, die zwar als Satzung erlassen werden kann, angesichts ihres reinen Innenrechtscharakters aber eine Regelung eigener Art darstellt, hat instrumentellen Charakter und unterliegt der ständigen Disposition der Vertretung. Dieser steht es frei, die Geschäftsordnung – unter Beachtung der einschlägigen Grenzen – auch während der Wahlperiode mit einfacher Mehrheit zu ändern.

Vgl. Wagner, in: Kleerbaum/Palmen, a.a.O., § 47 GO NRW Anm. V.; Rehn/ Cronauge/von Lennep/Knirsch, a.a.O., § 47 GO Anm. II.1.; Heusch/Duikers, a.a.O. (315).

Der von den Klägern unter Verweis auf die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen zur 2,5 %-Sperrklausel für die Wahl der Räte der Gemeinden und Kreistage geforderten ausdrücklichen Darlegung einer auf die übermäßige Ausnutzung von Rederechten zurückzuführenden Funktionsunfähigkeit des Rates bedarf es zur Begründung einer Befugnis zur Änderung der Geschäftsordnung jedenfalls nicht.Der Verfassungsgerichtshof hat sich in mehreren Entscheidungen vom 21. November 2017 zur Verletzung des Rechts von politischen Parteien auf Gleichheit der Wahl durch die Einführung einer Sperrklausel geäußert und in diesem Zusammenhang den Grundsatz der Wahlgleichheit als einen änderungsfesten Grundsatz des demokratischen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland bezeichnet.

Vgl. u.a. Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen (VerfGH NW), Urteil vom 21. November 2017 – VerfGH 11/16 –, juris (Rn. 48, 60).

Der Verfassungsgerichtshof hat dabei darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts gehalten sei, die Gleichheit der Wahl innerhalb des jeweiligen Wahlsystems zu wahren. Diesem verbleibe bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen, hinsichtlich deren Rechtfertigung zudem ein strenger Maßstab anzulegen sei. Differenzierungen bedürften zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen sachlich legitimierten „zwingenden“ Grundes. Zu den in diesem Sinne anerkennenswerten Gründen zähle auch die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes und, damit zusammenhängend, die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung.

Vgl. VerfGH NW, Urteil vom 21. November 2017 – VerfGH 11/16 –, a.a.O. (Rn. 71 ff., 87) unter Verweis auf sein weiteres Urteil vom 16. Dezember 2008 – VerfGH 12/08 – und die insoweit einschlägige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

Das Bundesverfassungsgericht hatte bereits zuvor schon kommunalwahlrechtliche Sperrklauseln unter dem Gesichtspunkt der Sicherung der Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretungen im Grundsatz für zulässig gehalten, dabei aber ausdrücklich betont, bei der im Rahmen der Ausgestaltung des Wahlrechts anzustellenden Prognoseentscheidung über die wahrscheinlichen Auswirkungen des Einzugs von Splitterparteien auf die Arbeitsweise der Kommunalparlamente dürfe der Gesetzgeber zur Rechtfertigung des durch eine Sperrklausel bewirkten schwerwiegenden Eingriffs in die Wahlrechtsgleichheit nicht allein auf die Feststellung der rein theoretischen Möglichkeit von Funktionsbeeinträchtigungen abstellen,

vgl. die Nachweise zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in VerfGH NW, Urteil vom 21. November 2017 – VerfGH 11/16 –, a.a.O. (Rn. 75 ff., 78): BVerfG, Urteile vom 13. Februar 2008 – 2 BvK 1/07 –, Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 120, 82 = juris (Rn. 124 ff.), 9. November 2011 – 2 BvC 4/10 u.a. –, BVerfGE 129, 300 = juris (Rn. 91 ff.) und 26. Februar 2014 – 2 BvE 2/13 u.a. –, BVerfGE 135, 259 = juris (Rn. 91 ff.),

sondern müsse alle in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht für die Einschätzung der Erforderlichkeit der Sperrklausel relevanten Gesichtspunkte heranziehen und abwägen. Eine derartige Prognose müsse nachvollziehbar begründet und auf tatsächliche Entwicklungen gerichtet sein, die ohne die in Rede stehende Wahlrechtsbestimmung konkret erwartet würden. Erst diese konkret zu erwartenden tatsächlichen Entwicklungen lieferten die Grundlage für eine sich anschließende Bewertung als Funktionsstörung oder Funktionsunfähigkeit. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass nicht jeder Konflikt und nicht jede politische Auseinandersetzung in den Kommunalvertretungen als Störung der Funktionsfähigkeit anzusehen sei.

Vgl. hierzu wiederum VerfGH NW, Urteil vom 21. November 2017 – VerfGH 11/16 –, a.a.O. (Rn. 81 f., 97) unter Verweis auf seine weiteren Urteile vom 6. Juli 1999 – VerfGH 14, 15/98 –, juris (Rn. 65 ff.) sowie vom 16. Dezember 2008 – VerfGH 12/08 –, juris (Rn. 57) und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

Diese zur Rechtfertigung eines Eingriffs in die Wahlrechtsgleichheit aufgestellten hohen verfassungsgerichtlichen Anforderungen sind auf die Frage der Zulässigkeit der Änderung von Redezeiten des Ratsmitgliedes in der Geschäftsordnung des Rates jedoch nicht entsprechend anzuwenden. Denn bei dem in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung thematisierten Grundsatz der Wahlgleichheit handelt es sich – wie bereits ausgeführt – um einen änderungsfesten Grundsatz des Rechtsstaates, während das vorliegend in Streit stehende Rederecht des Ratsmitgliedes zwar ein bedeutendes Mitwirkungsrecht des einzelnen Mandatsträgers darstellt, das dieser aber (nur) als Teil des Rates als organschaftliches Recht wahrnimmt. Die Beschränkung dieser in verfassungsrechtlicher Hinsicht damit weniger relevanten innerorganschaftlichen Wahrnehmungskompetenz ist bei Beachtung der vorstehend dargestellten Grundsätze zulässig; der im Hinblick auf den Verfassungsgrundsatz Wahlrechtsgleichheit aufgestellten hohen Darlegungsanforderungen bedarf es daher nicht.

Ob eine Änderung der Geschäftsordnung eines Rates auch vorgenommen werden kann, wenn die Sitzungsverläufe der Vergangenheit keinerlei Besonderheiten aufwiesen, die eine Neuregelung für angezeigt erscheinen lassen, bedarf keiner Entscheidung, denn vorliegend bestand – gerade auch unter dem Aspekt des nur begrenzten Zeitkontingentes der ehrenamtlich tätigen Ratsmitglieder – Veranlassung zur Überdenkung der entsprechenden Geschäftsordnungsnorm.

Die Tagesordnungen der von Januar 2016 bis Mai 2017 durchgeführten 19 Ratssitzungen des Beklagten umfassten zwischen vier und 22 Tagesordnungspunkte sowie zwischen einer und zwölf Anregungen der Ratsmitglieder. Letztere ziehen zwar keine Aussprache im Rat nach sich, sind in die Überlegungen, inwieweit Ratsmitglieder durch Teilnahme an Ratssitzungen zeitlich beansprucht sind, aber dennoch einzustellen. Aussprache- und Beratungsbedarf nach sich ziehende Tagesordnungspunkte im einstelligen Bereich – zwischen vier und acht Tagesordnungspunkte – wiesen nur die Tagesordnungen von sieben der durchgeführten 19 Sitzungen auf, während in zwölf Sitzungsterminen (d.h. etwa 2/3 der Sitzungen) zwischen elf und 22 Tagesordnungspunkte – in vier Sitzungen (= mehr als 1/5 der hier betrachteten Sitzungen) dabei sogar 18, 20 oder 22 Tagesordnungspunkte – behandelt wurden. Bei 38 Ratsmitgliedern, die sich zu vier Fraktionen zusammengeschlossen haben, und einem fraktionslosen Ratsmitglied und der nicht fern liegenden Annahme, wenigstens ein Ratsmitglied pro Fraktion werde zu jedem über Formfragen hinausgehenden Tagesordnungspunkt auch zukünftig regelmäßig zumindest einmal das Wort ergreifen und sich nicht auf einen Kurzbeitrag beschränken, ergäbe sich eine Länge oder Häufung von Redebeiträgen, die für eine ehrenamtliche Tätigkeit unangemessen erscheint. Dies gilt umso mehr, wenn man mit den Klägern annimmt, zur Sicherung der Qualität der Diskussion seien in der Regel – insbesondere bei Einbringung eigener Anträge – drei Wortbeiträge pro Tagesordnungspunkt angezeigt.

Das Argument der Kläger, die Dauer der Ratssitzungen sei nicht nur durch die Diskussion im Plenum bedingt, sondern zum Teil würden Vorträge gehalten oder die Sitzungen unterbrochen, verfängt nicht. Denn der Sachverständigenvortrag oder auch die Sitzungsunterbrechung sind Aspekte, die einer „durchschnittlichen“ Ratssitzung nicht grundsätzlich fremd sind; auch sie sind vor dem Hintergrund des nur begrenzten Zeitkontingentes des ehrenamtlich tätigen Ratsmitgliedes bei der Ausgestaltung der Redebefugnisse in der Ratssitzung zu berücksichtigen.Mit der in § 12 Abs. 6 GeschO nunmehr normierten Beschränkung der Anzahl der Wortbeiträge zu einem Tagesordnungspunkt der Ratssitzung auf zwei und der Festschreibung einer Redezeit von im Regelfall fünf Minuten pro Beitrag wird dem innerorganschaftlichen Rederecht der Mitglieder des Beklagten – und damit auch der Kläger – (noch) hinreichend Rechnung getragen.

Das von den Klägern zur Stützung ihrer gegenteiligen Rechtsauffassung vorgetragene Argument, häufig seien einer (oder beide) der jedem Ratsmitglied zustehenden Wortbeiträge bereits durch erforderlich werdende Nachfragen zu den jeweiligen Beschlussvorlagen „verbraucht“, verfängt nicht.

Es bleibt unklar, ob Verständnisfragen zu Beschlussvorlagen überhaupt einen „Sprachbeitrag“ i.S.d. § 12 Abs. 6 GeschO darstellen. Die Fassung der Norm ist insofern nicht eindeutig. In deren Satz 3 zweiter Halbsatz werden (nur) Anträge zur Geschäftsordnung hiervon ausgenommen. Dies könnte einerseits bedeuten, dass Verständnisfragen von der Beschränkung eben nicht ausgenommen sind; andererseits könnte aus der Herausnahme von „Anträgen“ – und mithin Redebeiträgen, die auf einen Fortgang in der Entscheidungsfindung abzielen – aber auch geschlossen werden, dass dann auch die sonstigen Redebeiträge im Sinne dieser Norm als derart ausgerichtet – und mithin nicht auf die Abklärung von Verständnisfragen – verstanden werden. Auch aus der diesbezüglichen Einlassung des Vorsitzenden des Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung ist nicht sicher zu schließen, wie der Aussagegehalt der Geschäftsordnungsnorm insoweit zu verstehen sein soll.

Letztlich kann dies aber auch offen bleiben, denn etwaige Fragen zum Inhalt der Beschlussvorlagen können im Zeitraum zwischen Erhalt der Sitzungsunterlagen und Ratssitzung gestellt werden; andernfalls – d.h. auf der Grundlage einer unzureichenden Vorlage – wäre eine zielführende Vorbereitung der Ratssitzung für das einzelne Ratsmitglied auch nicht möglich. Gerade zur Ermöglichung einer sachangemessenen Vorbereitung auf die Ratssitzung ist in § 47 Abs. 2 GO NRW die Aufnahme einer Regelung über die Ladungsfrist in die Geschäftsordnung des Rates zwingend vorgeschrieben. Denn Sinn der Ladungsfrist ist es, den Ratsmitgliedern eine ausreichende Vorbereitung für die Beratung zu ermöglichen. Die Ladungsfrist ist dem entsprechend zu bemessen. Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, a.a.O., § 47 GO Anm. II.3..

Dass es in der Praxis eventuell in Einzelfällen abweichend von dieser Prämisse zu einer „verspäteten“ Übersendung von maßgeblichen Unterlagen erst zeitlich kurz vor der Ratssitzung kommen kann, steht dieser rechtlichen Würdigung nicht entgegen, denn Streitgegenstand der gerichtlichen Prüfung ist nur die abstrakt-generelle Geschäftsordnungsregelung an sich.

Zudem sieht § 55 Abs. 5 Satz 1 GO NRW ausdrücklich vor, dass jedem Ratsmitglied zur Vorbereitung einer Beschlussfassung – und zwar in einem Stadium, in welchem der Vorgang für das Gremium beratungsreif abgeschlossen ist – Akteneinsicht in die maßgeblichen Unterlagen zu gewähren ist.

Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, a.a.O., § 55 GO Anm. V.5. (unter Verweis auf die Gesetzgebungsmaterialien).

Hierüber können Verständnisfragen im Vorfeld der Sitzung geklärt werden. Dessen ungeachtet stünde für den Fall der unzureichenden Vorbereitung eines Tagesordnungspunktes durch die Verwaltung die Möglichkeit der Stellung eines Vertagungsantrags zu Beginn der Ratssitzung offen. Der Stellung von Verständnisfragen bedarf es daher – bei entsprechender Vorbereitung – in der Ratssitzung im Regelfall nicht.

Die in § 12 Abs. 6 GeschO niedergelegte Geschäftsordnungsregelung, die die Möglichkeit einräumt, mit zwei Wortbeiträgen zu jedem Tagesordnungspunkt Stellung zu nehmen, gibt jedem Ratsmitglied ausreichend Einfluss auf die Entscheidungsfindung im Gremium. Die von den Klägern in der Klagebegründung angeführten drei Wortbeiträge sind hierfür nicht erforderlich. Mit den jedem Ratsmitglied grundsätzlich zustehenden zwei Wortbeiträgen haben – jedenfalls in der Ratssitzung, an welcher sämtliche Fraktionsmitglieder teilnehmen – auch die kleineren, aus zwei Mitgliedern bestehenden Fraktionen die Möglichkeit, sich mit insgesamt vier Wortbeiträgen à fünf Minuten – und damit einer Redezeit von insgesamt 20 Minuten pro Tagesordnungspunkt – in einer Sitzung ausreichend zu äußern und in der Beratung auch auf vorangegangene Beiträge zu erwidern.

Anträge zur Geschäftsordnung sind gemäß § 12 Abs. 6 Satz 3 zweiter Halbsatz GeschO von der Begrenzung der Anzahl der Wortbeiträge ausdrücklich ausgenommen. Die von den Klägern angeführten Nachfragen, Sach- oder Änderungsanträge sowie das Schlusswort des Antragstellers, deren Herausstellung diese gleichermaßen fordern, sind mit den Geschäftsordnungsanträgen nicht vergleichbar und somit auch nicht gleichzustellen: Im Hinblick auf die erwähnten Nachfragen wird auf die zu den diesbezüglich bereits oben getätigten Ausführungen verwiesen. Das eventuelle Bedürfnis nach einem Schlusswort ist bei der Gestaltung der angedachten Redebeiträge zu einem Beratungsgegenstand zu berücksichtigen und in diese einzupflegen. Sach- oder Änderungsanträge können auch im Zuge der Sitzungsvorbereitung – etwa in Form der Aufnahme eines entsprechenden weiteren Punktes auf die Tagesordnung – angebracht werden; deren erstmaliger Einführung im Verlauf der Beratung im Plenum bedarf es im Regelfall nicht.

Die Geschäftsordnungsregelung erweist sich auch nicht als unverhältnismäßig:

Die Regelung trifft alle Ratsmitglieder gleichermaßen. Das dennoch zu konstatierende höhere zeitliche Gewicht potenzieller Wortbeiträge von Mitgliedern größerer Fraktionen, die zu einem Beratungspunkt tendenziell eher in die gleiche Richtung zielen dürften, ist durch das größere Wählervertrauen in diese gerechtfertigt.

Schließlich gebietet auch der Schutz von Ratsmitgliedern, die als Minderheit keiner Fraktion oder Gruppe angehören, nicht, ihnen ein vorbehaltloses Recht auf mehrfache Beteiligung je Tagesordnungspunkt zuzugestehen. Bereits aus den Vorberatungen und den Beschlussempfehlungen werden dem Ratsmitglied regelmäßig die wesentlichen Argumente vorab bekannt sein, so dass er sich darauf bei seinem Redebeitrag einstellen kann und muss.

Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 4. Dezember 2013 – 10 LC 64/12 –, a.a.O. (Rn. 37).

Zudem sieht § 27 Abs. 6 Satz 1 GeschO die Möglichkeit zur Teilnahme auch an Sitzungen von Ausschüssen vor, deren Mitglied das betreffende Ratsmitglied nicht ist.

Es ist auch hinzunehmen, dass Einzelbewerber nach den Regelungen der Geschäftsordnung nur zweimal oder kleine Fraktionen nur zweimal je Mitglied für jeweils fünf Minuten zu einem Beratungsgegenstand reden dürfen. Denn der Einfluss auf die Willensbildung in der Vertretung ist abhängig von dem Wahlergebnis. Nach dem Wählerwillen sollen Wahlvorschläge mit wenigen Stimmen nur geringen Einfluss auf die Politik und Verwaltung der Kommune haben.

Mildere, gleichgeeignete Mittel zur Regelung des Beratungsverlaufs vor dem Hintergrund des begrenzten Zeitkontingentes bestehen nicht.

Die häufigere Anberaumung von Ratssitzungen, in denen dann weniger Tagesordnungspunkte behandelt würden, würde lediglich eine „Verlagerung“ des Problems darstellen, denn die Zeit der Ratsmitglieder würde durch eine derartige Handhabung jedenfalls nicht weniger stark in Anspruch genommen; angesichts der zu Beginn einer jeden Sitzung zu „durchlaufenden“ Formalien wären mehrere Sitzungen mit jeweils kürzeren Tagesordnungen eventuell sogar noch zeitintensiver.Zwar würde theoretisch auch allein die in § 12 Abs. 6 Satz 1 GeschO enthaltene Regelung über die auf fünf Minuten begrenzte Redezeit ausreichen, um die Zeitdauer einer Ratssitzung in einem angemessenen Rahmen zu halten, so dass sich die Frage stellt, ob die (zusätzliche) Beschränkung auf zwei Wortbeiträge (§ 12 Abs. 6 Satz 3 GeschO) erforderlich ist. Der Beklagte durfte jedoch schon annehmen, dass bei einer Mehrzahl von Wortbeiträgen eines Ratsmitgliedes diese Redezeit regelmäßig tatsächlich überschritten werde oder andernfalls eine kleinliche Überwachung mit der „Stoppuhr“ und entsprechenden Ordnungsmaßnahmen erforderlich seien. Auch das Schließen der Rednerliste nach einem gewissen Zeitraum und damit verbunden die Beschließung der Debatte, stellt im Verhältnis zur streitigen Redezeitbegrenzung kein milderes Mittel dar, um die Ratssitzung in angemessenem Umfang zu halten. Denn diese Vorgehensweise schließt die Ratsmitglieder, die sich bis dahin noch nicht zu Wort gemeldet haben, vollständig vom Rederecht aus. Eine Beschränkung auf eine bestimmte Anzahl von Redebeiträgen pro Gruppe oder Fraktion kommt wegen des unabhängig vom Fraktionsstatus gewährten Rederechts ebenfalls nicht in Betracht.

Vgl. hierzu OVG Lüneburg, Urteil vom 4. Dezember 2013 – 10 LC 64/12 –, a.a.O. (Rn. 35).

Die Kläger sind durch die § 12 Abs. 6 GeschO aber insoweit in ihrem organschaftlichen Rederecht verletzt, als in der Geschäftsordnungsbestimmung des Beklagten eine Begrenzung der Anzahl von Redebeiträgen und deren Höchstdauer auch für Sitzungen von Ausschüssen des Beklagten normiert ist.

§ 12 Abs. 6 GeschO ist auf die Verfahrensweise in den Ausschüssen des Beklagten anwendbar. Denn § 26 GeschO normiert die Anwendung der für den Rat geltenden Vorschriften, soweit nicht in § 27 GeschO abweichende Regelungen vorgesehen sind. Derartige Abweichungen sind in § 27 Abs. 1 bis 8 GeschO aber nur im Hinblick auf die Festsetzung der Tagesordnung, die Ladungen, die Unterrichtung der Öffentlichkeit, die Beschlussfähigkeit des Ausschusses, die Teilnahmemöglichkeit und Teilnahmeverpflichtung des Bürgermeisters sowie dessen Redebefugnisse, die Anwesenheitsverpflichtung des Beigeordneten, die Teilnahmemöglichkeiten von nicht dem Ausschuss angehörenden Ratsmitgliedern sowie sachkundigen Bürgern und die Sitzungsniederschriften vorgesehen.

Die vorbenannte Beschränkung auf zwei Redebeiträge à fünf Minuten steht mit der Funktion des Ausschusses im kommunalen Gefüge nicht in Einklang.

Die Bedeutung der Ausschüsse liegt allgemein in der Möglichkeit, in einem kleinen Gremium wichtige Fragen (ganze Aufgabengebiete und Einzelfragen) vorzuberaten, dadurch den Rat zu entlasten und seine entscheidende Beschlussfassung vorzubereiten. Die bezweckte Entlastung des Rates ist umso besser, je mehr Erörterungen und Diskussionen in den Sitzungen des Rates entbehrlich werden.

Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, a.a.O., § 57 GO Anm. II.2.; Held/ Winkel/Wansleben (Hrsg.), Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Loseblatt-Kommentar, Stand: 43. Ergänzungslieferung Juli 2019, § 57 GO Anm. 2..

Neben dieser Entlastungsfunktion bieten Ausschüsse die Möglichkeit, dass Fachpolitiker aufgrund ihrer Sachkenntnis einen Gegenstand zur Entscheidungsreife bringen. In der Praxis finden demgemäß die inhaltliche Befassung und Diskussion vor allem in den Ausschüssen statt, selbst wenn der Rat für die Entscheidung einer Angelegenheit zuständig ist. Denn in Fachausschüssen steht regelmäßig stärker als im Rat die Sacharbeit von Mitgliedern im Vordergrund, die sich auf das jeweilige Fachgebiet spezialisiert bzw. hieran ein besonderes Interesse haben. Auf der Grundlage der Beratungen in den Ausschüssen wird dann im Rat in der Regel nur noch abgestimmt.

Vgl. Kleerbaum, in: Kleerbaum/Palmen, § 57 GO NRW, Anm. I.; OVG Lüneburg, Urteil vom 4. Dezember 2013 – 10 LC 64/12 –, a.a.O. (Rn. 35).

Die auf eine möglichst umfassende Entscheidungsvorbereitung – bzw. in den Konstellationen des abschließend entscheidungsbefugten Ausschusses (vgl. hierzu § 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW) auf die abschließende Entscheidung – gerichtete Arbeit im Ausschuss kann jedoch nicht sachgerecht geleistet werden, wenn das einzelne Ausschussmitglied auf zwei Redebeiträge von in der Regel jeweils fünf Minuten Dauer beschränkt wird. Dies gilt umso mehr, als gerade die umfassende und erschöpfende Erörterung in den Ausschüssen eine konzentrierte Debatte im Rat – auch einhergehend mit entsprechenden Redezeitbeschränkungen – ermöglicht.

Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 4. Dezember 2013 – 10 LC 64/12 –, a.a.O. (Rn. 35).

Durch die in § 12 Abs. 6 GeschO normierte Redezeitbeschränkung in Ausschüssen sind die Kläger damit auch in den ihnen innerorganisatorisch zukommenden Rederechten beschränkt, weil gerade die die Arbeit im Ausschuss prägende Diskussion zu zum Teil für die Kommune sehr wichtigen und in der Abwägung umfangreichen Angelegenheiten – etwa in bau- und planungsrechtlichen oder schulorganisatorischen Bereichen –, in welcher die jeweiligen politischen Auffassungen dargelegt werden können, auf der Grundlage der Redezeitbeschränkungen unterbunden wird.

Die Kostenentscheidung ergeht gemäß §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 Satz 2 VwGO.

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung beim Verwaltungsgericht Arnsberg (Jägerstraße 1, 59821 Arnsberg, Postanschrift: Verwaltungsgericht Arnsberg, 59818 Arnsberg) Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.

Die Berufung ist nur zuzulassen,

1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Zulassungsantrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster; Postanschrift: Postfach 6309, 48033 Münster) einzureichen. Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung und dessen Begründung können in schriftlicher Form oder auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in der Fassung des Gesetzes vom 10. Oktober 2013 (BGBl. I S. 3786), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Juli 2017 (BGBl. I S. 2745), und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) vom 24. November 2017 (BGBl. I S. 3803) eingereicht werden.

Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte und Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, sowie die ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen vor dem Oberverwaltungsgericht als Bevollmächtigte zugelassen.

(*)

Am 27.12.2019 erging folgender Berichtigungsbeschluss:

Das Rubrum des auf die mündliche Verhandlung vom 12. Juli 2019 und 5. Dezember 2019 ergangenen Urteils wird gemäß § 118 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) wegen offenbarer Unrichtigkeit (unzutreffende Aufnahme der Prozessbevollmächtigten des Beklagten) berichtigt und insoweit wie folgt neu gefasst:

„Prozessbevollmächtigte: (Bezeichnung der Rechtsanwaltskanzlei wurde für die Veröffentlichung in NRWE entfernt)"

Gegen diesen Beschluss können die Beteiligten innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe beim Verwaltungsgericht Arnsberg (Jägerstraße 1, 59821 Arnsberg, Postanschrift: Verwaltungsgericht Arnsberg, 59818 Arnsberg) Beschwerde einlegen, über die das Oberverwaltungsgericht entscheidet, falls das beschließende Gericht ihr nicht abhilft. Die Beschwerde ist nicht gegeben in Streitigkeiten über Kosten, Gebühren und Auslagen, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 EUR nicht übersteigt.

Die Beschwerde kann in schriftlicher Form oder auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in der Fassung des Gesetzes vom 10. Oktober 2013 (BGBl. I S. 3786), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Juli 2017 (BGBl. I S. 2745), und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) vom 24. November 2017 (BGBl. I S. 3803) eingereicht werden.

Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte und Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, sowie die ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen vor dem Oberverwaltungsgericht als Bevollmächtigte zugelassen.