Verwaltungsgericht Arnsberg, 7. Kammer — 7 L 1167/21

Der bei sachgerechter Auslegung des Antragsbegehrens nach §§ 122 Satz 1, 88 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gestellte Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung der Klage 7 K 3442/21 gegen den mit Bescheid des Antragsgegners vom 15. Dezember 2021 verfügten Widerruf der Fahrschulerlaubnis und der Aufforderung, den Fahrschulerlaubnisbescheid sowie die Fahrschulerlaubnisurkunde und sämtliche Zweigstellenerlaubnisurkunden unverzüglich nach Zustellung der Verfügung abzugeben oder durch eingeschriebenen Brief an den Antragsgegner zu übersenden wiederherzustellen und bezüglich der Androhung eines Zwangsgeldes anzuordnen,

ist zulässig und begründet.

Das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seiner Klage überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzung der Verfügung. Hierfür ist maßgeblich, dass bei der im vorliegenden Eilverfahren allein möglichen summarischen Beurteilung der Sach‑ und Rechtslage Überwiegendes für die Rechtswidrigkeit der Verfügung des Antragsgegners spricht und auch im Übrigen dem privaten Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seiner Klage Vorrang vor dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Durchsetzung dieser Verfügung einzuräumen ist.

Ermächtigungsgrundlage für den Widerruf der Fahrschulerlaubnis ist § 34 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Fahrlehrerwesen (FahrlG). Danach ist die Fahrschulerlaubnis zu widerrufen, wenn nachträglich eine der in § 18 Abs. 1 Nr. 1 zweiter Halbsatz, Nr. 2, 3 und 6 und Abs. 2 FahrlG genannten Voraussetzungen weggefallen ist. Die Vorschrift eröffnet der Behörde kein Ermessen; bei Vorliegen der Tatbestandsmerkmale ist der Widerruf zwingend.

Gemäß § 18 Abs. 1 (Satz 1) Nr. 1 zweiter Halbsatz FahrlG wird die Fahrschulerlaubnis erteilt, wenn keine Tatsachen vorliegen, die den Bewerber für die Führung einer Fahrschule als unzuverlässig erscheinen lassen. Nach § 18 Abs. 1 Satz 2 FahrlG ist ein Bewerber insbesondere dann unzuverlässig im Sinne des § 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FahrlG, wenn er wiederholt die Pflichten gröblich verletzt hat, die ihm nach diesem Gesetz oder den auf ihm beruhenden Rechtsverordnungen obliegen. Ob eine „gröbliche“ Pflichtverletzung vorliegt, orientiert sich zum einen an der Schwere der Pflichtverletzung, zum anderen an der Häufigkeit. Allerdings muss keine wiederholte Begehungsweise gegeben sein. Es reicht unter Umständen bereits die erstmalige Pflichtverletzung, wenn sie so schwerwiegend ist, dass sie die Qualität der Ausbildung in Frage stellt.

Vgl. Verwaltungsgericht (VG) Arnsberg, Urteile vom 3. Dezember 2006 – 1 K 240/05 –, juris, und vom 9. Januar 2014 – 7 K 27/13 –.

Formalverstöße fallen dabei weniger ins Gewicht als Verstöße, die eine schlechtere Ausbildungsqualität und damit eine Gefährdung der Verkehrssicherheit zur Folge haben. Die wiederholte Verletzung der sich aus der Fahrschüler-Ausbildungsordnung (FahrschAusbO) ergebenden Pflichten wiegt daher besonders schwer.

Vgl. VG Arnsberg, Urteil vom 9. Januar 2014 – 7 K 27/13 –; Beschluss vom 10. Juni 2011 – 7 L 288/11 – .

§ 18 Abs. 1 Satz 2 FahrlG enthält jedoch – wie bereits der Wortlaut verdeutlicht – keine abschließende Regelung. Auch nicht spezifisch fahrschulbezogene Umstände können die Unzuverlässigkeit des Fahrschulinhabers nach § 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 zweiter Halbsatz FahrlG begründen. Insofern stimmt der Unzuverlässigkeitsbegriff des § 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 zweiter Halbsatz FahrlG mit demjenigen des allgemeinen Gewerberechts überein. Denn die Vorschriften über die an Fahrschulinhaber zu stellenden Anforderungen sind gewerberechtlicher Art.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 3. Juni 1996 – 25 A 5043/95 –, juris, m.w.N.

Unzuverlässig ist ein Fahrschulinhaber, der nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens nicht die Gewähr dafür bietet, dass er seine Fahrschule künftig ordnungsgemäß betreibt.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 2. Februar 1982 – 1 C 146.80 –, juris.

Der maßgebliche Beurteilungszeitpunkt ist bei der Anfechtung des Widerrufs einer Fahrschulerlaubnis derjenige der letzten behördlichen Entscheidung.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 1996 – 1 B 197.96 – juris; OVG NRW, Urteil vom 3. Juni 1996, a.a.O.

Ausgehend hiervon lässt sich aufgrund der bisherigen Ermittlungen des Antragsgegners nicht feststellen, dass der Antragsteller im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung Pflichtverletzungen nach dem Fahrlehrergesetz oder den auf ihm beruhenden Rechtsverordnungen begangen hatte, die seine Unzuverlässigkeit begründen. Nicht spezifisch fahrschulbezogene Umstände liegen nach Aktenlage nicht vor.

Die vom Antragsgegner herangezogenen Nichtbestehensquoten der Jahre 2018 bis 2021 (Stand 3. Oktober 2021) bei der theoretischen, insbesondere aber bei der praktischen Fahrprüfung der Fahrschule des Antragstellers rechtfertigen nicht die Annahme der Unzuverlässigkeit des Antragstellers. Ein gröblicher, fortwährender Verstoß gegen § 29 Abs. 1 Satz 1 FahrlG, wonach der Inhaber der Fahrschule dafür zu sorgen hat, dass die Ausbildung der Fahrschüler den Anforderungen des § 12 FahrlG entspricht, liegt nach derzeitigem Erkenntnisstand bei summarischer Prüfung nicht vor.

Sind die Prüfungsergebnisse der in einer bestimmten Fahrschule ausgebildeten Fahrschüler über einen längeren Zeitraum hinweg deutlich ungünstiger als der Durchschnitt der Prüfungsergebnisse der Fahrschulen in demselben Prüfbezirk, so kann dies ein Anhaltspunkt für vom Inhaber der Fahrschulerlaubnis nach § 29 Abs. 1 Satz 1 FahrlG zu verantwortende Verstöße eines Fahrlehrers gegen § 6 Abs. 1 Satz 1 FahrschAusbO sein, wonach der Fahrlehrer die theoretische und die praktische Ausbildung erst abschließen darf, wenn der Bewerber den Unterricht im gesetzlich vorgeschriebenen Umfang absolviert hat und der Fahrlehrer davon überzeugt ist, dass die Ausbildungsziele nach § 1 FahrschAusbO erreicht sind.

Der für die Überwachung der Fahrschule zuständige Antragsgegner muss jedoch bei Bestehen eines solchen Anhaltspunktes vor der Entscheidung, ob und ggf. welche Maßnahme gegen den Inhaber der Fahrschulerlaubnis zu ergreifen sind, die Ursachen für die von ihm festgestellte überdurchschnittliche Durchfallquote sorgfältig ermitteln. Der Antragsgegner ist nach § 24 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) verpflichtet, den Sachverhalt von Amts wegen aufzuklären, insbesondere hat er alle für den Einzelfall bedeutsamen, auch für die Beteiligten günstigen Umstände zu berücksichtigen. Eine genaue Aufklärung war hier schon deshalb geboten, weil es bei dem Widerruf der Fahrschulerlaubnis um eine einschneidende Maßnahme geht, die die grundrechtlich gewährleistete Berufsfreiheit betrifft (Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes) und der Antragsteller Gründe für das Vorliegen der hohen Nichtbestehensquoten vorgetragen hat.

Für die anzustellenden Ermittlungen bietet § 51 Abs. 4 FahrlG das notwendige Instrumentarium. Nach § 51 Abs. 4 Satz 1 FahrlG sind die mit der Prüfung beauftragten Personen im Rahmen der Überwachung befugt, während der üblichen Geschäftszeiten Grundstücke und Geschäftsräume des Erlaubnisinhabers zu betreten, dort Prüfungen und Besichtigungen vorzunehmen, dem Unterricht und den weiteren in § 51 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 genannten Seminaren/Lehrgänge beizuwohnen und in die vorgeschriebenen Aufzeichnungen Einsicht zu nehmen, Ablichtungen zu fertigen und diese sicherzustellen und u.a. von natürlichen Personen alle erforderlichen Auskünfte zu verlangen. Der Verpflichtete hat nach § 51 Abs. 4 Satz 2 FahrlG die Maßnahmen nach § 54 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 zu dulden, die in der Überwachung tätigen Personen bei der Erfüllung ihrer Aufgabe zu unterstützen und diesen auf Verlangen unverzüglich die in Satz 1 Nummer 5 genannten Auskünfte zu erteilen. Die Vorschrift erlaubt damit nicht nur eine Formalüberwachung (etwa der Unterrichtsräume, der Lehrmittel, der Fahrzeuge und des Unterrichtsplans), sondern auch eine Qualitätskontrolle des Unterrichts.

Vgl. zur alten Rechtslage: OVG NRW, Beschluss vom 14. Juli 2011 – 8 B 764/11 – m.w.N.

Nur so ist die Behörde in der Lage zu beurteilen, ob ein Ausbildungsmangel vorliegt, der vom Inhaber der Fahrschulerlaubnis zu verantworten ist und für sich gesehen oder im Zusammenhang mit anderen Umständen auf dessen Unzuverlässigkeit schließen lässt. Dabei kann die Unzuverlässigkeit des Inhabers der Fahrschulerlaubnis in der Regel nur dann auf das Vorliegen von Ausbildungsmängeln gestützt werden, wenn der Erlaubnisinhaber die von ihm zu verantwortenden Ausbildungsmängel nicht abstellt.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Juli 2011 – 8 B 764/11 – und vom 11. Oktober 2007 – 8 B 1036/07 –.

Nach diesen Maßstäben rechtfertigt das Ergebnis der am 15. März 2018 durchgeführten Sonderprüfung zusammen mit den vom Antragsgegner aufgeführten, unstreitigen überdurchschnittlichen Nichtbestehensquoten der Jahre 2018 bis 2021 bei summarischer Prüfung nicht die vom Antragsgegner gezogene Schlussfolgerung, dass ein gröblicher, fortwährender Pflichtenverstoß des Antragstellers gegen seine Pflicht, als Inhaber der Fahrschule dafür zu sorgen, dass die Ausbildung der Fahrschüler den Anforderungen des § 12 FahrlG entspricht (vgl. § 29 Abs. 1 Satz 1 FahrlG), vorliegt. Es hätte insoweit einer weiteren Aufklärung durch den Antragsgegner bedurft.So liegt die am 15. März 2018 – nach Ankündigung – durchgeführte Sonderüberwachung des praktischen Unterrichts im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung bereits 2 ¾ Jahre zurück. Zudem wurden die Leistungen des Antragstellers hinsichtlich der Strukturierung der Übungsstunde (Dauer: 45 Minuten), der Orientierung am Ausbildungsstand des Fahrschülers, der Qualität des Methodeneinsatzes durch den Prüfer jeweils als Leistung im mittleren Bereich bewertet; die Qualität verbaler Anweisungen und der fachlichen Korrektheit der Lehr-Lerninhalte, Orientierung am Ausbildungsplan und die Schaffung einer guten Ausbildungsatmosphäre wurden jeweils als gute Leistung und das angemessene Reagieren auf Fahrfehler als besonders gute Leistung bewertet.

Unabhängig davon hat der Prüfer (hinsichtlich der Nichtbestehensquote und des hohen Anteils an Fahrschülern/Fahrschülerinnen mit Migrationshintergrund) eine Differenzierung zwischen Ausbildungen nach der Fahrschüler-Ausbildungsordnung und Fahrschülern angeregt, die nicht (Hervorhebung durch das Gericht) der Fahrschüler-Ausbildungsordnung unterliegen (z.B. Neuerteilung/Umschreibung). Insoweit ist hier im Rahmen der Anwendung des § 18 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 zweiter Halbsatz, Satz 2 FahrlG u.a. zu berücksichtigen, dass gemäß § 31 Abs. 2 der Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV), die nicht aufgrund des Fahrlehrergesetzes erlassen wurde, die Vorschriften über die Ausbildung nicht anzuwenden sind, wenn der Inhaber einer Fahrerlaubnis aus einem nicht in Anlage 11 aufgeführten Staat unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 Satz 1 und 2 die Erteilung einer Fahrerlaubnis für die entsprechende Klasse von Kraftfahrzeugen beantragt. Bei Antragstellern, die keine drittstaatliche Fahrerlaubnis aus einem in Anlage 11 FeV aufgelisteten (Bundes-)Staat vorweisen können, findet keine Gleichstellung mit den Inhabern einer EU-/EWR-Fahrerlaubnis statt. Der erkennbare Grund hierfür ist, dass davon ausgegangen wird, dass die Fahrausbildung in diesen Drittstaaten nicht das „europäische“ Anforderungsprofil erreicht. Diese Antragsteller werden daher lediglich vom Nachweis einer Fahrschulausbildung als solcher befreit, müssen aber eine theoretische (§§ 15, 16 FeV) und praktische (§§ 15, 17 FeV) Fahrprüfung ablegen, weil § 15 FeV hier ausdrücklich nicht für unanwendbar erklärt wird.

Vgl. Neu in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 2. Aufl., § 31 FeV (Stand: 01.12.2021), Rn. 27

Auch der Antragsteller trägt vor, dass seine Fahrschule eine hohe Zahl an Fahrschülerinnen/Fahrschülern habe, die eine Umschreibung der Fahrerlaubnis beantragt hätten. Eine solche differenzierte Betrachtung, auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass die Fahrerlaubnis-Verordnung nicht aufgrund des Fahrlehrergesetzes erlassen wurde, ist nicht erfolgt.

Den Verwaltungsvorgängen lässt sich auch nicht entnehmen, dass bei sonstigen Überprüfungen der Fahrschule Tatsachen festgestellt wurden, die den Antragsteller für die Führung einer Fahrschule als unzuverlässig erscheinen lassen. Auch Beschwerden von Fahrschülerinnen/Fahrschülern sind für den Zeitraum ab ca. Mitte 2018 nicht aktenkundig.

Der Antragsgegner hätte angesichts der Gesamtumstände und der Erklärung des Antragstellers im Rahmen der Sonderprüfung, dass die Kosten einer der Gründe für eine Ausbildung „im Grenzbereich“ seien, zur Aufklärung, ob tatsächlich ein fortwährender Pflichtenverstoß des Antragstellers vorliegt, z.B. eine unangemeldete Sonderprüfung durchführen können, die sich auf eine stichprobenweise Prüfung der Aufzeichnungen über die Ausbildung (vgl. § 31 Abs. 1, 3 FahrlG) hätte beziehen können. Gegebenenfalls hätte mit Blick auf die praktische Ausbildung ermittelt werden können, ob z.B. die Zahl der „notwendigen“ bzw. „im Grenzbereich“ liegenden Fahrstunden in der Fahrschule des Antragstellers allgemein oder in einer gewichtigen Zahl von Fällen deutlich von der Fahrstundenzahl abweicht, die in dem betreffenden Bereich unter Berücksichtigung der dortigen Verkehrsverhältnisse von Fahrschülerinnen/Fahrschülern mit guten Prüfungsergebnissen durchgeführt wurden.

Vgl. zur alten Rechtslage: Bouska/May, Fahrlehrer Recht, Stand Mai 2009,§ 8 FahrlG, Anmerkung 7 d).

Es hätte sich auch angeboten, beispielsweise zu ermitteln, ob die Nichtbestehensquote gerade auch in den Fällen auffallend hoch ist, in denen eine „reguläre“ Fahrschulausbildung stattfinden musste.

Zudem ist zu berücksichtigen, dass gerade bei praktischen Fahrprüfungen auch die Prüfungsangst für das Bestehen/Nichtbesten eine wichtige Rolle spielt bzw. nach allgemeiner Lebenserfahrung auch objektiv gegebene Prüfungsreife keine Gewähr für das Bestehen einer Prüfung geben kann.

Nach alledem lässt sich bei summarischer Prüfung nach derzeitigem Erkenntnisstand nicht feststellen, dass der Antragsteller wiederholt die Pflichten gröblich verletzt, die ihm nach dem Fahrlehrergesetz oder den auf ihm beruhenden Rechtsverordnungen obliegen.

Auch bei einer von den Erfolgsaussichten der Hauptsache unabhängigen Interessenabwägung überwiegt das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seiner Klage das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzung des Widerrufs der Fahrschulerlaubnis. Denn eine Gefährdung/Beeinträchtigung der Sicherheit des Straßenverkehrs im Falle der Fortführung der Fahrschule durch den Antragsteller ist nicht überwiegend wahrscheinlich.

Somit sind – worauf zur Klarstellung hingewiesen wird – auch die jeweiligen Erlaubnisse zum Betrieb einer Zweigstelle nicht kraft Gesetzes erloschen (vgl. § 34 Abs. 6 Satz 1 FahrlG).

Nach alledem überwiegt das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seiner Klage das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzung der Verfügung auch hinsichtlich der Aufforderung, den Fahrschulerlaubnisbescheid sowie die Fahrschulerlaubnisurkunde und sämtliche Zweigstellenerlaubnisurkunden unverzüglich nach Zustellung der Verfügung abzugeben oder durch eingeschriebenen Brief an den Antragsgegner zu übersenden und hinsichtlich der Androhung eines Zwangsgeldes für den Fall, dass der Antragsteller dieser Aufforderung nicht innerhalb einer Woche nach Zustellung nachkommt, so dass auch insoweit die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen bzw. anzuordnen ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes. Sie orientiert sich an der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, das mit Blick auf einen pauschalierten jährlichen Mindest-Nettogewinn das wirtschaftliche Interesse an Verfahren, in denen um eine Fahrschulerlaubnis gestritten wird, mit 20.000 €, und hinsichtlich jeder weiteren Zweigstelle mit mindestens 10.000 € bemisst. Der Antragsteller betreibt zwei Zweigstellen. Der so ermittelte Streitwert in Höhe von 40.000 € ist im Hinblick auf die Vorläufigkeit dieses einstweiligen Rechtsschutzverfahrens zu halbieren.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Oktober 2010 – 8 B 905/10 –.

Die Androhung des Zwangsgeldes bleibt in Anlehnung an Nr. 1.7.2 des aktuellen Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit für die Streitwertfestsetzung außer Betracht.

Gegen die Entscheidung mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Arnsberg (Jägerstraße 1, 59821 Arnsberg) Beschwerde zum Oberverwaltungsgericht eingelegt werden. Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Sofern die Begründung nicht mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, ist sie bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster) einzureichen. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten und die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

Die Beschwerde und deren Begründung können in schriftlicher Form oder auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) und der Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung (ERVV) eingereicht werden. Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d VwGO und der ERVV wird hingewiesen.

Vor dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind Rechtsanwälte und Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, sowie die ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen vor dem Oberverwaltungsgericht als Bevollmächtigte zugelassen.

Gegen die Streitwertfestsetzung können die Beteiligten auch persönlich Beschwerde einlegen, über die das Oberverwaltungsgericht entscheidet, falls das beschließende Gericht ihr nicht abhilft. Die Beschwerde gegen die Streitwertfestsetzung ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat. Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 EUR nicht überschreitet.

Die Beschwerde kann schriftlich oder mündlich zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV eingereicht werden. Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d VwGO und der ERVV wird hingewiesen.

C. O. T.