Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1. Kammer — 1 L 1210/19

Der am 16. April 2019 bei Gericht sinngemäß anhängig gemachte Antrag,

die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem Antragsteller vorläufig ab März 2019 bis zur rechtskräftigen Entscheidung in der Hauptsache monatlich eine Aufwandsentschädigung und Fahrtkostenerstattung von insgesamt 278,25 Euro zu gewähren,

ist unbegründet.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass der zu Grunde liegende materielle Anspruch, der Anordnungsanspruch, und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, der Anordnungsgrund, glaubhaft gemacht sind (§ 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit §§ 294, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung [ZPO]).

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

Der Antragsteller hat weder einen Anordnungsanspruch (1.) noch einen Anordnungsgrund (2.) glaubhaft gemacht.

1. Der Antragsteller hat keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Es spricht vielmehr ganz Überwiegendes dafür, dass dem Antragsteller der von ihm geltend gemachte Anspruch auf Gewährung einer Aufwandsentschädigung und Erstattung von Fahrtkosten in Höhe von insgesamt 278,25 Euro monatlich ab März 2019 nicht zusteht.

Ein Anspruch des Antragstellers ergibt sich nicht aus § 45 Abs. 5 Nr. 1 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) i.V.m. § 5 Abs. 3 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin vom 14. Dezember 2005 (Abl. für die Stadt E. , S. 513 ff.) i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 3 lit. a) der Verordnung über die Entschädigung der Mitglieder kommunaler Vertretungen und Ausschüsse (Entschädigungsverordnung) vom 5. Mai 2014 (GV NRW S. 276).

Diese Regelungen normieren für die Aufwandsentschädigung keine weiteren Voraussetzungen als die Mitgliedschaft des Anspruchsberechtigten in einer Bezirksvertretung, wenn – wie hier – von der nach § 45 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW gegebenen Möglichkeit nicht Gebrauch gemacht wird, die Aufwandsentschädigung teilweise als Sitzungsgeld zu zahlen. Hieraus folgt indes nicht, dass die Zahlung der Aufwandsentschädigung an Bezirksvertretungsmitglieder im Einzelfall nicht verweigert werden kann. Bereits der Wortlaut wie auch der Sinn und Zweck der Aufwandsentschädigung gebieten einen Anspruchsausschluss in bestimmten Einzelfällen.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil der Kammer vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 – , juris Rdnr. 24., zu § 45 Abs. 4 GO NRW a.F. sowie VG Düsseldorf, Beschluss vom 3. Dezember 2018 – 1 K 6741/17 –, juris.

Ein Anspruch eines Bezirksvertretungsmitgliedes auf Zahlung einer Aufwandsentschädigung setzt unabhängig von der konkreten Berechnung des Entschädigungsanspruchs nach allgemeinem Sprachverständnis voraus, dass dem Mitglied der Vertretung ein mandatsbedingter Aufwand entstanden ist.

Ein solcher mandatsbedingter Aufwand ist hier für den in Rede stehenden Zeitraum ab März 2019 nicht feststellbar.

Auch wenn bei einer – wie hier – pauschalisiert gewährten Aufwandsentschädigung eine Vermutung für einen entsprechenden, tatsächlich entstandenen Aufwand besteht, entspricht es dem Wesen der tatsächlichen Vermutung, dass sie erschüttert werden kann. Der Grundsatz des freien Mandats gebietet es jedoch, an die Erschütterung strenge Anforderungen zu stellen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2018 – 15 E 46/19 –, juris.

Die Vertretungsmitglieder entscheiden in freier Eigenverantwortlichkeit über die Form der Wahrnehmung ihres Mandats. Sie sind hierbei nur an das Gesetz sowie an ihre an der Wahrung des öffentlichen Wohls zu orientierenden Überzeugung gebunden (vgl. §§ 36 Abs. 5 Satz 2, 43 Abs. 1 GO NRW).

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil der Kammer vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 – , juris Rdnr. 33, zu § 45 Abs. 4 GO NRW a.F.; vgl. zum freien Mandat der Ratsmitglieder BVerwG, Urteil vom 27. März 1992 – 7 C 20.91 – , juris Rdnr. 9 (= BVerwGE 90, 104).

Die Aufwandsentschädigung ist daher grundsätzlich unabhängig von der Art und Weise der Mandatsausübung im Einzelfall zu gewähren. Die Zahlung oder Nichtzahlung der Aufwandsentschädigung darf nicht dazu verwendet werden, auf die konkrete Mandatsausübung des einzelnen Vertretungsmitglieds Einfluss zu nehmen. Für die Erschütterung der Vermutung genügt es demgemäß nicht zu behaupten, der Betreffende habe sein Mandat qualitativ oder quantitativ unzureichend ausgeübt.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil der Kammer vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 – , juris Rdnr. 35, zu § 45 Abs. 4 GO NRW a.F.

Die Freiheit des Mandats gewährleistet aber nicht eine Freiheit von Pflichten, sondern lediglich die Freiheit in der inhaltlichen Wahrnehmung dieser Pflichten. Nicht das „Ob“, sondern das „Wie“ der Repräsentation steht im Ermessen des Mandatsträgers.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil der Kammer vom 29. Oktober 2010 – 1 K 8272/09 – , juris Rdnr. 38 f., zu § 45 Abs. 4 GO NRW a.F.; BVerfG, Urteil vom 4. Juli 2007 - 2 BvE 1/06, 2 BvE 2/06, 2 BvE 3/06, 2 BvE 4/06 -, juris Rdnr. 210 (= BVerfGE 118, 277), Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 48 Rdnr. 34.

Die Vermutung einer Aufwandsentstehung ist daher erschüttert bei substantiierter Darlegung der Nichtausübung des Mandats durch das betreffende Vertretungsmitglied, da ihm mandatsbedingter Aufwand unter diesen Umständen nicht entstanden sein kann.

Nach Maßgabe dieser Grundsätze hat die Antragsgegnerin die wie ausgeführt für einen dem Antragsteller entstandenen Aufwand sprechende Vermutung mit ihrem Vortrag erschüttert, der Antragsteller übe sein Mandat seit seiner letztmaligen Teilnahme an einer Sitzung der Bezirksvertretung Mitte am 20. August 2015 seit geraumer Zeit nicht mehr aus. Zwar wäre es für die Verweigerung der Auszahlung einer Aufwandsentschädigung nicht ausreichend, wenn allein darauf verwiesen würde, dass der Antragsteller keine Bezirksvertretungssitzungen besucht. Denn die Tätigkeit als Vertretungsmitglied kann vielfältig gestaltet werden und muss sich nicht auf die Anwesenheit an Gremiensitzungen beschränken. Über diese Feststellungen – die zumindest ein gewichtiges Indiz für einen Rückzug aus der Wahrnehmung des Mandats darstellen – geht die Antragsgegnerin jedoch hinaus. Sie führt in ihrem Bescheid vom 21. März 2019 aus, dass auch weitere Erkundigungen keine Hinweise auf mandatsbedingte Tätigkeiten des Antragstellers ergeben hätten, der nach den ihr vorliegenden Informationen weder Bürgersprechstunden oder andere Veranstaltungen durchgeführt noch Anfragen oder Anträge zu den Sitzungen der Bezirksvertretung eingereicht habe.

Ist die Vermutung erschüttert, obliegt es dem Vertretungsmitglied, der Erschütterung mit einer substantiierten Darlegung der von ihm ausgeübten Mandatstätigkeit entgegenzutreten.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil der Kammer vom 29.10.2010 – 1 K 8272/09 – , juris Rdnr. 44, zu § 45 Abs. 4 GO NRW a.F.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 3. Dezember 2018 – 1 K 6741/17 –, juris; OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2019 – 15 E 46/19 –, juris.

Daran hat es der Antragsteller fehlen lassen. Seine Angaben zu seinem politischen Engagement sind unzureichend, einen ihm entstandenen, mandatsbedingten Aufwand zu belegen. Der Antragsteller hat nicht substantiiert dargelegt, in der Zeit seit August 2015 – insbesondere in der jüngeren Vergangenheit und aktuell – sein Mandat wahrgenommen und irgendwelche spezifisch auf die Ausübung seines Amtes als Bezirksvertretungsmitglied gerichtete Tätigkeiten unternommen zu haben. Ein mandatsbedingter Aufwand ist demnach nicht ersichtlich. Auch, dass der Antragsteller in seiner Stellungnahme gegenüber der Antragsgegnerin vom 21. Januar 2019 angegeben hat, voraussichtlich wieder ab Mai 2019 an den Sitzungen der Bezirksvertretung Mitte teilzunehmen, zeigt, dass aktuell offenbar keine Mandatswahrnehmung erfolgt.

Sollte der Antragsteller tatsächlich künftig seine Mandatswahrnehmung wieder aufnehmen, wird die Antragsgegnerin zu prüfen haben, ob dem Antragsteller der geltend gemachte Anspruch (wieder) zusteht.

Schließlich ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Antragsgegnerin trotz eines seit geraumer Zeit nicht entstandenen mandatsbedingten Aufwands verpflichtet sein könnte, dem Antragsteller eine Aufwandsentschädigung zu gewähren. Soweit der Antragsteller nach eigenem Vortrag krankheitsbedingt nicht dazu in der Lage war und ist, sich als Bezirksvertretungsmitglied zu betätigen, ändert dieser in die Risikosphäre des Antragstellers fallende Umstand nichts daran, dass – wie oben ausgeführt – hier von einem tatsächlich entstandenen Aufwand nicht ausgegangen werden. Auf ein Verschulden kommt es insoweit nicht an. Die Aufwandsentschädigung dient nicht der Alimentation; sie ist keine Leistung zur Sicherung des Lebensunterhalts, sondern verfolgt allein den Zweck, pauschal, also ohne Nachweise im Einzelfall, den gesamten Aufwand abzugelten, der mit der Mandatsausübung verbunden ist.

Vgl. Frenzen, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, 7. Edition, Stand: 1. März 2019.

Dieser Zweck kann auch dann nicht erreicht werden, wenn dem Mandatsträger krankheitsbedingt kein Aufwand entstanden ist.

So bereits Beschluss der Kammer vom 3. Dezember 2018 – 1 K 6741/17 –, juris; abweichend OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2019 – 15 E 46/19 – sowie Paal, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Band I, Loseblatt, Stand Juni 2017, § 45 Erl. V.2.

Unter dem Gesichtspunkt der Billigkeit mag allenfalls dann dennoch ein Anspruch auf Zahlung von Aufwendungsersatz gegeben sein, wenn die Nichtwahrnehmung des Mandats aus der Gemeinde zuzurechnenden Umständen erfolgt. Dafür ist hier nichts ersichtlich.

Unabhängig hiervon hat es der Antragsteller aber auch an jeglichen nachvollziehbaren Angaben zu seiner Behauptung fehlen lassen, krankheitsbedingt nicht in der Lage zu sein, sein Mandat wahrzunehmen.

2. Der Antragsteller hat auch keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Es ist nicht nachvollziehbar dargetan, dass dem Antragsteller die Durchführung eines entsprechenden Hauptsacheverfahrens unzumutbar wäre, weil ihm ohne den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung wesentliche Nachteile im Sinne des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO entstünden. Der Antragsteller hat nicht dargelegt, weshalb ihm die Wahrnehmung seines Mandats ohne die umgehende Gewährung einer monatlichen Aufwandsentschädigung von 268 Euro nicht möglich sein soll. Einer solchen substantiierten Darlegung hätte es insbesondere auch deshalb bedurft, weil mit § 45 Abs. 1 bis 4 GO NRW andere Regelungen existieren, die einen durch die Mandatswahrnehmung verursachten Verdienstausfall kompensieren und Kosten für Kinderbetreuung oder Haushaltsführung erstatten. Demgegenüber zielt der hier in Rede stehende Aufwendungsersatz nicht darauf ab, die Mandatswahrnehmung dem auch anderweitig verpflichteten Mandatsträger zu ermöglichen. Vielmehr soll etwaiger, hier wie ausgeführt nicht ersichtlicher Aufwand ersetzt werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 3 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG) und orientiert sich an dem sich von März 2019 bis zum Ende der Wahlperiode im Herbst 2020 ergebenden Betrag (19 Monate x 278,25 Euro = 5.286,75 Euro), wobei wegen des in diesem Verfahren nur möglichen vorläufigen Rechtsschutzes ein hälftiger Abschlag vorgenommen wurde.

(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.

Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –).

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.