Verwaltungsgericht Düsseldorf, 24. Kammer — 24 K 8210/18

Die Beteiligten streiten über die Höhe eines Landeszuschusses für Kindertageseinrichtungen.

Die Klägerin ist örtlicher Träger der Jugendhilfe. Sie beantragte unter dem 17. April 2018 bei dem beklagten Landschaftsverband die Bewilligung von Landeszuschüssen für das Kindergartenjahr 2018/2019. Mit dem Antrag wurde u.a. ein Zuschuss zur Miete für 20 Tageseinrichtungen begehrt, die in der Trägerschaft freier Träger der Jugendhilfe stehen. Dabei wurde für alle Einrichtungen die maximale nach § 6 Abs. 3 der Verordnung zur Durchführung des Kinderbildungsgesetzes (DVO KiBiz) zuschussfähige Fläche unabhängig von der Form der in den Tageseinrichtungen tatsächlich vorhandenen Gruppen zugrunde gelegt.

Mit Bescheid vom 15. Mai 2018 bewilligte der verklagte Landschaftsverband Landesmittel von 32.460.321,45 €. In dieser bewilligten Summe war lediglich ein Zuschuss zur Miete enthalten, der sich nach der Fläche der in den Einrichtungen tatsächlich vorhandenen Gruppen berechnete. Ein darüber hinausgehender Zuschuss zur Miete wurde abgelehnt.

Hiergegen erhob die Klägerin unter dem 6. Juni 2018 Widerspruch und monierte, dass beim Zuschuss zur Miete nicht die maximal zuschussfähige Fläche berücksichtigt worden sei.

Mit Widerspruchsbescheid vom 11. September 2018 wies der beklagte Landschaftsverband den Widerspruch zurück. Zur Begründung war ausgeführt, dass sich nach § 6 Abs. 3 DVO KiBiz die zuschussfähige Fläche pauschal nach der Anzahl und der Form der Gruppen aus den Feststellungen der örtlichen Jugendhilfeplanung ergebe.

Die Klägerin hat am 11. Oktober 2018 Klage erhoben. Sie trägt vor:

Die Förderung durch den bewilligten Mietzuschuss berücksichtige nicht die Kosten, die durch die mehrjährige Planung und die Vorhaltung einer Infrastruktur für unvorhersehbare Bedarfe entstünden. Nach § 80 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII hätten die Träger der öffentlichen Jugendhilfe im Rahmen ihrer Planungsverantwortung die zur Befriedigung des Bedarfs notwendigen Vorhaben rechtzeitig und ausreichend zu planen. Zur Wahrnehmung dieser Planungsverantwortung gehöre eine mehrjährige und zukunftsorientierte Planung wie auch eine jährliche Bedarfs- und Belegungsplanung. Um alle vorgenannten gesetzlichen Bestimmungen erfüllen zu können, sei die Beklagte deshalb verpflichtet, zukunftsorientierte Neubauten zur Unterbringung von Kindertageseinrichtungen zu errichten oder langfristig Gebäude anzumieten, die alle Anforderungen (Größe, Ausstattung) einer jederzeitigen U3-fähigen Unterbringung von Kindern erfüllten wie auch eine sozialraumnahe inklusive Betreuung ermöglichten. Im Bereich der Kindertagesbetreuung habe die Klägerin daher Kindertageseinrichtungen neu gebaut bzw. langjährig angemietet, die ein Raumprogramm vorhielten, dass den Empfehlungen des Beklagten entspreche, sich aber nicht an einer konkreten Gruppenkonstellation orientiere, sondern die Maßgaben der Gruppenform I zur Schaffung des qualitativ flexibelsten Raumprogrammes erfülle. Ein Neubau anhand einer vorgegebenen Gruppenstruktur würde der bedarfsgerechten Belegung und Inbetriebnahme von Einrichtungen widersprechen, weil bei Planung und Baurealisierung die genauen sozialen und spezifischen Bedarfe in der Regel noch nicht bekannt seien. Es bestehe nach § 19 Abs. 3 KiBiz außerdem die Möglichkeit, grundsätzlich Gruppenformen zu mischen, was letztlich eine größere Fläche erfordere. Auch seien die Vorgaben des Beklagten stetigen Veränderung unterworfen, um den aktuellen Betreuungsbedarf von Kleinst- und Kleinkindern gerecht zu werden. Vor diesem Hintergrund sei eine Förderung nur der Quadratmeter, die sich durch die Gruppen nach der jährlichen Bedarfsplanung ergeben würden, nicht zielführend. Weder in § 19 Abs. 3 KiBiz noch in § 6 Abs. 3 DVO KiBiz werde eine jährliche Jugendhilfeplanung erwähnt, weshalb eine Beteiligung des Landes an den Pauschalen der für die mehrjährige Jugendhilfeplanung erforderlichen Gruppenflächen erfolgen müsse.

Der Beklagte verkenne, dass die Planung der neuen Einrichtungen in entsprechender Größe mit der Möglichkeit, zukünftig auch U3-Gruppen zu betreiben, eine notwendige Voraussetzung für die Abdeckung zukünftiger Bedarfe sei. Ebenso negiere der beklagte Landschaftsverband seine Verantwortung, sich an der gesamten Planungsverantwortung der Kommune zu beteiligen. Die momentan nach der DVO KiBiz übersteigende Fläche verursache Kosten, die zurzeit allein von den Träger getragen, aber in der Regel durch die Klägerin durch die Zahlung freiwilliger Zuschüsse finanziert würden.

Zu beachten sei außerdem die Trägerautonomie. Die Klägerin betreibe keine eigenen Kindertageseinrichtungen. Sollte der Träger aufgrund der Bedarfe U3-Gruppen einrichten müssen, sei das in der Jugendhilfeplanung zu berücksichtigen. In allen neu geplanten Kindertageseinrichtungen müssten Flächen vorgehalten werden, die auch für U3-Gruppen geeignet seien. Das finanzielle Risiko eines entsprechenden Neubaus oder das langfristige Anmieten von Gebäuden könne nicht nur auf die Klägerin oder den entsprechenden Träger abgewälzt werden. Die Refinanzierung der Miete sei durch die Zuschussgewährung der maximalen Quadratmeterzahlen für diese Gebäude sicherzustellen, damit es nicht zu einer übermäßigen finanziellen Mehrbelastung für die Klägerin komme.

Die erlassene DVO KiBiz als Innenrechtsnorm bezüglich der Mietflächenförderung sei zwischenzeitlich überholt, unangemessen und rechtlich fraglich, weil seit Jahren vom Land eine Weiterentwicklung im Ausbau von U3-fähigen Unterbringungen von den Kommunen eingefordert werde.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 15. Mai 2018 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. September 2018 zu verpflichten, an sie den mit Antrag vom 25. März 2018 bzw. l17. April 2018 beantragten pauschalen Mietförderungsbetrag nach vollumfänglich zu bewilligen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er beruft sich zur Begründung auf die Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden und macht ergänzend geltend: Die DVO KiBiz sei im Rechtsverhältnis Jugendamt zum Landesjugendamt bindend. Die pauschale Mietförderung bestimme sich nach §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 8 KiBiz i.V.m. § 6 DVO KiBiz. Die Zahl der Gruppen pro Einrichtung und damit die der Mietförderung zu Grunde zu legenden anerkennungsfähigen Flächen würden sich aus den Feststellungen der örtlichen Jugendhilfeplanung nach § 19 Abs. 3 KiBiz ergeben, die Basis für die Betriebskostenförderung für die Kindertageseinrichtung seien. Aus der Gesetzessystematik, insbesondere aus dem Zusammenspiel von § 18 Abs. 2 KiBiz und § 19 Abs. 4 KiBiz sei herzuleiten, dass sich das Kindpauschalenbudget aus der Entscheidung der konkreten jährlichen Jugendhilfeplanung nach § 19 Abs. 3 KiBiz ergebe. Für eine andere von der Klägerin gewünschte Vorgehensweise biete das Gesetz keine Stütze. Eine Berücksichtigung der Planungsverantwortung des Jugendamtes gemäß § 80 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII oder des Rechtsanspruchs auf einen U3-Platz gemäß § 24 Abs. 2 SGB VIII sei dem Beklagten nach der geltenden Rechtslage nicht möglich. Hierfür bedürfe es einer Änderung des KiBiz und der DVO KiBiz durch den Landesgesetzgeber.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Die Klage ist nicht begründet.

Der angegriffene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in eigenen Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO. Sie kann einen weiteren Zuschuss zur Miete für die in Rede stehenden Tageseinrichtungen nicht beanspruchen.

Grundlage für die Bemessung des pauschalierten Mietzuschusses ist die Fläche pro Gruppe der Einrichtung, die sich aus der Entscheidung der Jugendhilfeplanung nach § 19 Abs. 3 KiBiz ergeben.

Nach § 21 Abs. 8 KiBiz beteiligt sich das Land an den Zuschüssen zur Miete nach § 20 Abs. 2 KiBiz, die die Klägerin als örtlicher Träger der Jugendhilfe an die Träger der Tageseinrichtungen zu leisten hat, mit einem pauschalierten Zuschuss, dessen Höhe sich in Abhängigkeit von der Trägerschaft der Einrichtung nach den vom-Hundert-Sätzen nach § 21 Abs. 1 KiBiz richtet. Nach § 20 Abs. 2 S. 5 KiBiz ist der Zuschuss für die Miete Trägern, denen nicht das Eigentum oder das Erbbaurecht am Gebäude der Einrichtung zusteht und die nicht wirtschaftlich dem Eigentümer gleichgestellt sind, auf der Grundlage von Pauschalen zu leisten. Nach § 26 Abs. 2 Nr. 1 wird die Art und Höhe der Zuschüsse zu den Mieten durch Rechtsverordnung der Obersten Landesjugendbehörde festgesetzt.

Nach § 6 Abs. 3 S. 1 DVO KiBiz werden als Fläche pauschal 160 m² pro Gruppe der Einrichtung zugrunde gelegt. Nach § 6 Abs. 3 S. 3 DVO KiBiz werden 25 m² für jede Gruppe der Gruppenform I und II nach der Anlage zu § 19 Abs. 1 KiBiz hinzugerechnet. Die Zahl der Gruppen pro Einrichtung ergibt sich nach § 6 Abs. 3 S. 2 DVO KiBiz aus den Feststellungen der örtlichen Jugendhilfeplanung nach § 19 Abs. 3 KiBiz. Nach § 6 Abs. 5 S. 1 DVO KiBiz kann abweichend von Abs. 3 bei einer Kombination von Gruppenformen nach § 19 Abs. 3 S. 2 KiBiz die Fläche pro Kind berücksichtigt werden. Dabei sind nach § 6 Abs. 5 S. 2 DVO KiBiz je Kind in der Gruppenform I 9,25 m², in der Gruppenform II 18,50 m² und in der Gruppenform III 7 m² zugrunde zu legen.

Indem § 6 Abs. 3 S. 2 DVO KiBiz hinsichtlich der Zahl der Gruppen pro Einrichtung auf § 19 Abs. 3 KiBiz verweist, wird für den Zuschuss zur Miete auf die aktuelle jährliche Jugendhilfeplanung abgestellt, die bis zum 15. März vor dem jeweiligen Kindergartenjahr erfolgen soll. Entgegen der Annahme der Klägerin wird in § 19 Abs. 3 S. 1 KiBiz auf die jährliche und nicht auf die mehrjährige Jugendhilfeplanung abgestellt. Andernfalls liefe die Regelung in § 19 Abs. 3 S. 2 und 3 KiBiz ins Leere, wonach der Anteil der Pauschalen für über dreijährige Kinder, die in den Gruppenform I und III nach der Anlage zu § 19 mit 45 Stunden wöchentlicher Betreuungszeit betreut werden, einen bestimmten Prozentsatz gemessen an der verbindlichen Mitteilung zum 15. März des Vorjahres nicht übersteigen darf. Aus diesem Grunde ist es für die Feststellung der zuschussfähigen Fläche für den Zuschuss zur Miete unerheblich, ob die von den Einrichtungen tatsächlich angemieteten Flächen auch geeignet wären, die Bildung von nach der aktuellen jährlichen Jugendhilfeplanung nicht vorgesehenen Gruppenformen in der jeweiligen Einrichtung zu ermöglichen.

Dass hinsichtlich der Zahl und der Gruppenform auf die aktuelle jährliche Jugendhilfeplanung abgestellt wird, wird weiter daran deutlich, dass in § 6 Abs. 4 DVO KiBiz eine Kürzung der Flächen vorgesehen ist, wenn unter Berücksichtigung weiterer Voraussetzungen die in der Anlage zu § 19 Abs. 1 KiBiz genannte Gruppenstärke unterschritten wird. Einer solchen Regelung hätte es nicht bedurft, wenn Maßstab für den Zuschuss zur Miete die Fläche wäre, die sich aus Gruppenformen ergäben, die nach den angemieteten tatsächlichen Flächen abweichend von der aktuellen jährlichen Jugendhilfeplanung gebildet werden könnten. Denn § 19 Abs. 1 KiBiz in Verbindung mit der Anlage weist für jede Gruppenform eine unterschiedliche Kinderzahl aus. Ob eine Unterschreitung im Sinne des § 6 Abs. 4 DVO KiBiz eingetreten ist, kann daher nur anhand der nach der jährlichen Jugendhilfeplanung tatsächlich vorgesehenen Gruppenform festgestellt werden.

Von diesen Grundsätzen ausgehend sind die in den angegriffenen Bescheiden zugrunde gelegten zuschussfähigen Flächen für jede der in Rede stehenden Einrichtungen zutreffend ermittelt worden. Die Klägerin stellt selbst nicht in Abrede, dass die in den angegriffenen Bescheiden für die einzelnen Einrichtungen zugrunde gelegten zuschussfähigen Flächen auf der Grundlage der in der jährlichen Jugendhilfeplanung tatsächlich vorgesehenen Gruppenformen fehlerhaft ermittelt worden sind.

§ 6 Abs. 3 DVO KiBiz ist für die Zuschussgewährung im Verhältnis der Klägerin zum Land Nordrhein-Westfalen verbindlich. Es ist bereits nicht nachvollziehbar, was die Klägerin mit „Innenrechtsnorm“ meint. Als Rechtsverordnung (§ 26 Abs. 2 Nr. 1 KiBiz) ist die DVO KiBiz verbindliches Recht und von dem beklagten Landschaftsverband und dem Gericht zu beachten.

Der Berechnungsmodus für den pauschalierten Zuschuss zur Miete nach § 6 Abs. 3 DVO KiBiz ist mit höherrangigem Recht vereinbar.

Die Verordnungsermächtigung genügt den Anforderungen des Art. 70 S. 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen. § 6 Abs. 3 DVO KiBiz überschreitet die Grenzen der Ermächtigung nicht.

§ 6 Abs. 3 DVO KiBiz ist auch im Übrigen mit höherrangigem Recht vereinbar. Es trifft zwar zu, dass die Träger der öffentlichen Jugendhilfe im Rahmen ihrer Planungsverantwortung nach § 80 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII die zur Befriedigung des Bedarfs notwendigen Vorhaben rechtzeitig und ausreichend zu planen und dabei Vorsorge zu treffen haben, dass auch ein unvorhergesehener Bedarf befriedigt werden kann. Ebenfalls trifft es zu, dass der örtliche Träger der Jugendhilfe den Rechtsanspruch von U3-Kindern auf eine frühkindliche Forderung in einer Tageseinrichtung oder in Kindertagespflege zu erfüllen hat. Hieraus lässt sich allerdings nicht die Verpflichtung des Landes Nordrhein-Westfalen ableiten, die Finanzierung der Kosten der Kindertagesbetreuung in einer Tageseinrichtung in einer bestimmten Art und Weise vorzunehmen. Nach § 74a S. 1 SGB VIII regelt vielmehr das Landesrecht die Finanzierung von Tageseinrichtungen. Diese Finanzierungsregelungen hat der Gesetzgeber in §§ 18 ff. KiBiz getroffen. Bei der Ausgestaltung der Finanzierungsregelungen steht ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dieser Gestaltungsspielraum ist durch die Regelungen in §§ 18 ff. KiBiz in Verbindung mit der DVO KiBiz nicht überschritten worden.

Das Finanzierungssystem nach dem KiBiz stellt im Gegensatz zu dem vorangegangenen Finanzierungssystem nach dem GTK eine Umstellung von einer die tatsächlichen Kosten erstattenden Spitzabrechnung auf eine pauschale Förderung dar.

Vgl. Göppert, Leßmann, Kinderbildungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl., Vorbemerkungen zu §§ 18 ff., Nr. 4.2.

Aus diesem Grund wird neben den Pauschalen für jedes in eine Kindertageseinrichtung aufgenommene Kind (§ 19 Abs. 1 S. 1 KiBiz) bei Mietverhältnissen, die nach dem 28. Februar 2007 abgeschlossen wurden, ein Zuschuss zur Miete auf der Grundlage von Pauschalen geleistet (§ 20 Abs. 2 S. 5 KiBiz). Nach § 6 Abs. 3 DVO KiBiz erfolgt zur Berechnung des Mietzuschusses eine doppelte Pauschalierung. Es wird zum einen eine förderungsfähige Gesamtfläche je Gruppe bzw. je Kind festgelegt. Diese ist mit einem festen Fördersatz je Quadratmeter, der einem pauschalierten Quadratmeter-Mietpreis entsprechen soll, berechnet. Diese Pauschalen werden gemäß § 7 DVO KiBiz jährlich um 1,5 % angepasst. Bei den Pauschalen handelt es sich um eine echte Pauschale, die unabhängig von der tatsächlichen (ggf. auch niedrigeren) Miete gezahlt wird. Eine pauschale Förderung, der hier in Rede stehenden Art, toleriert die Organisationshoheit und Freiheit in der inhaltlichen Ausgestaltung der Arbeit eines Trägers der Jugendhilfe im Rahmen der Bereitstellung von Tageseinrichtungen, belässt ihm insoweit aber auch die Verantwortung für die Finanzierung seiner diesbezüglich etwa vom Durchschnitt abweichenden Entscheidungen.

Das System knüpft an die in dem jeweiligen Kindergartenjahr tatsächlich von den Trägern der Einrichtungen erbrachten Leistungen und nicht an Leistungen an, die diese in Zukunft möglicherweise erbringen könnten.

Es ist nicht ersichtlich und wird von der Klägerin auch nicht substantiiert vorgetragen, dass dieses an Durchschnittswerten orientierte Finanzierungssystem über Pauschalen nicht sachgerecht wäre. Nach den vielfältigen Berechnungen im Vorfeld zur Verabschiedung des Gesetzes konnte der Gesetzgeber davon ausgehen, dass eine Finanzierung von Tageseinrichtungen nach den gesetzlich vorgesehenen Durchschnittssätzen für die Mehrzahl der Träger auch möglich ist. Dabei ist in den Blick zu nehmen, dass nach § 28 Abs. 1 KiBiz die Landesregierung unter Einbeziehung der Kommunalen Spitzenverbände, der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege, der Kirchen, der Eltern, der Beschäftigten und ihrer Verbände unter anderem das Finanzierungssystem und die Auskömmlichkeit der Pauschalen regelmäßig überprüft und entsprechend anpasst.

Schließlich ist auch nicht ersichtlich, dass die Klägerin durch die Art und Weise die Berechnung der Pauschalen beschwert ist. Die hier in Rede stehenden Tageseinrichtungen stehen in der Trägerschaft der freien Träger der Jugendhilfe. Die Klägerin trägt selbst vor, dass sie eigene Tageseinrichtungen nicht betreibe. Die freien Träger der Jugendhilfe können einen Zuschuss zur Miete nur nach Maßgabe des § 20 Abs. 2 S. 5 KiBiz in Verbindung mit § 6 Abs. 3 DVO KiBiz beanspruchen. Ausgehend hiervon sind die bei der Bemessung dieses Zuschusses zu berücksichtigten Flächen deckungsgleich mit den Flächen, die bei der Bemessung des Landeszuschusses für das Jugendamt zu Grunde gelegt werden (§ 21 Abs. 8 KiBiz). Soweit die Klägerin zugunsten der freien Träger zur Finanzierung der Mietaufwendungen weitere geldliche Leistungen erbringt, handelt es sich um freiwillige Leistungen außerhalb des Finanzierungssystems des KiBiz.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 188 S. 2 VwGO.

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.

Die Berufung ist nur zuzulassen,

1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.

Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.

Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.