Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3. Kammer — 3 K 834/18

Die Klägerin ist eine Gesellschaft britischen Rechts mit Sitz in H. . Sie betrieb bis März 2019 die Internetseite www.M. .com, auf der sie verschiedene Glücksspielprodukte insbesondere Wetten auf den Ausgang von in Deutschland konzessionierten staatlichen Lotterien und im Ausland veranstalteten Lotterien (sog. Zweitlotterien) anbot.

Die Klägerin stellte mit Schriftsatz vom 4. Mai 2017 unter Beifügung ihrer glücksspielrechtlichen Lizenz aus H. bei dem Beklagten einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung einer Primärlotterie, hilfsweise auf unverzügliche Mitteilung der Erlaubnisvoraussetzungen, unter denen sie als private Wirtschaftsunternehmerin im Geltungsbereich von Nordrhein-Westfalen (NRW) eine Primärlotterie veranstalten könne. Zur Begründung ihres Antrages führte sie aus: Es sei beabsichtigt, die Veranstaltung einer Primärlotterie unter anderem im Geltungsbereich von NRW zu organisieren. Es sollten Produkte vergleichbar wie 6 aus 49 bzw. Eurojackpot (Große Lotterien) angeboten werden. Es sei beabsichtigt, diese Veranstaltung von H. aus zu organisieren. Über ein Netz von eigenen Annahmestellen bzw. Lotterieterminals solle eine stationäre Spielteilnahme in NRW ermöglicht werden. Ihr könne insoweit die staatliche Monopolstellung im Lotteriebereich nicht entgegengehalten werden, da sich diese sowohl beim stationären Vertrieb als auch im Internet als unionsrechtswidrig erweise. Der damit einhergehende Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit privater Wirtschaftsteilnehmer lasse sich nicht rechtfertigen mit der Folge, dass damit die entsprechenden Vorschriften unmittelbar und ex tunc unanwendbar seien. Es fehle insbesondere nach der Liberalisierung des Sportwettenbereiches an einer Legitimationsbasis für die staatliche Monopolstellung im Lotteriebereich. Die in der Gesetzesbegründung zum Glücksspielstaatsvertrag genannten Gründe (Bekämpfung der Suchtgefahr und Vermeidung erhöhter Manipulationsgefahr) für die Beibehaltung der staatlichen Monopolstellung im Lotteriebereich überzeugten nicht. Es sei allgemein anerkannt, dass das Lottospielen für sich genommen regelmäßig keine erhöhten Anreize insbesondere im Vergleich zu Automatenspielen und Sportwetten biete. Auch das weitere Ziel der Vermeidung erhöhter Manipulationsgefahr rechtfertige nicht die Beibehaltung der staatlichen Monopolstellung. In der Gesetzesbegründung fehle eine Abwägung der Manipulationsrisiken im Vergleich zu anderen Glücksspielsektoren. Zudem sei nicht ersichtlich, wieso die Gewinnermittlung nicht auch durch private Wirtschaftsteilnehmer durchgeführt werden könne, wenn dies unter staatlicher Aufsicht geschehe. Überdies verstoße die offensive und teils suggestive Werbung seitens der Landeslotteriegesellschaften gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot und konterkariere damit die staatliche Monopolstellung für Lotterieprodukte.

Mit Schreiben vom 6. Juli 2017 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass um eine Antragsprüfung unter Anwendung der geltenden Bestimmungen des Glücksspielrechts vornehmen zu können, der Antrag neben der Nennung der beabsichtigten Art des Glücksspiels bestimmte Mindestangaben enthalten müsse. Insoweit verwies er auf die in § 17 GlüStV genannten Angaben sowie auf § 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW. Dem eingegangenen Antrag seien entsprechende Nachweise, konkrete Darstellungen oder Konzepte nicht beigefügt gewesen. Die übersandte Lizenz aus H. sei für die Frage der Erlaubnisfähigkeit im Geltungsbereich des Landes NRW nicht maßgeblich, da eine Anerkennungspflicht für EU-ausländische Lizenzen nicht bestehe. Daher forderte der Beklagte die Klägerin für den Fall, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Glücksspielen begehre, unter Berücksichtigung der genannten Prüfungsgrundlagen auf, weitere Unterlagen vorzulegen. Zudem wies er darauf hin, dass er für die abstrakte Kontrolle von Rechtsnormen nicht zuständig sei und er für das Begehren auf Feststellung der Unionsrechtswidrigkeit bzw. Verfassungswidrigkeit von einzelnen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages nicht die richtige öffentliche Stelle sei.

Daraufhin erklärte die Klägerin, dass von Gesetzes wegen bei „Großen Lotterien“ der allgemeine Erlaubnisvorbehalt gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV für private Wirtschaftsteilnehmer aufgrund von § 10 Abs. 2, 3 und 6 GlüStV zu einem repressiven Verbot ohne Befreiungsmöglichkeit mutiere. Mangels Anwendbarkeit der Erlaubnisvorschriften dürfe kein Erlaubnisverfahren statthaft sein, mithin keine Nachweise und Dokumente zur Antragsprüfung eingefordert werden. Überdies genüge die gewählte Vorgehensweise nicht dem unionsrechtlichen Transparenzgebot. Die Einführung eines Systems der vorherigen behördlichen Erlaubnis für das Angebot bestimmter Arten von Glücksspielen müsse auf objektiven Kriterien beruhen, die im Voraus bekannt seien, damit dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt seien, die eine missbräuchliche Ausübung verhinderten. Die insoweit ergangene Rechtsprechung zum Sportwettenbereich lasse sich auf den Lotteriebereich übertragen. Aus diesem Grund forderte sie den Beklagten auf zunächst die Frage zu beantworten, ob er von einer Wirksamkeit der staatlichen Monopolstellung für „Große Lotterien“ ausgehe und bei Verneinen der Frage darzustellen, welche Erlaubnisanforderungen im speziellen für die Veranstaltung von „Großen Lotterien“ seitens privater Wirtschaftsteilnehmer gelten würden.

Mit Schreiben vom 31. August 2017 forderte der Beklagte die Klägerin unter Fristsetzung bis zum 20. September 2017 auf, prüffähige Antragsunterlagen vorzulegen. Für den Fall, dass sie dieser Aufforderung nicht nachkomme, beabsichtige er den Antrag auf Veranstaltung einer Primärlotterie im Geltungsbereich von NRW abzulehnen. Insoweit verwies er darauf, dass er bei der fehlenden Mitwirkung der Klägerin den Antrag ohne sachliche Prüfung durch eine rein verfahrensrechtliche Entscheidung ablehnen könne. Bei dem Hinweis auf die Vorgaben des EuGH zum unionsrechtlichen Transparenzgebot mangele es an einer Differenzierung zwischen den von der Glücksspielart abhängigen unterschiedlichen Erlaubnisverfahren. In der Ince-Entscheidung des EuGH gehe es um Anforderungen an das Sportwettenkonzessionsverfahren für die Frage der Strafbarkeit nach § 284 StGB. Dazu, ob ein anderes im Glücksspielstaatsvertrag geregeltes Erlaubnisverfahren anderer Arten von Glücksspielen dem unionsrechtlichen Transparenzgebot genüge, habe sich der Gerichtshof nicht geäußert. Zweifel dahingehend, dass die allgemeinen und für alle Arten von Glücksspiel anwendbaren Erlaubnisvoraussetzungen nach den §§ 4 Abs. 2, 17 GlüStV und § 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW keine objektiven Kriterien seien, die die Behörde zur Grundlage ihrer Entscheidung machen dürfe, seien nicht ersichtlich. Ob für die Bescheidung des streitgegenständlichen Antrages die Regelung in § 10 Abs. 2 GlüStV streitentscheidend sei, insbesondere diese Regelung unionsrechtlichen Vorgaben genüge, könne ebenso wie die allgemeinen Erlaubnisvoraussetzungen erst mit Vorliegen eines prüffähigen Antrags beurteilt werden.

Mit Schreiben vom 19. September 2017 erklärte die Klägerin der Beklagten gegenüber, dass sie zu einer kostenintensiven näheren Spezifizierung sowie Beibringung eingeforderter Nachweise erst bereit sei, wenn ihr mitgeteilt werde, dass einer Erlaubnis nicht die gesetzlich verankerte staatliche Monopolstellung gemäß § 10 Abs. 2, 3 und 6 GlüStV entgegengehalten werde. Ihr sei bewusst, dass zur Erteilung einer Erlaubnis weitere Unterlagen vorzulegen seien. Hierzu sei sie auch bereit, wenn in transparenter Form und in nicht diskriminierender Weise die vollständigen Anforderungen im Voraus publiziert worden seien, wonach private Wirtschaftsteilnehmer abschätzen könnten, was alles erforderlich sei, um in Deutschland eine „Große Lotterie“ veranstalten zu können. Die zitierten glücksspielrechtlichen Vorschriften aus dem AG GlüStV NRW genügten diesen Anforderungen nicht. Sie formulierten lediglich allgemeine Grundbedingungen, welche für alle Glücksspielformen gleichermaßen Geltungsanspruch erheben würden. Wie bei Sportwetten auch werde es für Lotterien erforderlich sein, diese allgemeinen Anforderungen in zahlreichen bedeutsamen Aspekten weiter zu konkretisieren. Daher forderte sie den Beklagten zur Vornahme einer entsprechenden Spezifizierung auf, sollte er das staatliche Lottomonopol für unionrechtswidrig befinden.

Mit Bescheid vom 18. Dezember 2017 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin ab und führte zur Begründung aus: Die Veranstaltung einer Primärlotterie sei nach den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages in Verbindung mit dem landesrechtlichen Ausführungsgesetz nicht erlaubnisfähig, weil die Erlaubnisvoraussetzungen nicht vorlägen. Als erlaubnisfähige Glücksspiele kämen nach den Ausführungen der Klägerin Lotterien oder Ausspielungen gemäß § 3 Abs. 3 GlüStV in Betracht. Es bestünden jedoch erhebliche Bedenken, ob die Klägerin eine Lotterie veranstalten wolle. Diese ergäben sich aus der Betrachtung ihres bisherigen Betätigungsfeldes, nämlich der Veranstaltung von Wetten auf die Ergebnisse der staatlichen Lotterien. Diese Wetten seien nach dem GlüStV nicht genehmigungsfähig und auch vom Gebiet des Landes NRW aus bespielbar. Sie habe keine geeigneten Unterlagen vorgelegt, aus denen belastbar Rückschlüsse auf die beabsichtigte Veranstaltung gezogen werden könnten. Sie sei allerdings nach § 4 Abs. 1 GlüStV verpflichtet, die erforderlichen Unterlagen einzureichen. Es wären auch keine umfangreichen kostspieligen Unterlagen vorzulegen gewesen, sondern lediglich eine Darlegung, wie das Spiel organisatorisch und technisch ausgestaltet werden sollte. Diese Unterlagen seien erforderlich, um überprüfen zu können, ob es sich tatsächlich um eine Lotterie oder um eine Wette handeln sollte. Sollte es sich um eine Lotterie handeln, wäre anhand geeigneter Unterlagen zu belegen, ob es sich bei der beabsichtigten Lotterie um eine solche mit geringem Gefährdungspotenzial handelt. Zudem fehlten Unterlagen zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, die im Rahmen der Zuverlässigkeit zu überprüfen gewesen wären. Darüber hinaus wäre selbst wenn man den Antrag der Klägerin dahingehend auslegen würde, dass andere Arten von Glücksspiel als Lotterien ausgeschlossen wären, dieser abzulehnen, da sie die allgemeinen Erlaubnisvoraussetzungen nicht erfülle. Lotterien außerhalb des dritten Abschnitts des GlüStV dürften nur den in § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV genannten Veranstaltern erlaubt werden. Letztlich scheide eine Genehmigung zum Veranstalten eines Glücksspiels in NRW aus, weil die Klägerin die für alle Glücksspiele erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitze. Gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin spreche, dass sie unerlaubtes Glücksspiel veranstalte, indem sie nicht genehmigungsfähige „Zweitlotterien“ anbiete. Aufgrund dieser Feststellungen seien gegen sie in der Vergangenheit bereits Untersagungsverfügungen in mehreren Bundesländern ergangen und gerichtlich bestätigt worden. Trotz dieser Entscheidungen habe es die Klägerin nicht unterlassen, die beanstandenden Glücksspiele im Internet weiter anzubieten. Abschließend wies der Beklagte darauf hin, dass die Klägerin sich im ganzen Verfahren geweigert habe, Unterlagen einzureichen und stattdessen eine abstrakte rechtliche Würdigung zum Glücksspielstaatsvertrag und eine Stellungnahme zu der von ihr geltend gemachten Europarechtswidrigkeit eingefordert habe. Dies lasse den Schluss zu, dass sie keinen ernsthaften Erlaubnisantrag gestellt, sondern eine Art Rechtsgutachten eingefordert habe, für deren Abgabe er nicht zuständig sei.

Am 22. Dezember 2017 übersandte der Beklagte der Klägerin ausweislich des Verwaltungsvorgangs per Fax nochmals den zuvor genannten Bescheid, der erstmals mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen war. In dieser wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass gegen den Bescheid innerhalb eines Monats nach Zustellung Klage erhoben werden könne. Zudem übersandte der Beklagte der Klägerin den Bescheid per Post, der ausweislich des Poststempels der Prozessbevollmächtigten der Klägerin dort am 29. Dezember 2017 einging.

Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin am 24. Januar 2018 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, dass die Ablehnung des Antrags aus rein formellen Gründen rechtswidrig sei und sie einen Anspruch auf die von ihr begehrte Erlaubnis, jedenfalls aber Auskunft über die Erteilungsvoraussetzungen habe. Von ihr habe nicht verlangt werden dürfen, zunächst alle allgemeinen Erlaubnisnachweise zu erbringen, bevor sie Mitteilung davon erhalte, ob sie überhaupt als private Erlaubnisnehmerin in Betracht komme. Dies sei nicht mit dem unionsrechtlichen Grundsatz des effet utile vereinbar. Indem der Beklagte Nachweise bezüglich allgemeiner Erlaubnisvoraussetzungen eingefordert habe, obwohl sie von Gesetzes wegen bereits nicht als Erlaubnisnehmerin in Betracht komme, habe sie nicht sachgerecht einschätzen können, ob und in welchem Umfang sie sich auf diese Verfahrensgestaltung einlassen sollte. In dem der Beklagte es im Verwaltungsverfahren ablehnte, die begehrte Auskunft über die Erlaubnisvoraussetzungen zu erteilen, seien nicht alle Bedingungen der Erlaubniserteilung durch die erlaubniserteilende Stelle klar, genau und eindeutig formuliert gewesen. Darüber hinaus hätte es der Beklagte bei der von ihm gewählten Verfahrensgestaltung in der Hand, sich gar nicht zur Rechtmäßigkeit des staatlichen Lotteriemonopols äußern zu müssen und so eine gerichtliche Klärung zu vereiteln. Insoweit verweist die Klägerin auf das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 25. Juli 2017 (16 K 12.1915). Dieses vergleichbare Verfahren illustriere, dass ein Erlaubnisverfahren sich über viele Jahre erstrecken könne, ohne dass es überhaupt zu einer gerichtlichen Überprüfung des staatlichen Lotteriemonopols komme. Damit werde aber der unmittelbare Anwendungsvorrang des Unionsrechts bewusst von dem Beklagten ausgehebelt, um das unionrechtswidrige Lotteriemonopol in einer mit dem Effizienzgebot nicht vereinbaren Weise aufrechtzuerhalten. Der Ablehnungsbescheid sei zudem bezüglich seines Verweises auf die Verletzung von § 10 Abs. 2 GlüStV rechtswidrig. Insoweit wiederholt sie ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und verweist auf Veröffentlichungen von Prof. Dr. Winfried Kluth zur Unionrechtswidrigkeit des staatlichen Lotterieveranstaltungsmonopols. Zudem trägt die Klägerin vor, dass die staatliche Aufsicht über die staatlich beherrschten Lotteriegesellschaften nahezu flächendeckend versage. Die EU-Kommission habe ferner anlässlich der Notifizierung des 3. Glücksspieländerungsstaatsvertrages europarechtliche Bedenken gegen die deutsche Regulierung geäußert. Soweit ihr vorgeworfen werde, dass sie unzuverlässig sei, weil sie bislang Untersagungsverfügungen und Zwangsgelder deutscher Aufsichtsbehörden ignoriert habe, sei dieser Vorwurf angesichts der Unionrechtswidrigkeit des Lotteriemonopols falsch. Sie sei als private Wirtschaftsteilnehmerin aus dem EU-Ausland an ihrem Sitz H. den entsprechenden Vorgaben der dortigen Glücksspielregulierung unterworfen. Dort würden gleichfalls entsprechende Anforderungen an die Zuverlässigkeit eines Unternehmens gestellt, welche sie auch erfülle. Zudem entspreche das von ihr praktizierte Geschäftsmodell voll und ganz ihrer Erlaubnis. Vor dem Hintergrund der unionrechtswidrigen deutschen Glücksspielregulierung stehe es ihr frei, sich auf die EU-Dienstleistungsfreiheit zu berufen und ihre Dienstleistungen anzubieten. Sie habe aber nunmehr – wie der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung erklärt hat – ihr Angebot in Deutschland Mitte März 2019 aufgrund der zahlreichen Angriffe der deutschen Lotteriegesellschaften gegen ihre Angebote und dem drohenden Brexit eingestellt sowie einen neuen Director. Im Internet sei nur noch die Marke M. zu sehen, die Seite werde hingegen aktuell von einer in N. lizensierten Limited betrieben. Zudem handele es sich bei dem streitgegenständlichen Antragsverfahren nicht um ein vorgeschobenes Verfahren mit dem Ziel, die Rechtsmeinung des Beklagten zum Lotteriemonopol zu evaluieren. Vielmehr sei sie ernsthaft daran interessiert in NRW tätig zu werden. Hinsichtlich der Ausführung der geplanten Primärlotterie werde zur Darlegung der Genehmigungsfähigkeit ein Spiel-, Vertriebs-, Sozial-, Abwicklungs- und Sicherheitskonzept vorgelegt.

Die Klägerin hat zunächst beantragt,

den Ablehnungsbescheid vom 18. Dezember 2017 aufzuheben.

Nunmehr beantragt sie,

den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 18. Dezember 2017 zu verpflichten, ihr eine für das Land Nordrhein-Westfalen gültige Erlaubnis zur Veranstaltung einer Primärlotterie zu erteilen,

hilfsweise, den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 18. Dezember 2017 zu verpflichten, ihren Antrag vom 4./9. Mai 2017 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,

weiter hilfsweise, festzustellen, dass ihr die Veranstaltung einer Primärlotterie ohne Erlaubnis in Nordrhein-Westfalen erlaubt ist,

äußerst hilfsweise, festzustellen, dass ihr bei der Veranstaltung einer Primärlotterie das Fehlen einer Erlaubnis zur Veranstaltung einer Primärlotterie in Nordrhein-Westfalen nicht entgegen gehalten werden kann.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen .

Zur Begründung führt er aus, die Klagen seien bereits unzulässig. Der Klägerin stehe keine Klagebefugnis zur Seite. Die Möglichkeit der Verletzung eigener Rechte erscheine angesichts der eindeutigen Rechtslage und aufgrund der neuesten Rechtsprechungsentwicklung mit hoher Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen. Die Klägerin habe nicht dartun können, aufgrund welcher Rechtsgrundlage, die ein subjektiv-öffentliches Recht vermitteln müsse, ihr ein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung einer „Primärlotterie" zustehen könne. Die Klägerin habe zudem kein Rechtsschutzinteresse. Eine rein verfahrensrechtliche Ablehnung sei gerechtfertigt, wenn und solange der Antragsteller den Verfahrenszweck durch pflichtwidriges Unterlassen der ihm obliegenden Mitwirkungshandlungen vereitele. Im vorliegenden Fall habe sich die Klägerin, obschon es für die Geltendmachung des von ihr berühmten Anspruches darauf ankam, beharrlich geweigert, die von der Erlaubnisbehörde erbetenen Sachunterlagen beizubringen. Der verwaltungsverfahrensrechtliche Antrag der Klägerin sei damit mangels Konkretisierung und Einreichung der entscheidungsrelevanten Unterlagen für eine Prüfung abzulehnen gewesen. Die Klagen seien auch unbegründet. Entgegen der Auffassung der Klägerin liege keine Unionrechtswidrigkeit der deutschen Glücksspielregulierung vor, woraus sich ohnehin keine Anspruchslage zu ihren Gunsten ergeben könne. Dies habe das BVerwG in seinem Urteil vom 26. Oktober 2017 (8 C 18.16) bestätigt. Diese Rechtsprechung des BVerwG entspreche auch den rechtlichen Erkenntnissen des EuGH. Der Klägerin stehe zudem kein Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zu. Gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV bestehe auf die Erteilung einer Erlaubnis ausdrücklich kein Rechtsanspruch. Es komme hinzu, dass eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht für das Vermitteln nicht erlaubten Glücksspiels erteilt werden dürfe. Bei der Veranstaltung der von der Klägerin so bezeichneten Primärlotterie handele es sich aber um ein im GlüStV nicht erlaubtes Glücksspiel. Gemäß § 10 Abs. 6 GlüStV dürften solche Personen und Einrichtungen, die nicht den Regelungen des § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV unterfallen, nur die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen nach den Vorschriften des Dritten Abschnittes, also §§ 12 ff. GlüStV, vornehmen. Dabei handele es sich um Lotterien mit geringerem Gefährdungspotenzial oder um „Kleine Lotterien“. Die Klägerin erstrebe ersichtlich nicht die Veranstaltung derartiger Lotterien. Es bestehe auch nicht die Möglichkeit, aus höherrangigem Recht die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung einer Primärlotterie zu erstreben. Diese ergebe sich insbesondere nicht aus dem Unionsrecht. Es gebe keine Pflicht zur Anerkennung von Glücksspielerlaubnissen anderer EU-Länder in einem anderen Mitgliedstaat. Der Klägerin sei es daher verwehrt, sich auf die ihr in H. erteilte Erlaubnis zu berufen. Auch aus der Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit könne die Klägerin nichts herleiten. Es sei in der Rechtsprechung geklärt, dass infolge der fehlenden unionsrechtlichen Harmonisierung im Glücksspielbereich es jedem Mitgliedstaat überlassen bleibe, zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich sei, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genüge, sie zu beschränken und zu kontrollieren. Die Klagen wären ferner auch bei unterstellter Unionsrechtswidrigkeit des Lotterieveranstaltungsmonopols erfolglos. Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (u. a. Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08) ergebe sich, dass der im Glücksspielstaatsvertrag normierte Erlaubnisvorbehalt unabhängig von der Rechtmäßigkeit eines Monopols verfassungskonform sei und nicht gegen Unionsrecht verstoße. Denn unabhängig von dem europarechtlich zulässigen Schutz eines Monopols diene gerade der Erlaubnisvorbehalt den verfassungs- und unionsrechtlich legitimierten Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. Das BVerwG habe in seinem Urteil vom 24. November 2010 (8 C 13.09) ausdrücklich dargelegt, dass das im jeweiligen Landesgesetz näher geregelte Erlaubnisverfahren die präventive Prüfung ermöglichen solle, ob insbesondere die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliege, die Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes nach §§ 4 ff. GlüStV und die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung und des Vertriebs beachtet worden seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen.

Über die Klage ist in der geänderten Fassung zu entscheiden, da die Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässig ist. Gemäß dieser Vorschrift ist eine Änderung der Klage zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält. Nach Abs. 2 der Norm ist die Einwilligung des Beklagten in die Änderung der Klage anzunehmen, wenn er sich, ohne ihr zu widersprechen, in einem Schriftsatz oder in einer mündlichen Verhandlung auf die geänderte Klage eingelassen hat. Dies ist vorliegend durch die inhaltliche Auseinandersetzung des Beklagten mit den geänderten Anträgen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung erfolgt.

Die geänderte Klage hat weder mit dem Hauptantrag noch mit den Hilfsanträgen Erfolg.

Der Hauptantrag ist zulässig. Insbesondere steht der Klägerin die erforderliche Klagebefugnis zur Seite, sie hat die Klagefrist eingehalten und ihr Rechtsschutzinteresse ist (noch) nicht entfallen.

Entgegen des Vorbringens des Beklagten besteht bei der Klägerin die notwendige Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Danach ist die Klage nur zulässig, wenn die Klägerin geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in ihren Rechten verletzt zu sein. Dafür genügt es, dass eine Rechtsverletzung möglich ist, was bereits anzunehmen ist, wenn eine Verletzung eigener subjektiver Rechte nach ihrem Tatsachenvortrag nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 1964 - VII C 10.61 -, juris, Rn. 21.

Dies ist vorliegend der Fall. Die von der Klägerin durch die Ablehnung ihres Antrages geltend gemachte Verletzung ihres Rechts auf Berufsfreiheit aus Art. 12 GG und der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV, ist nicht bereits nach jeder Betrachtungsweise eindeutig ausgeschlossen. Soweit der Beklagte in seiner Klageerwiderung eine materielle Prüfung vornimmt und die Klagebefugnis der Klägerin mit der Begründung, dass das Bestehen eines Anspruches mit hoher Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sei, verneint, kann diesen Ausführungen angesichts des vorstehend dargestellten Maßstabes nicht gefolgt werden. Die Prüfung des tatsächlichen Bestehens einer Rechtsverletzung bzw. eines Anspruches ist der Prüfung der Begründetheit der Klage vorbehalten.

Die Klage ist auch nicht verfristet. Gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO ist die Verpflichtungsklage innerhalb eines Monates nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes zu erheben. Die Frist für einen Rechtsbehelf beginnt nur zu laufen, wenn der Beteiligte über den Rechtsbehelf belehrt worden ist. Ist die Belehrung unrichtig erteilt, so ist die Einlegung des Rechtsbehelfs nur innerhalb des Jahres seit Zustellung zulässig, § 58 Abs. 2 VwGO. Vorliegend hat die Klägerin die Klagefrist durch die Erhebung der ursprünglichen Anfechtungsklage gewahrt. Maßgeblich war insoweit die Einhaltung einer einjährigen Frist ab Bekanntgabe des Bescheides. Denn die dem Bescheid erst nachträglich beigefügte Rechtbehelfsbelehrung erweist ich hinsichtlich der einzuhaltenden Frist als unrichtig (§ 58 Abs. 1 VwGO).

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Februar 2012 - 14 B 1566/11 -, juris, Rn. 2.

In dem Bescheid verweist der Beklagte für den Fristbeginn auf die Zustellung des Bescheides, obgleich er eine solche nicht als besondere Form der Bekanntgabe gewählt hat. Ausweislich des Verwaltungsvorgangs des Beklagten wurde der Bescheid den Prozessbevollmächtigten der Klägerin per Fax und sodann per Post übersandt. Es befindet sich weder ein Empfangsbekenntnis noch eine Zustellungsurkunde oder der Nachweis einer sonstigen Zustellungsart in den Akten, sodass der Beginn der Klagefrist in der Rechtbehelfsbelehrung an die Bekanntgabe des Bescheides hätte geknüpft werden müssen. Aus diesem Grund kann auch dahinstehen, wann der Bescheid der Klägerin genau zugegangen ist, insbesondere ob insoweit der Faxbericht des Beklagten vom 22. Dezember 2017 oder der Eingangsstempel der Klägerin vom 29. Dezember 2017 maßgeblich ist. Denn mit dem Eingang der Klage bei Gericht am 24. Januar 2018 hat die Klägerin jedenfalls die einjährige ab Dezember 2017 laufende Klagefrist gewahrt. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der nach Ablauf des Jahres erfolgten Antragsumstellung auf eine Verpflichtungsklage. Denn § 74 VwGO steht einer Antragsumstellung, wie sie hier in Gestalt des Übergangs von einem ursprünglich reinen Anfechtungs- zu einem Verpflichtungsbegehren erfolgte, dann nicht entgegen, wenn – wie hier – die fristgerecht erhobene Klage den Eintritt der Bestandskraft des Ablehnungsbescheids verhindert hat.

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 28. Mai 2008 - 11 C 08.889 -, juris, Rn. 67.

Das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin ist ebenfalls nicht entfallen. Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis betrifft die Frage, ob angesichts der besonderen Umstände des Falles die angestrebte gerichtliche Klärung zur Konfliktlösung erforderlich ist.

Vgl. Sodan in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 42, Rn. 336.

Es liegt im Regelfall vor und bedarf nur in besonderen Fällen der Begründung. So hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 17. Januar 1989 - 9 C 44.87 - den Grundsatz formuliert, „daß die Rechtsordnung immer dann, wenn sie ein materielles Recht gewährt, in aller Regel auch das Interesse dessen, der sich als der Inhaber dieses Rechts sieht, am gerichtlichen Schutze dieses Rechts anerkennt“; das Rechtsschutzbedürfnis fehlt deshalb nur bei Vorliegen besonderer Umstände, die „das subjektive oder objektive Interesse an der Durchführung des Rechtsstreits entfallen lassen“.

Vgl. Sodan in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 42, Rn. 335.

Es kann damit nur verneint werden, wenn die Klage für den Kläger offensichtlich keinerlei nennenswerte rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen könnte und die Nutzlosigkeit tatsächlich oder rechtlich außer Zweifel steht.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. November 1996 - 4 C 13.95 -, juris, Rn. 11 und vom 29. April 2004 - 3 C 25.03 -, juris, Ls. 1.

Danach kann das Entfallen des Rechtsschutzinteresses der Klägerin (noch) nicht festgestellt werden. Es bestehen vorliegend zwar erhebliche Zweifel, ob die Klägerin eine entsprechende Primärlotterie tatsächlich in NRW veranstalten will, weil sie sich jüngst vom deutschen Markt zurückgezogen hat und – worauf der Beklagte in der Klageerwiderung hingewiesen hat – während des gesamten Verfahrens keine prüffähigen Unterlagen vorgelegt und dementsprechend die Prüfung allgemeiner Erlaubniserteilungsvoraussetzungen, die für die Veranstaltung jeder Art von Glücksspiel notwendig sind, vereitelt hat. Allerdings verdichten sich diese Zweifel (noch) nicht zu der hier notwendigen positiven Feststellung, dass die in der mündlichen Verhandlung erhobene Verpflichtungsklage für die Klägerin keinerlei rechtlichen oder tatsächlichen Vorteil bringen kann.

Der Hauptantrag ist hingegen unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 18. Dezember 2017 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Primärlotterien in NRW, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte glücksspielrechtliche Erlaubnis nach §§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, 28 Satz 2 GlüStV, § 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW. Nach diesen Normen darf öffentliches Glücksspiel nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet werden. In § 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW werden allgemeine für alle Glücksspielarten und – wie sich aus § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 AG GlüStV NRW ergibt – auch für den Monopolträger zu beachtende Erlaubniserteilungsvoraussetzungen genannt. Die Klägerin hat vorliegend jedenfalls die Prüfung ihrer Zuverlässigkeit, als allgemeine Erlaubniserteilungsvoraussetzung, mangels Vorlage entsprechend prüffähiger Antragsunterlagen vereitelt. Die Erlaubnis zum Veranstalten von Glücksspiel setzt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW voraus, dass der Veranstalter zuverlässig ist, insbesondere die Gewähr dafür bietet, dass die Veranstaltung ordnungsgemäß durchgeführt wird. Damit macht das Gesetz die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis – positiv – von der persönlichen Zuverlässigkeit abhängig. Eine glücksspielrechtliche Erlaubnis darf danach nur erteilt werden, wenn die glücksspielrechtliche Zuverlässigkeit des Betreibers feststeht. Nicht erst eine feststehende Unzuverlässigkeit, sondern auch schon nicht ausgeräumte gewichtige Zweifel an der Zuverlässigkeit stehen der Erlaubniserteilung entgegen. Hierin unterscheidet sich § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW von zahlreichen anderen gewerberechtlichen Regelungen, die lediglich – negativ – für den Fall der Unzuverlässigkeit bzw. fehlenden Zuverlässigkeit des Gewerbetreibenden die Versagung der erforderlichen Zulassung oder die Untersagung zulassungsfreier Gewerbe vorsehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juni 2018 - 4 B 537/18 -, juris, Rn. 21.

Die Klägerin hat hingegen weder bei Stellung des Antrags noch im gerichtlichen Verfahren Unterlagen vorgelegt oder Umstände vorgetragen, die eine Zuverlässigkeitsprüfung ermöglichen würden, obgleich aufgrund der von der Klägerin jedenfalls noch bis März 2019 im Internet angebotenen und in Deutschland nicht erlaubten „Zweitlotterien“,

vgl. OVG Saarland, Urteil vom 29. März 2019 - 1 A 398/17 -, juris; Bay. VGH, Beschluss vom 2. März 2017 - 10 CS 16.2149 -, juris,

erhebliche Zweifel an der Zuverlässigkeit der Klägerin bestanden.

Vgl. zur Notwendigkeit der Vorlage von aussagekräftigen Unterlagen zur Prüfung der Zuverlässigkeit auch VG München, Urteil vom 25. Juli 2017 - M 16 K 12.1915 -, juris, Rn. 72 ff.

Unbeachtlich ist insoweit, dass der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung rudimentär die Unternehmensstrukturen erläutert und den Wechsel des Directors der Klägerin mitgeteilt hat. Denn gerade durch diese Ausführungen wird deutlich, dass angesichts der komplexen Verflechtungen der Klägerin mit anderen Limiteds und des unbekannten neuen Directors weitere Unterlagen zur Prüfung der Zuverlässigkeit zwingend notwendig sind. Die Vorlage entsprechender Unterlagen hat die Klägerin hingegen auch in der mündlichen Verhandlung mit der Begründung, dass deren Fehlen ihr mangels Vorliegens eines ergebnisoffenen Erlaubnisverfahrens nicht entgegengehalten werden könne, nicht für erforderlich gehalten.

Der Einwand, dass ihr die fehlenden prüffähigen Antragsunterlagen nicht entgegen gehalten werden können, greift hingegen nicht durch. Denn selbst wenn die Regelungen zum Lotterieveranstaltermonopol mit Verfassungs- und Unionsrecht unvereinbar wären, folgt daraus nicht, dass der Klägerin die Veranstaltung von Lotterien voraussetzungslos erlaubt werden muss.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 2018 - 8 B 29.18 -, juris, Rn. 10 ff.

Vielmehr würde gemäß dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts eine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit (lediglich) bewirken, dass jede entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts – auch während einer Übergangszeit – ohne weiteres unanwendbar wird. Danach müssten alle monopolabhängigen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages unangewendet bleiben, nicht aber beispielsweise der monopolunabhängige für alle Glücksspielarten geltende Erlaubnisvorbehalt gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV und das in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW geforderte Zuverlässigkeitsmerkmal. Denn der Erlaubnisvorbehalt dient ebenso wie das Zuverlässigkeitserfordernis nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern unabhängig davon den unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, juris, Rn. 77, juris; OVG NRW zum Erlaubnisvorbehalt, Urteil vom 23. Januar 2017 - 4 A 3244/06 -, juris, Rn. 38.

Insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in seinem Beschluss vom 25. Februar 2015 - 8 B 36.14 -, juris, Rn. 23, ausgeführt:

„In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist bereits geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren. Die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen ist allein im Hinblick auf das national angestrebte Schutzniveau und die verfolgten Ziele zu beurteilen (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. [ECLI:EU:C:2010:504], Markus Stoß u.a. - Rn. 79 und - C-46/08 [ECLI:EU:C:2010:505], Carmen Media - Rn. 46 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 m.w.N.). Ferner ist geklärt, dass der in dem am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag normierte Erlaubnisvorbehalt unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols verfassungskonform ist und auch nicht gegen Unionsrecht verstößt (vgl. u.a. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 <Rn. 23 ff., insbesondere Rn. 32, 45 und 52>; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273 Rn. 73, 77 ff. m.w.N.). Solange das Sportwettenmonopol der bisherigen Monopolträger in Deutschland bestand, diente er nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern auch unabhängig davon den verfassungs- wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. Das in dem jeweiligen Landesgesetz näher geregelte Erlaubnisverfahren soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes nach §§ 4 ff. GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung und des Vertriebs von Sportwetten nach §§ 19, 21 GlüStV beachtet werden. Diese gesetzlichen Anforderungen sind im Hinblick auf das damit verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273 Rn. 80 f., 83). Darüber hinaus waren sie jedenfalls bis zu der mit Wirkung vom 1. Juli 2012 erfolgten Änderung des Glücksspielstaatsvertrages hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend. Gegen etwa rechtswidrige Ablehnungsentscheidungen stehen wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (zu diesen Anforderungen vgl. EuGH, Urteile vom 9. September 2010 - C-64/08 [ECLI:EU:C:2010:506], Engelmann - Rn. 54 f., vom 19. Juli 2012 - C-470/11 [ECLI:EU:C:2012:505], SIA Garkalns - Rn. 42 ff. sowie vom 24. Januar 2013 - C-186/11 und C-209/11 [ECLI:EU:C:2012:582], Stanleybet Int. Ltd. u.a. - Tenorziffer 3 und Rn. 47 f.). Nichts anderes gilt mit Blick auf das staatliche Lotteriemonopol für den Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Lotterien.“

Diesen Ausführungen schließt sich die Kammer vollumfänglich an.

Etwas anderes folgt auch nicht aus den unionsrechtlich gebotenen Einschränkungen repressiver Maßnahmen der Mitgliedstaaten aufgrund von Verstößen gegen das Unionsrecht. Ein Mitgliedstaat darf zwar keine strafrechtlichen Sanktionen wegen einer nicht erfüllten Verwaltungsformalität verhängen, wenn er die Erfüllung dieser Formalität unter Verstoß gegen das Unionsrecht abgelehnt oder vereitelt hat.

Vgl. EuGH, Urteil vom 4. Februar 2016 - C-336/14, Sebat Ince - juris, Rn. 94.

Daraus folgt aber nicht, dass er bei einer derartigen Verletzung des Unionsrechts gleichzeitig - über den Verzicht auf Sanktionen hinaus - verpflichtet wäre, die in Rede stehende Tätigkeit im Bereich des Glücksspielmarkts zu genehmigen. Das bloße Absehen von einem repressiven Einschreiten gegen ein - möglicherweise - rechtswidriges Verhalten lässt sich mit einer behördlichen Genehmigung, die eine Legalisierungswirkung für die von ihr erlaubte Tätigkeit entfaltet, nicht gleichsetzen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 2018 - 8 B 29.18 -, juris, Rn. 14.

Zudem kann sich die Klägerin nicht darauf berufen, dass sie im Besitz einer Erlaubnis aus H. ist und ihre Zuverlässigkeit damit bereits geprüft worden sei. Auch insoweit wird auf die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 25. Februar 2015 - 8 B 36.14 -, juris, Rn. 26, verwiesen, denen sich die Kammer anschließt:

„Der Europäische Gerichtshof hat bereits entschieden, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (vgl. u.a. EuGH, Urteil vom 12. Juli 2012 - C-176/11 [ECLI:EU:C:2012:454] - Rn. 24 m.w.N.). Danach ist jeder Mitgliedstaat berechtigt, die Möglichkeit, den Verbrauchern in seinem Hoheitsgebiet Glücksspiele anzubieten, für alle daran interessierten Veranstalter vom Besitz einer von seinen zuständigen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen, ohne dass der Umstand, dass ein bestimmter Veranstalter bereits über eine in einem anderen EU-Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis verfügt, dem entgegenstehen kann (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 [ECLI:EU:C:2010:504], Stoß u.a. - Rn. 113 und vom 12. September 2013 - C-660/11 und C-8/12, [ECLI:EU:C:2013:550] - Rn. 41). Allein der Umstand, dass ein EU-Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (EuGH, Urteil vom 8. September 2009 - C-42/07 [ECLI:EU:C:2009:519], Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International Ltd. - Rn. 58 und die dort angeführte Rechtsprechung sowie Urteil vom 12. Juli 2012 - C-176/11 [ECLI:EU:C:2012:454] - Rn. 25). Da eine allgemeine gegenseitige Pflicht der EU-Mitgliedstaaten zur Anerkennung von Erlaubnissen, die in einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten erteilt wurden, nicht besteht, bleibt den einzelnen Mitgliedstaaten in jedem Fall die Möglichkeit einer Einzelfallprüfung überlassen.“

Aus den vorstehenden Gründen ist der hilfsweise gestellte Antrag auf Neubescheidung ihres Erlaubnisantrages ebenfalls zulässig, aber unbegründet. Denn die Ablehnung des Beklagten, die selbstständig tragend auch auf die fehlenden Antragsunterlagen gestützt wurde, ist – wie dargestellt – im Ergebnis nicht zu beanstanden.

Der zweite Hilfsantrag ist bereits unzulässig und darüber hinaus unbegründet.

Die Feststellungsklage ist unzulässig. Denn die Klägerin hat gegenüber dem Beklagten kein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO.

Als Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen, das hinreichend gewichtig ist, um die Position des Betroffenen zu verbessern.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Februar 1986 - 5 C 40.84 -, juris, Rn. 28.

Das berechtigte Feststellungsinteresse muss spätestens zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts vorliegen, im Regelfall am Schluss der letzten mündlichen Verhandlung jeder Instanz. Das Vorliegen des Feststellungsinteresses muss der Kläger dem Gericht dartun und nachweisen.

Vgl. Sodan in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 43, Rn. 80.

Hier liegt der maßgebliche Unterschied zur Prüfung des Wegfalls des Rechtsschutzinteresses bei Gestaltungsklagen. Denn das Bestehen des Feststellungsinteresses muss positiv feststehen und von der Klägerin zur Überzeugung des Gerichts nachgewiesen werden, wohingegen der Wegfall des Rechtsschutzinteresses als negative Voraussetzung vom Gericht festgestellt werden muss. Die VwGO verlangt in § 43 Abs. 1 für die dort geregelte Feststellungsklage, dass der Kläger „ein berechtigtes Interesse“ an der begehrten Feststellung hat; diese Vorschrift erfordert damit ein besonderes Rechtsschutzbedürfnis, dessen spezifizierten Nachweis der Kläger zu erbringen hat.

Vgl. Sodan in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 42, Rn. 335.

Bei künftigen Rechtsverhältnissen gibt es kein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, jedenfalls kein Interesse an einer baldigen Feststellung, wenn das Rechtsverhältnis ohne Aussicht auf Realisierung ist oder überhaupt nur bei einer irregulären Entwicklung eintreten könnte.

Vgl. Happ in: Eyermann/Happ, VwGO, 15. Auflage 2019, § 43, Rn. 31.

Nach diesen Maßstäben konnte die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass ihr die Veranstaltung einer Primärlotterie auch ohne Erlaubnis erlaubt sei, nicht zur Überzeugung des Gerichts darlegen. Die Klägerin vermochte das Gericht nicht davon zu überzeugen, dass sie die ernsthafte Absicht besitzt, (bald) eine Primärlotterie in NRW zu veranstalten. Sie hat den Willen zur Veranstaltung einer entsprechenden Lotterie lediglich pauschal geäußert, bringt aber durch ihren sonstigen Rückzug vom deutschen Markt Gegenteiliges zum Ausdruck. Die von ihr bisher im Internet angebotenen „Zweitlotterien“ werden unter demselben Markennamen nunmehr von einer anderen Limited angeboten, die die Tipps an eine von N. lizensierte Limited weiterleitet, die wiederum derselben Holding wie die Klägerin angehört. Zur Begründung dieses Wechsels nannte die Klägerin, die gegen sie ergangenen Untersagungsverfügungen und den drohenden, sie aufgrund der H1. Lizenz unmittelbar betreffenden Brexit. Mithin übernimmt nunmehr eine aufgrund der maltesischen Lizensierung vom Brexit unabhängige Limited den deutschen Markt. Dementsprechend konnte die Klägerin die von der Kammer in der mündlichen Verhandlung geäußerten Zweifel an der Ernsthaftigkeit ihres Vorhabens, in NRW eine Primärlotterie zu veranstalten, durch die Aussage, dass sie ihren Firmensitz verlegen könne und die bisher durch die anwaltliche Vertretung entstandenen Kosten nicht aufgewendet worden wären, wenn keine ernsthafte Absicht zur Veranstaltung einer Primärlotterie bestehe, nicht zerstreuen. Vielmehr drängt sich, insbesondere auch unter Berücksichtigung, dass sie bislang keine prüffähigen Unterlagen für ihren Antrag vorgelegt hat, die Vermutung auf, dass die Klägerin die Klärung der Rechtfrage losgelöst von ihrem eigenen Vorhaben für die der Holding angehörenden Limiteds, die bereits auf dem deutschen Markt tätig und deren Lizensierung durch den Brexit nicht gefährdet sind, allgemein klären möchte.

Die Feststellungsklage ist darüber hinaus unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Feststellung, dass ihr die Veranstaltung von Lotterien auch ohne Erlaubnis in NRW erlaubt ist.

Der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, § 4 Abs. 1 Satz AG GlüStV NRW ist, wie bereits dargestellt, nicht wegen etwaiger verfassungs- und/oder unionsrechtlicher Bedenken gegen die Ausgestaltung des Lotteriemonopols in § 10 Abs. 2 und Abs. 6 GlüStV unwirksam bzw. unanwendbar. Der Erlaubnisvorbehalt dient unabhängig von einer möglichen Verfassungs- bzw. Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols monopolunabhängigen legitimen Zielen, wie dem Jugend- und Spielerschutz sowie der Bekämpfung der Kriminalität im Wege einer präventiven Überprüfung der Voraussetzungen der Erlaubnis.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 2015 - 8 B 36.14 -, juris, Rn. 22 f.

Zudem kann sich die Klägerin nach dem Vorstehenden auch insoweit nicht auf ihre Erlaubnis aus H. berufen.

Der äußerst hilfsweise gestellte Feststellungsantrag ist ebenfalls unzulässig.

Die Klägerin hat nach dem Vorstehenden das berechtigte Interesse an der Feststellung, dass ihr die fehlende Erlaubnis nicht entgegengehalten werden kann, nicht dargetan. Die Klägerin, die bislang auf dem deutschen Markt keine Primärlotterie veranstaltet und mithin nicht unmittelbar von straf- oder ordnungsbehördlichen Maßnahmen bedroht ist, muss für das Bestehen eines Feststellungsinteresses nachweisen, dass ihr entsprechende Maßnahmen aufgrund einer künftig geplanten Aufnahme drohen und ihr das Abwarten eines ordnungsbehördlichen Einschreitens nicht zumutbar ist. Dies ist ihr angesichts der dargestellten Zweifel des Gerichts an der ernsthaften Absicht der Klägerin zur Veranstaltung einer Primärlotterie in NRW nicht gelungen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 Abs. 1, Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1 ZPO.

Die Berufung war entgegen der Anregung der Klägerin nicht zuzulassen, da angesichts des Umstandes, dass es auf die Frage der Vereinbarkeit des Lotterieveranstaltermonopols mit Verfassungs- und Europarecht nicht ankam, die Voraussetzungen des §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO nicht vorlagen.

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich die Zulassung der Berufung beantragt werden. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Der Antrag kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingereicht werden.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist.

Die Berufung ist nur zuzulassen,

1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen.

Über den Antrag entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen.

Im Berufungs- und Berufungszulassungsverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Antragsschrift und die Zulassungsbegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 100.000,00 Euro festgesetzt.

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG erfolgt. Gemäß der vorgenannten Norm ist der Streitwert nach der sich aus dem Antrag der Klägerin für sie ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Zu bewerten ist insbesondere die Auswirkung, die ein Erfolg des Begehrens auf die wirtschaftliche oder sonstige Lage der Klägerin hätte. Geht es – wie hier – um die Veranstaltung einer Primärlotterie, wird das wirtschaftliche Interesse der Klägerin maßgeblich durch den zu erwartenden jährlichen Gewinn bestimmt. Ist dieser nicht hinreichend sicher zu bestimmen, darf aus Gründen der Praktikabilität pauschalierend vorgegangen werden.

Vgl. für Sportwetten: Niedersächs. OVG, Beschluss vom 23. Oktober 2009 - 11 OA 391/09 -, juris, Rn. 3 m. w. N.

Der in Anlehnung an Ziffer 54. 1 und 2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erwartete Gewinn in der Lotteriebranche wird im Wege einer Pauschalierung auf 100.000 Euro jährlich geschätzt.

Die Hilfsanträge wirken sich nicht streitwerterhöhend aus, § 45 Abs. 1, Sätze 2 und 3 GKG.

Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.