Verwaltungsgericht Düsseldorf, 14. Kammer — 14 L 2046/21

I.

Der Antragsteller wendet sich gegen einen Bescheid der Antragsgegnerin, mit dem sie eine ihm zuvor erteilte Befreiung von der nach Straßenverkehrsrecht bestehenden Schutzhelmpflicht aufhebt.

Der Antragsteller beantragte unter dem 22. April 2013 bei der Antragsgegnerin – Straßenverkehrsamt – die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zur Befreiung von der Schutzhelmtragepflicht nach § 46 Abs. 1 S. 1 Nr. 5b der Straßenverkehrs-Ordnung (StVO). Dem Antrag fügte er eine undatierte ärztliche Bescheinigung der Gemeinschaftspraxis Dr. med. F. C. und B. L. aus E. bei. Darin wird im Wesentlichen bestätigt, dass der Antragsteller aufgrund des ärztlichen Befundes von der Helmtragepflicht befreit werden müsse, da sonst eine akute Gefährdung der Gesundheit bestehe. Es handele sich um einen nicht besserungsfähigen Dauerzustand.

Mit Bescheid vom 6. Mai 2013 erteilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller in jederzeit widerruflicher Weise eine unbefristete Ausnahmegenehmigung von der Pflicht zum Tragen des Schutzhelms. In dem Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin befinden sich neben der Ausnahmegenehmigung selbst keine weiteren Erwägungen zu der getroffenen Entscheidung.

Mit Schreiben vom 4. August 2021 teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit, es sei festgestellt worden, dass die Straßenverkehrsbehörde bei der Entscheidung über die oben genannte Ausnahmegenehmigung ausschließlich die von ihm vorgelegte ärztliche Bescheinigung zugrunde gelegt habe, ohne zu erkennen, dass ihr hierbei Ermessen eingeräumt war. Dementsprechend habe keine Interessenabwägung stattgefunden. Die Ausnahmegenehmigung sei somit rechtswidrig erteilt worden. Nach den ihr derzeit vorliegenden Informationen bestehe auch ansonsten kein Anspruch auf die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung. Zwar habe der Antragsteller eine ärztliche Bescheinigung vorgelegt, er habe aber nichts dafür vorgebracht, dass sein Interesse an der Befreiung von dem Tragen eines Schutzhelms vordringlich gegenüber den öffentlichen Belangen sei. Insbesondere habe er nicht vorgetragen, gerade auf die Benutzung eines schutzhelmpflichtigen Fortbewegungsmittels angewiesen zu sein, bzw. dass andere Alternativen wie z. B. die Benutzung eines Personenkraftwagens, eines Kraftrades mit Überrollbügel oder des öffentlichen Personenverkehrs für ihn unzumutbar seien.

Die Antragsgegnerin teilte weiter mit, dass die Absicht bestehe, die erteilte Ausnahmegenehmigung auf Grundlage von § 48 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) zurückzunehmen sowie die ausgestellte Ausnahmegenehmigung zurückzuverlangen und für den Fall der nicht fristgerechten Rückgabe ein Zwangsgeld anzudrohen. Sie gab dem Antragsteller die Gelegenheit, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen innerhalb von 14 Tagen nach Zustellung des Schreibens zu äußern. Das Schreiben wurde dem Antragsteller am 7. August 2021 zugestellt.

Unter dem 16. August 2021 teilte der damalige Verfahrens- und jetzige Prozessbevollmächtigte des Antragstellers mit, dass Ermessen sei seinerzeit sehr wohl zu Recht zugunsten des Antragstellers ausgeübt worden. Letzterem stehe eine Helmpflichtbefreiung aufgrund psychischer Bedingungen zu. Wieso das Ermessen angeblich fehlerhaft ausgeübt worden sein solle, erschließe sich aus dem Schreiben der Antragsgegnerin nicht; die Argumentation sei äußerst dünn.

Mit Bescheid („Ordnungsverfügung“) vom 6. September 2021 nahm die Antragsgegnerin die dem Antragsteller am 6. Mai 2013 erteilte Ausnahmegenehmigung von der Pflicht zum Tragen von Schutzhelmen (Nr. 14/2013) zurück (Ziffer 1). Sie gab ihm auf, die vorgenannte Ausnahmegenehmigung bis zum 24. September 2021 zurückzugeben (Ziffer 2) und ordnete für die unter Ziffer 1 und Ziffer 2 genannten Maßnahmen die sofortige Vollziehung an (Ziffer 3). Schließlich drohte sie dem Antragsteller für den Fall, dass er die genannte Ausnahmegenehmigung nicht bis zum 24. September 2021 zurückgebe, ein Zwangsgeld in Höhe von 250,00 Euro an (Ziffer 4).

Zur Begründung führte die Antragsgegnerin im Wesentlichen aus, bei der dem Antragsteller erteilten Ausnahmegenehmigung handele es sich um einen begünstigenden Verwaltungsakt, der rechtswidrig erlassen worden sei. Die Genehmigung sei ausschließlich mit Blick auf die Vorlage der entsprechenden ärztlichen Bescheinigung erteilt worden; dabei sei nicht erkannt worden, dass die Erteilung der Ausnahmegenehmigung im Ermessen der Straßenverkehrsbehörde stehe. Insoweit habe ein vollständiger Ermessensausfall vorgelegen. Eine Ermessensreduzierung auf null ergebe sich insbesondere nicht aus Randnummer 97 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur StVO (zu § 46 StVO).

Sie, die Antragsgegnerin, habe die Rücknahme der Ausnahmegenehmigung nach pflichtgemäßem Ermessen verfügt. Dabei habe sie berücksichtigt, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung unter Zugrundelegung des ihr bekannten Sachverhaltes nicht erfüllt seien. Zwar habe der Antragsteller gesundheitliche Gründe für die Schutzhelmbefreiung geltend gemacht, eine Ausnahmegenehmigung setze aber Gründe voraus, die das öffentliche Interesse an dem Verbot, von dem eine Ausnahme gemacht werden soll, überwiegen. § 21a Abs. 2 S. 1 i. V. m. § 46 Abs. 1 S. 1 Nr. 5b Var. 2 StVO seien Vorschriften, die dem Schutz des Kraftradfahrers vor schweren Kopfverletzungen diene. Auch könne in vielen Fällen nach einem Verkehrsunfall weiterer Schaden für Dritte abgewendet werden, wenn ein beteiligter Motorradfahrer dank seines Schutzhelms bei Bewusstsein bleibe und die „Verkehrsstelle“ räumen, den Rettungsdienst alarmieren und Sofortmaßnahmen ergreifen könne. Daneben habe die Schutzhelmpflicht auch den Zweck, die Allgemeinheit vor den finanziellen Folgen, die eine schwere Verletzung mit sich bringen könne, zu schützen. Dem hohen Schutzinteresse müsse ein entsprechend hoch zu bewertendes Interesse, etwa aus gesundheitlichen Gründen gerade ohne Schutzhelm zu fahren, gegenüberstehen. § 46 Abs. 1 S. 1 Nr. 5b Var. 2 StVO sei als Ausnahmevorschrift eng auszulegen. Der Antragsteller habe über die gesundheitlichen Gründe hinaus keine so gewichtigen Interessen geltend gemacht, die eine Inkaufnahme der Gefahren, mit einem Motorrad ohne Schutzhelm zu fallen, rechtfertigen könnten. Er habe etwa nicht dargelegt, dass er auf die Benutzung eines schutzhelmpflichtigen Fortbewegungsmittels angewiesen sei bzw. andere Alternativen unzumutbar seien. Mangels Dringlichkeit einer Ausnahmegenehmigung liege auch kein unverhältnismäßiger Eingriff in seine allgemeine Handlungsfreiheit vor. Bei einer Güterabwägung räume sie daher den öffentlichen Belangen an der Schutzfunktion der Helmtragepflicht gegenüber den vom Antragsteller geltend gemachten Belangen den Vorrang ein.

Die Rückgabe der erteilten Ausnahmegenehmigung sei erforderlich, damit ausgeschlossen werden könne, dass sie unberechtigterweise vorgelegt werden könne.

Hinsichtlich der Anordnung der sofortigen Vollziehung führte die Antragsgegnerin aus, angesichts der Gefahren, die sich aus dem Motorradfahren ohne Schutzhelm für die Allgemeinheit und nicht zuletzt auch für den Antragsteller ergäben, bestehe ein überwiegendes Interesse daran, die Ausnahmegenehmigung mit sofortiger Wirkung zurückzunehmen. Es sei daher geboten, den Verwaltungsakt über die Rücknahme der Ausnahmegenehmigung schon vor Eintritt der Bestandskraft bzw. vor Abschluss eines ggf. langwierigen Klageverfahrens zu vollziehen. Ebenso sei in Bezug auf die angeordnete Rückgabe der Ausnahmegenehmigung im Interesse der Klarheit und Richtigkeit der tatsächlichen Verhältnisse zur Gefahrenvermeidung ab sofort sicherzustellen, dass der Antragsteller nicht durch Vorlage dieses Dokumentes anderen Personen gegenüber suggerieren könne, weiterhin im Besitz einer noch gültigen Ausnahmegenehmigung zu sein.

Die Ordnungsverfügung wurde dem Antragsteller am 8. September 2021 zugestellt.

Der Antragsteller hat am 16. September 2021 Klage erhoben (14 K 6244/21) und zugleich einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt.

Zur Begründung nimmt der Antragsteller Bezug auf sein Vorbringen im Verwaltungsverfahren und trägt ergänzend vor, es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin davon ausgegangen sei, dass ihr keine andere Wahl als die Befreiung von der Helmpflicht zur Verfügung stehe. Die erteilte Ausnahmegenehmigung sei für ihn als psychisch Erkrankten durchaus notwendig. Er müsse mit seinem Roller täglich mehrere Kilometer zur Arbeit fahren. Er sei im Schichtdienst tätig und könne nicht auf öffentliche Verkehrsmittel verwiesen werden.

Der Antragsteller beantragt (sinngemäß),

die aufschiebende Wirkung der Klage 14 K 6244/21 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 6. September 2021 hinsichtlich Ziffer 1 und 2 wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 4 anzuordnen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie trägt unter Bezugnahme auf ihre Ausführungen im Verwaltungsverfahren vor, im Sachgebiet der Zulassungsbehörde habe im Frühjahr 2021 eine Routineüberprüfung zum Thema „Helmpflichtbefreiung" stattgefunden. Dabei sei am 3. Mai 2021 festgestellt worden, dass in Fällen dieser Art für die Entscheidung über die Ausnahmegenehmigungen generell ausschließlich die ärztlichen Bescheinigungen zugrunde gelegt worden seien. Eine darüber hinausgehende Prüfung, wie etwa die Abwägung der privaten Belange mit den maßgeblichen öffentlichen Interessen, sei nicht erfolgt. Da die Ausnahmegenehmigungen ohne Ermessenabwägung erteilt worden seien, habe sie, die Antragsgegnerin, entschieden, alle diesbezüglichen Vorgänge zu überprüfen.

Abgesehen davon, dass der Vortrag des Antragstellers zur Notwendigkeit der Befreiung von der Helmpflicht unsubstantiiert sei, seien auf den Antragsteller zwei Personenkraftwagen angemeldet, die er für den Arbeitsweg nutzen könne.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes nimmt die Kammer Bezug auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Antragsgegnerin.

II.

1. Der Antrag hat keinen Erfolg. Er ist zulässig, aber unbegründet.

Das Gericht kann gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) auf Antrag die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise anordnen bzw. wiederherstellen, wenn das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt. Das ist regelmäßig dann der Fall, wenn sich die angefochtene Verfügung nach summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist oder aus anderen Gründen das Interesse des Antragstellers an der beantragten Aussetzung der Vollziehung das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzbarkeit des Verwaltungsaktes überwiegt. Der Antrag hat zudem teilweise Erfolg, wenn lediglich die Vollziehungsanordnung nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO formell rechtswidrig ist.

Der Antrag ist zulässig, insbesondere statthaft, denn die aufschiebende Wirkung der erhobenen Klage gegen den Bescheid vom 6. September 2021 entfällt hinsichtlich Ziffer 1 und 2 aufgrund der Anordnung der sofortigen Vollziehung durch die Antragsgegnerin (§ 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO). Hinsichtlich der Androhung des Zwangsgeldes entfällt die aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 112 S. 1 des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen (Justizgesetz Nordrhein-Westfalen – JustG NRW).

Der Antrag ist indes unbegründet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist formell ordnungsgemäß ergangen (a.). Im Übrigen überwiegt das öffentliche Vollziehungsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers (b.).

a. In formeller Hinsicht genügt die Anordnung der sofortigen Vollziehung dem in § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO normierten Begründungserfordernis. Die danach erforderliche schriftliche Begründung muss sich auf den Einzelfall beziehen und darf nicht bloß formelhaft, abstrakt und letztlich inhaltsleer sein. Hingegen stellt die Frage, ob die Abwägung inhaltlich tragfähig ist, keinen Aspekt des Formerfordernisses im Sinne des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO dar.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. September 2001 – 1 DB 26/01 –, juris, Rn. 6; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28. Mai 2021 – 8 B 1468/20 –, juris, Rn. 5.

Die Antragsgegnerin war sich des Ausnahmecharakters der sofortigen Vollziehung bewusst und hat das in der angefochtenen Verfügung hinreichend zum Ausdruck gebracht. Dabei hat sie ordnungsgemäß zwischen Ziffer 1 und 2 des angegriffenen Bescheides differenziert und die Anordnung jeweils nicht bloß formelhaft und mit Blick auf den Einzelfall begründet. Hinsichtlich Ziffer 1 hat sie auf die Gefahren des Motorradfahrens ohne Schutzhelm für die Allgemeinheit sowie den Antragsteller verwiesen und ausgeführt, es sei geboten, den Verwaltungsakt schon vor Eintritt der Bestandskraft bzw. vor Abschluss eines ggf. langwierigen Klageverfahrens zu vollziehen. Bezüglich Ziffer 2 hat die Antragsgegnerin ausgeführt, es sei ab sofort sicherzustellen, dass der Antragsteller nicht durch Vorlage der erteilten Ausnahmegenehmigung suggerieren könne, weiterhin im Besitz einer noch gültigen Ausnahmegenehmigung zu sein.

b. Das öffentliche Vollziehungsinteresse überwiegt das Aussetzungsinteresse des Antragstellers, denn die in der Hauptsache erhobene Klage wird voraussichtlich erfolglos bleiben. Die angefochtene Verfügung der Antragsgegnerin vom 6. September 2021 erweist sich bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung auch in materieller Hinsicht insgesamt als rechtmäßig. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes ist – soweit sich wie hier aus dem materiellen Recht nichts Abweichendes ergibt – grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der (letzten) behördlichen Entscheidung maßgeblich, hier also der 6. September 2021,

vgl. nur BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 – 6 C 19/06 –, BVerwGE 126, 149–166, juris, Rn. 33 m. w. N.

aa. Der angegriffene Bescheid vom 6. September 2021 begegnet hinsichtlich der Aufhebungsverfügung unter Ziffer 1 keinen rechtlichen Bedenken.

Die Aufhebungsverfügung in Gestalt einer Rücknahmeverfügung findet ihre Rechtsgrundlage in § 48 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW).

Nach § 48 Abs. 1 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden.

Die Voraussetzungen für die Rücknahme der erteilten Ausnahmegenehmigung vom 6. Mai 2013 liegen vor.

Die vorgenannte Ausnahmegenehmigung ist von Anfang an rechtswidrig gewesen. Maßgeblich für die Beurteilung ist insofern grundsätzlich der Zeitpunkt der (letzten) Verwaltungsentscheidung.

Vgl. BVerwG, EuGH-Vorlage vom 07. Juli 2004 – 6 C 24/03 –, BVerwGE 121, 226–245, juris, Rn. 13; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 48 Rn. 49.

Angesichts der anzunehmenden anfänglichen (und fortdauernden) Rechtswidrigkeit kann hier dahinstehen, ob wegen des Dauerverwaltungsaktcharakters der Ausnahmegenehmigung § 48 VwVfG NRW ausnahmsweise über den Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung hinaus Anwendung findet.

Die Rechtslage zum Zeitpunkt der Verwaltungsentscheidung, hier also am 6. Mai 2013, entsprach der jetzigen Rechtslage. Danach können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen von der Vorschrift über das Tragen von Schutzhelmen (§ 21a) genehmigen, § 46 Abs. 1 S. 1 Nr. 5b Var. 2 StVO.

Die Entscheidung über eine Befreiung nach § 46 Abs. 1 S. 1 Nr. 5b Var. 2 StVO steht – wie alle Entscheidungen über eine Ausnahme nach § 46 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 bis 12 StVO – im Ermessen der Behörde. Die mit dem Verbot bzw. Gebot verfolgten öffentlichen Belange sind dabei unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen die besonderen Interessen des Antragstellers abzuwägen. Das Interesse des Antragstellers muss das öffentliche Interesse an dem maßgeblichen Verbot bzw. Gebot im Sinne eines besonders dringenden Falls überwiegen. Das Schutzgut der jeweiligen Vorschrift darf nicht wesentlich beeinträchtigt werden.

Vgl. König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 46. Aufl. 2021, § 46 StVO Rn. 23; Sauthoff, in: Münchener Kommentar zum StVR, § 46 StVO Rn. 9 ff.; jeweils m. w. N.

Hinsichtlich der hier in Rede stehenden Befreiung von der Schutzhelmpflicht hat das Bundesverwaltungsgericht insbesondere Folgendes ausgeführt:

„In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass eine Ausnahmesituation vorliegt, die eine Ermessensentscheidung der Straßenverkehrsbehörde eröffnet, wenn der Betroffene aus gesundheitlichen Gründen daran gehindert ist, einen Motorradhelm zu tragen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1982 - 1 BvR 1295/80 u.a. - BVerfGE 59, 275 <278>). An die Unmöglichkeit des Tragens eines Schutzhelms aus gesundheitlichen Gründen knüpft auch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) vom 26. Januar 2001 (BAnz S. 1419, ber. S. 5206), zuletzt geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 22. Mai 2017 (BAnz AT vom 29. Mai 2017 B8), an.

[…]

c) Das Vorliegen eines Hinderungsgrunds für das Tragen eines Motorradhelms zieht aber keinen unmittelbaren Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach sich; die Entscheidung hierüber steht gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5b StVO vielmehr im Ermessen der Straßenverkehrsbehörde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 2017 - 3 B 12.16 […] - Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 14 Rn. 3). Wer keinen Schutzhelm tragen kann, soll grundsätzlich auch nicht Motorradfahren.

Ein Anspruch auf Befreiung von der Helmpflicht kann allenfalls dann bestehen, wenn dem Betroffenen der Verzicht auf das Motorradfahren aus besonderen individuellen Gründen nicht zugemutet werden kann (vgl. BGH, Urteil vom 25. Januar 1983 - VI ZR 92/81 - NJW 1983, 1380 Rn. 18 sowie Schweizerisches Bundesgericht, Urteil vom 27. Mai 1993 - 6 S 699/1992 - EuGRZ 1993, 595 <596>). Die in § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5b StVO vorgesehene Ausnahmemöglichkeit ist primär auf die Gurtpflicht bezogen. Sie dient dazu, den Betroffenen nach Möglichkeit eine hinreichende Mobilität zu gewährleisten. Entsprechendes gilt für die ebenfalls durch § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5b StVO eröffnete Möglichkeit der Befreiung von der Schutzhelmpflicht. Liegt zwar die Unmöglichkeit des Helmtragens vor, ist der Betroffene aber auf die Nutzung eines Motorrades nicht angewiesen, überwiegt sein individuelles Interesse am Motorradfahren das öffentliche Interesse an der Einhaltung der in § 21a Abs. 2 Satz 1 StVO angeordneten Schutzhelmpflicht nicht zwingend (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. Dezember 2015 - 1 B 14.13 […] - juris Rn. 31; VG Augsburg, Urteil vom 27. Juni 2000 - 3 K 00.466 […] - juris Rn. 21).“

BVerwG, Urteil vom 04. Juli 2019 – 3 C 24/17 –, BVerwGE 166, 125–132, juris, Rn. 12 ff.

Mithin führt das Vorliegen einer ärztlichen Bescheinigung im Sinne der Rn. 97 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung (VwV-StVO) vom 26. Januar 2001 zu § 46 StVO aus Sicht der Behörde nicht zu einer Ermessensreduzierung auf null.

So bereits ausdrücklich BVerwG, Beschluss vom 08. Februar 2017 – 3 B 12/16 –, juris, Rn. 3.

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Maßgaben war die Erteilung der Ausnahmegenehmigung vom 6. Mai 2013 an den Antragsteller rechtswidrig, weil eine Ermessensausübung durch die Antraggegnerin nicht ersichtlich ist.

Letztere hat nachvollziehbar dargelegt, dass es im Frühjahr des Jahres 2021 zu einer (Routine-)Überprüfung im zuständigen Fachbereich gekommen sei, bei der festgestellt worden sei, dass allgemein bei Entscheidungen über Ausnahmegenehmigungen eine ordnungsgemäße Ermessensprüfung unter Abwägung des öffentlichen Interesses nicht stattgefunden habe, sondern lediglich – gleichsam schematisch – Befreiungen von der Schutzhelmpflicht nur aufgrund der vorgelegten ärztliche Bescheinigung (ggf. nach einer persönlichen Vorsprache einschließlich Identitätsprüfung) erteilt worden seien.

Diese Darlegungen entsprechen der Aktenlage. Zunächst enthält die konkrete dem Antragsteller erteilte Ausnahmegenehmigung keinerlei Ermessenserwägungen. In dem beigezogenen Verwaltungsvorgang (VV) der Antragsgegnerin befinden sich über die entsprechende ärztliche Bescheinigung (Bl. 4 VV) hinaus keine Unterlagen, aus denen sich eine weitergehende Ermittlung des Sachverhalts oder Erwägungen des Sachbearbeiters hinsichtlich der konkreten Befreiung ergeben. Es ergeben sich – worauf die Antragsgegnerin hingewiesen hat – lediglich Anhaltspunkte für eine Identitätsprüfung im Rahmen einer persönlichen Vorsprache, um die der Antragsteller mit Schreiben vom 30. April 2013 gebeten worden war. Somit bestehen keine Zweifel daran, dass der zuständige Fachbereich allgemein bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen, so wie von der Antragsgegnerin geschildert, vorgegangen ist. Für die jahrelange rechtswidrige Praxis spricht nicht zuletzt das im Verwaltungsvorgang enthaltene „Merkblatt für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zur Befreiung von der Schutzhelmtragepflicht“ (Bl. 3 R VV). Darin wird ausschließlich auf die Erforderlichkeit einer ärztlichen Bescheinigung hingewiesen und nicht auf die Prüfung oder Relevanz weiterer Umstände – etwa das Vorhandensein anderer Fortbewegungsalternativen. Die bloße Äußerung von nicht weiter substantiierten Bedenken des Antragstellers gegen die Schilderung der Gegenseite führt zu keinem abweichenden Ergebnis.

Selbst wenn man jedoch annähme, dass die Antragsgegnerin ihren Ermessensspielraum grundsätzlich erkannt hat, so wäre die Ermessensentscheidung jedenfalls fehlerhaft. Es ist nämlich nicht ansatzweise ersichtlich, dass im vorliegenden Fall die notwendige ernstliche Abwägung der Individualinteressen des Antragstellers mit den öffentlichen Belangen erfolgt ist.

Es ist auch weder vorgetragen noch ersichtlich, dass im Zeitpunkt der Ausnahmeerteilung ein besonders dringliches Interesse des Antragstellers an der Befreiung von der Helmpflicht vorlag. Der Antragsteller hat zudem nicht dargetan, dass ein solches Interesse im Laufe der Zeit entstanden ist bzw. derzeit vorliegt. Soweit er geltend gemacht hat, er sei auf seinen Roller mit Blick auf seinen Arbeitsweg angewiesen, ist das mangels konkreter Darlegungen unsubstantiiert. Das gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass nach dem unwidersprochenen Vorbringen der Antragsgegnerin auf den Antragsteller zwei Personenkraftwagen angemeldet sind.

Vorliegend ist bei der Entscheidung über die Rücknahme die Einschränkung des § 48 Abs. 4 VwVfG NRW zu berücksichtigten, da die Antragsgegnerin einen begünstigenden Verwaltungsakt im Sinne des § 48 Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW zurücknimmt. Die betroffene Ausnahmegenehmigung begründet für den Antragsteller das Recht, entgegen der Regel des § 21a Abs. 2 Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) bei der Fahrt mit Krafträdern oder offenen drei- oder mehrrädrigen Kraftfahrzeugen mit einer bauartbedingten Höchstgeschwindigkeit von über 20 km/h (als Führer oder Mitfahrer) keinen Schutzhelm tragen zu müssen.

Gemäß § 48 Abs. 4 S. 1 VwVfG NRW ist, wenn die Behörde von Tatsachen Kenntnis erhält, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes rechtfertigen, die Rücknahme nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig. Maßgeblich ist die Kenntnis der zuständigen Behörde, genauer des zuständigen Amtswalters, der über die Rücknahme des Verwaltungsaktes zu befinden hat oder sonst innerbehördlich zur rechtlichen Überprüfung des Verwaltungsakts berufen ist.

Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984 – GrSen 1/84 –, BVerwGE 70, 356–365, juris, Rn. 22.

Vorliegend hat der für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen der hier maßgeblichen Art zuständige Fachbereich der Antragsgegnerin – und damit der zuständige oder die zuständigen Sachbearbeiter – nach dem nicht zweifelhaften Vortrag im Verwaltungsverfahren sowie den Ergänzungen im gerichtlichen Verfahren am 3. Mai 2021 von der Rechtswidrigkeit der Ausnahmegenehmigung vom 6. Mai 2013 Kenntnis erlangt, sodass die Rücknahme im September dieses Jahres rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist erfolgt ist.

Die Antragsgegnerin hat ihr Rücknahmeermessen fehlerfrei ausgeübt.

Aus der Konzeption des § 48 Abs. 1 VwVfG NRW („kann […] zurückgenommen werden“) folgt, dass die Behörde bei der Rücknahme eines Verwaltungsaktes – gleich, ob begünstigend oder belastend – grundsätzlich ein Ermessen auszuüben hat. Im Rahmen der Ermessensausübung ist das öffentliche Interesse an der Herstellung des gesetzmäßigen Zustandes mit dem Interesse des Betroffenen an der Aufrechterhaltung des Verwaltungsaktes abzuwägen, wobei alle wesentlichen Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen sind – unter anderem auch etwaige Vertrauensschutzgesichtspunkte zugunsten des Rücknahmeadressaten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Mai 2012 – 5 C 17/11 –, BVerwGE 143, 161–171, juris, Rn. 27; OVG NRW, Urteil vom 14. Juli 2004 – 10 A 4471/01 –, juris, Rn. 83, 89.

Der Ausgleichsregelung des § 48 Abs. 3 VwVfG NRW kommt indes im Rahmen der Ermessensausübung regelmäßig keine eigenständige Bedeutung zu.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. November 2018 – 1 WB 20/18 –, juris, Rn. 22; näher: J. Müller, in: BeckOK VwVfG, Bader/Ronellenfitsch, 52. Edition, Stand: 01.04.2021, § 48 Rn. 87 ff.; Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsverfahrensgesetz, Stand: Juli 2020, § 48 Rn. 194 f.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 52 Rn. 175 ff.

Die Antragsgegnerin hat zunächst erkannt, dass ihr ein Ermessen zusteht und das in der Begründung des angefochtenen Bescheides zum Ausdruck gebracht. Sodann hat sie die öffentlichen Belange, insbesondere die in der Rechtsprechung im Zusammenhang mit der Schutzhelmpflicht anerkannten Belange Dritter bzw. der Allgemeinheit,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 1982 – 1 BvR 1295/80 –, BVerfGE 59, 275–279, juris, Rn. 19; BVerwG, Urteil vom 04. Juli 2019 – 3 C 24/17 –, BVerwGE 166, 125–132, juris, Rn. 20 ff.,

den Interessen des Antragstellers gegenübergestellt. Dabei hat sie unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls ausgeführt, dass die Dringlichkeit einer Ausnahmegenehmigung für den Antragsteller nicht ersichtlich sei. Sie hat insbesondere die aus Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz (GG) folgende allgemeine Handlungsfreiheit des Antragstellers berücksichtigt, der Beeinträchtigung durch den Wegfall der Ausnahmegenehmigung jedoch kein erhebliches Gewicht beigemessen. Diese Wertung ist nicht zu beanstanden, da eine massive Mobilitätseinschränkung beim Antragsteller und damit ein maßgeblicher Freiheitsverlust gerade nicht ersichtlich sind.

Daher hat die Antragsgegnerin den öffentlichen Belangen und der Wiederherstellung eines gesetzmäßigen Zustandes den Vorrang eingeräumt. Dabei hat sie auch ein etwaiges berechtigtes Vertrauen des Antragstellers geprüft und ohne Fehler verneint. Schließlich hat sie erkannt, dass mangels entsprechenden Anspruchs ein Verwaltungsakt gleichen Inhalts nicht erneut erlassen werden müsste (vgl. § 49 Abs. 1 VwVfG NRW).

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1983 – 8 C 65/81 –, BVerwGE 68, 151–156, juris, Rn. 8.

Auch die sonstige Interessenabwägung geht zulasten des Antragstellers aus. Es sind keine Gründe vorgetragen oder sonst erkennbar, die trotz der Rechtmäßigkeit der Rücknahmeverfügung zu einem Überwiegen des privaten Aussetzungsinteresse gegenüber dem öffentlichen Vollziehungsinteresse führen könnten.

bb. Die Aufforderung zur Rückgabe der erteilten Ausnahmegenehmigung unter Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides ist rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.

Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 52 S. 1 VwVfG NRW. Danach gilt Folgendes: Ist ein Verwaltungsakt unanfechtbar widerrufen oder zurückgenommen oder ist seine Wirksamkeit aus einem anderen Grund nicht oder nicht mehr gegeben, so kann die Behörde die auf Grund dieses Verwaltungsaktes erteilten Urkunden oder Sachen, die zum Nachweis der Rechte aus dem Verwaltungsakt oder zu deren Ausübung bestimmt sind, zurückfordern. Der Inhaber und, sofern er nicht der Besitzer ist, auch der Besitzer dieser Urkunden oder Sachen sind zu ihrer Herausgabe verpflichtet, § 52 S. 2 VwVfG NRW.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung steht der Unanfechtbarkeit im Sinne des § 52 S. 1 VwVfG NRW nach Auffassung der Kammer gleich. Es stellte nämlich einen Wertungswiderspruch dar, wenn eine Behörde einen Verwaltungsakt sofort vollziehbar zurücknähme, der Betroffene jedoch weiterhin im Rechtsverkehr sein vermeintlich fortbestehendes Recht durch den Gebrauch von Urkunden oder Sachen nachweisen könnte.

So auch: Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Auflage 2018, § 52 Rn. 15–17.

Die vorgenannten Voraussetzungen liegen vor. Die Antragsgegnerin fordert hier eine Urkunde in Gestalt der Ausnahmegenehmigung vom 6. Mai 2013 zurück, die gerade auch zum Nachweis der Erteilung der Ausnahmegenehmigung dient (§ 46 Abs. 3 S. 3 StVO). Sie hat die der Rückforderung zugrunde liegende Rücknahmeverfügung nach dem Obenstehenden ordnungsgemäß für sofort vollziehbar erklärt, sodass eine Rückforderung schon vor Unanfechtbarkeit der Grundverfügung möglich ist. Schließlich hat die Antragsgegnerin die Rückforderungsverfügung plausibel begründet, indem sie auf die Gefahr eines unberechtigten Gebrauchs der ausgestellten Urkunde verwiesen hat. Dabei hat sie auch das Interesse des Antragstellers am Behalt der Urkunde berücksichtigt.

Die sonstige Interessenabwägung geht auch insoweit zulasten des Antragstellers aus. Es sind keine Gründe vorgetragen oder sonst erkennbar, die trotz der Rechtmäßigkeit der Rückforderungsverfügung sowie der zugrunde liegenden Rücknahmeverfügung für ein Überwiegen des privaten Interesses am Zurückhalten der Genehmigungsurkunde sprächen.

cc. Schließich ist die Androhung eines Zwangsgeldes für den Fall der Nicht- oder nicht fristgerechten Rückgabe der Genehmigung vom 6. Mai 2013 rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 57, 60 und 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW). Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes (250,00 Euro) steht in einem angemessenen Verhältnis zu dem Zweck, den Antragsteller zur Abgabe der Genehmigung zu bewegen (vgl. § 58 VwVG NRW).

2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG). Mangels genügender anderweitiger Anhaltspunkte war der Auffangwert des GKG festzusetzen.

Vgl. auch Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15. Dezember 2015 – OVG 1 B 14.13 –, juris, Rn. 34.

Im Verfahren betreffend die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ermäßigt sich dieser Betrag um die Hälfte (vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013).

(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.

Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst 3-fach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,– Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst 3-fach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.