Verwaltungsgericht Düsseldorf, 25. Kammer — 25 L 1817/21

Der sinngemäße Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage 25 K 5622/21 gegen die gegenüber der Antragstellerin mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 26. Juli 2021 ergangene Nutzungsuntersagungsverfügung (Ziffer 1.) wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung (Ziffer 3.) anzuordnen,

sowie

die aufschiebende Wirkung der Klage 25 K 5622/21 gegen die gegenüber

Frau J. M. ,

Frau V. H. ,

Frau I. K. ,

Frau E. D. H1. ,

Frau F. S. ,

Frau L. I1. ,

Frau F1. S1. und

Frau B. U.

mit Bescheiden der Antragsgegnerin vom 26. Juli 2021 bzw. vom 5. August 2021 bzw. vom 17. August 2021 ergangenen Ordnungsverfügungen (Ziffern 1. und 2.) wiederherzustellen,

hat – mit allen Anträgen – keinen Erfolg.

Der Antrag ist, soweit er sich auf die gegenüber der Antragstellerin ergangene Ordnungsverfügung nebst Zwangsgeldandrohung bezieht, zulässig, insbesondere ist die Klage 25 K 5622/21 fristgemäß erhoben worden. Er ist jedoch unbegründet.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht in den Fällen, in denen – wie vorliegend hinsichtlich Ziffer 1. der Ordnungsverfügung vom 26. Juli 2021 – die Behörde die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat, die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherstellen, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell rechtswidrig ist und / oder nach Abwägung der betroffenen Interessen das Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung einer Maßnahme vorläufig verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Das ist der Fall, wenn nach der im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Rechtsbehelf der Hauptsache Aussicht auf Erfolg hat, mithin der angegriffene Verwaltungsakt rechtswidrig ist. Ist der angegriffene Verwaltungsakt rechtmäßig und besteht ein besonderes öffentliches Interesse an dessen sofortiger Vollziehung, überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse an dem Bestand der sofortigen Vollziehbarkeit.

Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung in Ziffer 2. der Ordnungsverfügung vom 26. Juli 2021 genügt den formalen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Antragsgegnerin hat ihre diesbezüglichen Erwägungen – schlüssig, substantiiert und bezogen auf den konkreten Einzelfall,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Juli 2011, 7 B 634/11, juris (Rn. 4),

– dahingehend dargelegt, dass sich die Antragstellerin mindestens leichtfertig über die Vorschriften des Bauordnungsrechts hinweggesetzt und angekündigt habe, nach wie vor keinen Antrag auf Genehmigung der Nutzungsänderung stellen zu wollen. Formell illegale Nutzungen hätten jedoch eine negative Vorbildwirkung, dieses Vorgehen ermutige zur Nachahmung in anderen Fällen. Mit Blick auf den überragenden Schutzzweck der Nutzungsuntersagung, der hier vor allem in dem Schutz von Leib, Leben und Gesundheit der demenziell erkrankten Personen zu sehen sei, bestehe eine besondere Eilbedürftigkeit zur Durchsetzung der Maßnahme, und ein weiteres Abwarten, bis über die Rechtmäßigkeit dieser Ordnungsverfügung nach Abschluss eines etwaigen Klageverfahrens entschieden worden sei, sei mit dem allgemeinen Wohl unvereinbar.

Die mit Ziffer 1. der Ordnungsverfügung vom 26. Juli 2021 ausgesprochene Nutzungsuntersagung ist auf der Grundlage des § 82 Satz 2 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) rechtmäßig ergangen. Hiernach kann die Nutzung untersagt werden, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden.

In formeller Hinsicht sind Rechtmäßigkeitsbedenken weder vorgetragen worden noch sind solche sonst ersichtlich. Insbesondere auf das Schreiben der Antragsgegnerin vom 24. März 2021 bestand für die Antragstellerin Gelegenheit, sich zu der beabsichtigten Nutzungsuntersagung zu äußern, so dass die Anforderungen nach § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) gewahrt sind; diese Gelegenheit hat die Antragstellerin im Übrigen auch bereits im Verwaltungsverfahren genutzt.

Die gegenüber der Antragstellerin ergangene Nutzungsuntersagung, welche die Antragsgegnerin – allein – auf die formelle Illegalität der vorgefundenen Nutzung gestützt hat, ist auch materiell rechtmäßig.

Eine Nutzung ist formell illegal, wenn sie ohne die nach § 60 Abs. 1 BauO NRW erforderliche baurechtliche Genehmigung betrieben wird. Nach ständiger Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW),

vgl. nur Beschlüsse vom 24. Januar 2006, 10 B 2159/05, juris (Rn. 7 ff.), vom 6. Juli 2009, 10 B 617/09, juris (Rn. 5, 17), vom 14. Februar 2014, 2 A 1181/13, juris (Rn. 9 ff.), vom 25. Juni 2015, 7 B 583/15, juris (Rn. 4), vom 3. September 2018, 10 B 1126/18, juris (Rn. 7), und vom 8. Mai 2020, 2 B 461/20, juris (Rn. 8), jeweils m.w.N.,

welcher die Kammer ebenfalls in ständiger Rechtsprechung folgt, kann ein Nutzungsverbot grundsätzlich auch allein auf die formelle Illegalität der ausgeübten Nutzung gestützt werden; eine Ausnahme kommt unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit lediglich dann in Betracht, wenn der erforderliche Bauantrag gestellt und auch nach Auffassung der Behörde genehmigungsfähig ist und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst nichts im Wege steht.

Hinsichtlich der von der Antragstellerin als Vermieterin zu verantwortenden (hierzu im Weiteren) Nutzung der Räumlichkeiten unter der Anschrift E1. Straße 00 (Gemarkung P. , Flur 00, Flurstück 000) fehlt es an einer – erforderlichen – Baugenehmigung; diese wird insbesondere nicht durch eine Legalisierungswirkung der Baugenehmigung vom 3. Januar 2008 (Bauschein Nr. 0000-00-00) erfasst.

Es handelt sich bei der vorgefundenen Nutzung nicht um eine allgemeine – an im Einzelnen zwischen den Beteiligten in Streit stehenden, weiteren Voraussetzungen nicht zu messende – Wohnnutzung, wie sie den Gegenstand der Baugenehmigung vom 3. Januar 2008 bildete; die Räumlichkeiten werden vielmehr, wie die Antragsgegnerin festgestellt und umschrieben hat, zur „Unterbringung, Versorgung, Pflege und Betreuung“ von acht demenziell erkrankten Personen und mithin für einen besonderen Nutzungszweck verwandt, welcher zusätzliche Anforderungen zu wahren hat.

In den – einheitlich genutzten – Räumlichkeiten im Gebäude E1. Straße 00 leben – entsprechend dem zugrundeliegenden Nutzungskonzept – dauerhaft acht Personen, welche demenziell erkrankt sind (und teilweise zudem unter rechtlicher Betreuung stehen). Die „Bewohnerzimmer“ sind im ersten bzw. zweiten Obergeschoss untergebracht, im Erdgeschoss liegen u.a. die gemeinschaftlich genutzte Gruppenküche sowie der „Gemeinschaftsraum“ und ein „Personalraum“ / Dienstraum für den Pflegedienst. Der Pflegedienst – seit dem 1. November 2019 der Seniorendienst L1. , N. – versorgt alle acht „Bewohner“ rund um die Uhr und an jedem Tag der Woche. Die „Wohngemeinschaft“ wurde als solche für demenziell erkrankte Personen entwickelt und eingerichtet: Über die Nutzung gibt zunächst die am 31. Oktober 2019 zwischen dem genannten Pflegedienst und der Antragsgegnerin – für den Sozialhilfeträger – geschlossene Vereinbarung nach § 75 SGB XII über die Erbringung, Vergütung und Prüfung von Betreuung in Wohngemeinschaften für demenziell erkrankte Menschen (im Folgenden: SGB XII-Vereinbarung 2019) weiteren Aufschluss. Hiernach richtet sich das Leistungsangebot ausdrücklich (nur) an „bedürftige Personen, die eine Diagnose F00 bis F.03 oder F10.6 nach ICD-10-GM in der jeweils aktuellen Version haben und der Rund-um-die-Uhr-Betreuung bedürfen und mindestens den Pflegegrad 2 haben und in der Wohngemeinschaft E1. Str. 00 in 00000 P. wohnen, weil sie nicht mehr in einer Privatwohnung leben können.“ (vgl. § 2 Abs. 1 SGB XII-Vereinbarung 2019). Die „Wohngemeinschaft“ steht, ausgehend von dieser Vereinbarung, mithin (nur) Personen offen, welche an bestimmten Formen einer Demenz erkrankt sind (F00 bis F03) oder an dem amnestischen Syndrom (F10.6) leiden.

Beschrieben wird das amnestische Syndrom zu dem ICD-Code F10.6 (2019) u.a. wie folgt:

„Ein Syndrom, das mit einer ausgeprägten andauernden Beeinträchtigung des Kurz- und Langzeitgedächtnisses einhergeht. Das Immediatgedächtnis ist gewöhnlich erhalten, und das Kurzzeitgedächtnis ist mehr gestört als das Langzeitgedächtnis. Die Störungen des Zeitgefühls und des Zeitgitters sind meist deutlich, ebenso wie die Lernschwierigkeiten. Konfabulationen können ausgeprägt sein, sind jedoch nicht in jedem Fall vorhanden. Andere kognitive Funktionen sind meist relativ gut erhalten, die amnestischen Störungen sind im Verhältnis zu anderen Beeinträchtigungen besonders ausgeprägt.

Alkohol- oder substanzbedingte amnestische Störung (…)“;

vgl. https://www.dimdi.de/static/de/klassifikationen/icd/icd-10-gm/kode-suche/htmlgm2019/block-f10-f19.htm.

Kumulativ vorausgesetzt wird u.a. weiter, dass die „Bewohner“ der zeitlich umfassenden Betreuung „bedürfen“. Die Zielrichtung des Angebots – und mithin die Nutzung der Räumlichkeiten selbst – wird insbesondere auch durch den Zusatz verdeutlicht, dass der Umzug der Personen in die E1. Straße 00 erfolgt, „weil sie nicht mehr in einer Privatwohnung leben können“.

In der mit dem vorherigen Pflegedienst im Jahr 2008 abgeschlossenen Vereinbarung fehlt dieser Zusatz. In der dortigen Vorbemerkung war indes festgehalten, dass „(m)it der Versorgung in einer betreuten Wohngemeinschaft (…) eine ansonsten notwendige Unterbringung in einer stationären Dauerpflegeeinrichtung längst möglich vermieden“ werden sollte.

In diesem Dokument ist die bereits erwähnte tägliche Anwesenheit des Pflegedienstes rund um die Uhr ausdrücklich vereinbart (vgl. § 2 Abs. 1 und § 4 Abs. 3 SGB XII-Vereinbarung 2019). Hierdurch soll erreicht werden, dass „die Bewohner*innen gefahrlos und möglichst (Anmerkung: Hervorhebung durch die Kammer) selbstbestimmt wohnen können. Ziel der Leistung ist es, den Umzug in eine vollstationäre Pflegeeinrichtung zu vermeiden.“ (vgl. § 3 SGB XII-Vereinbarung 2019). Als unmittelbare Betreuungsleistungen werden u.a. die „Tagesstrukturierung“ und die „Einbeziehung in hauswirtschaftliche Verrichtungen zur Aktivierung eigener Fähigkeiten“ genannt.

Bereits in dieser Vereinbarung ist festgehalten, dass die Leistungen durch den Pflegedienst „gemeinsam für alle Mieter/innen der Wohngemeinschaft im Sinne des § 36 Abs. 4 Satz 4 SGB XI erbracht“ werden (vgl. § 1 SGB XII-Vereinbarung 2019). Dass die Nutzung der streitgegenständlichen Räumlichkeiten gemeinschaftlich ausgeübt wird, erschließt sich zudem aus der vorgefundenen Raumaufteilung und -zuordnung mit einer einzigen Gruppenküche und dem Gemeinschaftsraum, welcher u.a. mit Sitzgelegenheiten (derzeit zwei Sofas und einem Sessel) sowie einem Fernsehgerät ausgestattet ist (vgl. Beiakten Heft 3, Bl. 117). Nochmals vertraglich vereinbart ist die gemeinschaftliche Nutzung zwischen den „Mitgliedern der Wohngemeinschaft“, welche beispielhaft im Verwaltungsverfahren von der Antragstellerin überreicht wurde (vgl. Beiakten Heft 3, Bl. 32, dort: Ziff. 1. „Die unterzeichnenden Mitglieder der Wohngemeinschaft bzw. deren Angehörige oder gesetzliche Vertreterinnen und Vertreter schließen sich mit dieser Vereinbarung zu einer Gemeinschaft zusammen, die dazu dient, das Miteinander in der Wohngemeinschaft zu gestalten (…) sowie die Gemeinschaft betreffende Geschäfte abzuschließen.“). Dabei schließt sich „jedes Mitglied (…) mit dem Einzug in die Wohngemeinschaft dieser Vereinbarung an.“ (Ziff. 3.a.). Die enge Bindung an einen gemeinschaftlich beauftragten Pflegedienst als wesentliche Grundlage des Nutzungskonzeptes wird hierin auch dadurch deutlich, als die „(g)emeinschaftliche Beauftragung eines Pflegedienstes zur Durchführung von Pflege- und Betreuungsleistungen sowie hauswirtschaftlicher Dienstleistungen“ nur als „Inhalt der Vereinbarung“ umrissen wird bzw. werden musste. Näher geregelt ist lediglich die Art und Weise der Führung des Haushaltskontos, welche durch den Pflegedienst erfolgt, der auch eigenständig über den Einkauf von Lebensmitteln und Verbrauchsgütern und – bis zu einem gewissen Betrag – auch über den Kauf von notwendigen Ausstattungsgegenständen entscheiden darf (in Ausgestaltung des separaten Inhaltsgegenstands 2.b.). Über den Einzug neuer Mitglieder ist „in Abstimmung mit dem Vermieter und unter fachlicher Beratung des Pflegedienstes“ zu entscheiden (2.d.).

Nur ergänzend sei in diesem Zusammenhang angemerkt, dass zwar zu Beginn des Vereinbarungstextes – wie zitiert – noch auf die unterzeichnenden Mitglieder der Wohngemeinschaft bzw. deren Angehörige oder gesetzliche Vertreterinnen und Vertreter Bezug genommen wird. In einer späteren Regelung sind hingegen jedoch nur noch die Angehörigen und Betreuungspersonen als Handelnde aufgenommen (vgl. § 6 Abs. 1); das Unterschriftsfeld weist sodann die „Unterschrift Angehörige, Betreuerin, Betreuer“ aus – nicht aber diejenige des „Bewohners“ selbst.

Dass die Nutzung auch entsprechend dieser Regelungen erfolgt, haben die Beteiligten – die Antragsgegnerin hat am 6. Juli 2021 eine Ortsbesichtigung der Räumlichkeiten durchgeführt – nicht in Abrede gestellt. Insoweit sei auch auf die mit dem vorherigen Pflegedienst im Jahr 2008 bei Aufnahme der Nutzung geschlossene Vereinbarung nach § 75 SGB XII verwiesen, welche teils wortlautgleiche Regelungen zur Nachfolgevereinbarung mit dem heutigen Pflegedienst enthält.

Vorsorglich stellt die Kammer klar, dass sie von der Ordnungsverfügung, welche der Antragstellerin die „Unterbringung, Versorgung, Pflege und Betreuung von demenziell erkrankten Personen“ untersagt, auch solche Patienten bzw. „Bewohner“ erfasst sieht, die ausschließlich oder zusätzlich zu einer Demenzerkrankung nach ICD-GM an dem amnestischen Syndrom (F10.6) erkrankt sind, auf welche sich – jedenfalls seit dem Austausch des Pflegedienstes zum 1. November 2019 – die Nutzung ebenfalls bezieht. Daran, dass die Nutzung in ihrer Gesamtheit untersagt worden ist, hat auch die Antragstellerin keinen Zweifel geäußert; im Übrigen leiden ausweislich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (vgl. nur Beiakten Heft 3, Bl. 71) alle Bewohner an einer demenziellen Erkrankung.

Auch bestehen keine Bedenken, insbesondere im Hinblick auf die hinreichende Bestimmtheit nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW, hinsichtlich des durch die Antragsgegnerin umfassend umschriebenen Nutzungskanons „Unterbringung, Versorgung, Pflege und Betreuung“; solche wurden auch von der Antragstellerin nicht geltend gemacht.

Die Formulierung „Versorgung, Pflege und Betreuung“ wurde wohl aus dem Sachverhalt des Verfahrens OVG NRW, Beschluss vom 17. Februar 2015, 10 A 2133/14, juris, entnommen, ergänzt wurde es um die Wendung der „Unterbringung“, vgl. zu dieser bzw. der „Nutzung (..) für die Unterbringung und Betreuung“ VG Düsseldorf, Beschluss vom 6. Dezember 2017, 25 L 5283/17, juris (Rn. 106), nachfolgend OVG NRW, Beschluss vom 15. Februar 2018, 10 B 1635/17, juris (Rn. 9 f.).

Diese Nutzung wird von der der Antragstellerin unter dem 3. Januar 2008 erteilten Baugenehmigung (Bauschein Nr. 0000-00-00) nicht erfasst.

Zwar hat auch die Antragsgegnerin nicht durchgreifend in Zweifel gezogen, dass die Raumaufteilung, wie sie in den zur Baugenehmigung zugehörigen Grundrissen dargestellt ist, jedenfalls im Wesentlichen auch derzeit so umgesetzt wird; dabei kann offen bleiben, ob die in den Bauvorlagen als „Gästezimmer“ gekennzeichneten Räume in den beiden Obergeschossen tatsächlich als zusätzliche „Bewohnerzimmer“ oder Abstellräume – die Antragsgegnerin führte aus, am 6. Juli 2021 dort „Betten“ vorgefunden zu haben – genutzt werden könnten. Denn jedenfalls umschreiben die Bauvorlagen die – sodann genehmigte – Nutzung abschließend als „Wohnen“ (vgl. grün gestempelter Vordruck zur Baubeschreibung, Beiakten Heft 2, Bl. 11 = Anlage I/7 zu VV BauPrüfVO (Blatt 1)). Ob dem ebenfalls in dem Verwaltungsvorgang enthaltenen, aber gegenüber dem benannten Vordruck nicht grün gestempelten Schreiben der Antragstellerin vom 17. Dezember 2007 bezüglich der (näheren) Bestimmung des genehmigten Vorhabens irgendeine Bedeutung beigemessen werden kann, bedarf ebenfalls keiner weiteren Betrachtung, da die hierin getroffene Aussage – die dargestellten Wohnflächen seien ausschließlich für private Vermietung an Wohngemeinschaften vorgesehen – jedenfalls nicht über die Angaben in den grün gestempelten Bauvorlagen („Wohnen“) hinausgeht bzw. hiervon nicht abweicht (vgl. Beiakten Heft 2, Bl. 38). Weitere Angaben zum Nutzerkreis oder zu einem von allgemeinen Wohnen abweichendem Nutzungskonzept lassen sich den Bauvorlagen nicht entnehmen. Eine Betriebsbeschreibung, welche sich beispielsweise zu den Anwesenheitszeiten eines – ebenfalls als solchen nicht genannten – Pflegedienstes verhalten, ist nicht vorhanden. Die – sodann genehmigte – Nutzung „Wohnen“ erfährt auch durch die Bezeichnungen in den – grün gestempelten – Grundrissen insoweit keine klarstellende Ergänzung, als dass auch die Bezeichnung als „Personalraum“ nicht auf die nunmehr betriebene Nutzung hinweist und – dies muss von der Kammer nicht näher betrachtet werden – möglicherweise den Nutzungszweck „Wohnen“ abweichend hätte bestimmen können. Denn die Zuweisung eines Raumes für „Personal“ ist in Bezug auf die Tätigkeit eines zu beschäftigenden Dritten bzw. die von ihm angeforderte Dienstleistung völlig inhaltsleer, das Zimmer könnte – zugeordnet zur Wohnnutzung – beispielsweise für einen Hausmeister, Koch oder eine Putzhilfe vorgesehen sein. Ein Rückbezug zu einem zu beschäftigenden Pflegedienst ist nicht erkennbar, auch ist hieraus keineswegs auf das Alter oder die gesundheitliche Konstitution der Bewohner – als ganz maßgeblichen Faktor hinsichtlich der brandschutzrechtlichen Bewertung – rückzuschließen.

Die nunmehr vorgefundene und nach den vorliegenden Angaben und Dokumenten seit dem Jahr 2008 in dieser Gestalt durchgeführte Nutzung in der E1. Straße 00 stellte auch zum Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung Nr. 0000/00 kein „allgemeines“ Wohnen dar, es handelte sich vielmehr (auch) nach den seinerzeit geltenden Vorschriften um einen Sonderbau. Die am 3. Januar 2008 geltende Fassung der Landesbauordnung (nunmehr in der Fassung vom 11. Dezember 2007, in Kraft getreten zum 31. Dezember 2007, im Folgenden: BauO NRW a.F.) kannte zwar eine dem heutigen § 47 Abs. 5 BauO NRW (in der Fassung vom 30. Juni 2021, in Kraft getreten zum 2. Juli 2021) entsprechende Vorschrift noch nicht, und auch die Pflege- und Betreuungsrichtlinie trat erst im Jahr 2011 in Kraft. Neben den insbesondere in §§ 49, 50 BauO NRW a.F. erwähnten Wohnungen sah indes (auch) zum damaligen Zeitpunkt § 54 Abs. 1 BauO NRW a.F. für die Sonderbauten vor, dass für (diese) bauliche Anlagen und Räume besonderer Art oder Nutzung im Einzelfall zur Verwirklichung der allgemeinen Anforderungen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW (a.F.) besondere Anforderungen gestellt werden konnten. Erleichterungen konnten im Einzelfall gestattet werden, soweit es der Einhaltung von Vorschriften (a) wegen der besonderen Art oder Nutzung baulicher Anlagen und Räume oder (b) wegen der besonderen Anforderungen nach Satz 1 nicht bedurfte. Dabei konnten sich schon seinerzeit Anforderungen wie auch Erleichterungen beispielsweise auf die Bauart und Anordnung aller für u.a. den Brandschutz wesentlichen Bauteile, Brandschutzeinrichtungen und Brandschutzvorkehrungen, aber auch auf die Anordnung und Herstellung der Aufzüge sowie die Treppen, Treppenräume, Flure, Ausgänge, sonstige Rettungswege und ihre Kennzeichnung oder die Pflicht, ein Brandschutzkonzept vorzulegen, und dessen Inhalt erstrecken (vgl. § 54 Abs. 2 Nr. 4, 5, 7 und 19 BauO NRW a.F.). Sonderbauten in diesem Sinne stellten zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung, wie aus der Formulierung „insbesondere“ in § 54 Abs. 3 BauO NRW folgt, nicht allein die in § 68 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW a.F. aufgeführten Vorhaben („große Sonderbauten“) dar. Hintergrund der besonderen Behandlung dieser Sonderbauten war (auch) zum Zeitpunkt der Erteilung der von der Antragstellerin in Bezug genommenen Baugenehmigung, dass sie sich von dem „Normalfall“ eines Wohnhauses geringer oder mittlerer Höhe über rechteckigem Grundriss insbesondere durch Schwierigkeiten in der Brandbekämpfung, häufig wechselnden Benutzer- oder Besucherkreis, Besonderheiten der körperlichen oder geistigen Leistungsfähigkeit von Benutzern oder Besuchern, besonderes Gefahrenpotential, hohem Verschleiß der für die Standsicherheit wesentlichen Bauteile, besondere Nutzungsformen oder die Größe des Vorhabens unterschieden.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Januar 2008, 10 A 1277/07, juris (Rn. 10 ff., m.w.N.), und vom 23. September 2009, 7 B 1065/09, n.v., sowie Urteil vom 21. September 2012, 2 A 182/11, juris (Rn. 56).

Von dem Typus des „allgemeinen“ Wohnens, wie sie die Baugenehmigung vom 3. Januar 2008 abdeckt, wich und weicht die sodann tatsächlich aufgenommene Nutzung jenseits etwaiger Variationsbreiten der genehmigten Nutzung ab, und zwar dergestalt, dass von einem Sonderbau im Sinne des § 54 Abs. 1 BauO NRW a.F. auszugehen war. Denn die durch das Nutzungskonzept, wie es – bis heute – auch in den zuvor zitierten vertraglichen Abreden seinen Niederschlag gefunden hat, bestimmte Nutzung der streitgegenständlichen Räumlichkeiten entspricht nicht einer „allgemeinen“ Wohnnutzung im bauordnungsrechtlichen Sinne.

Zu einer möglichen Diskrepanz zwischen bauordnungsrechtlichem und bauplanungsrechtlichem Wohn- bzw. Wohnungsbegriff vgl. schon OVG NRW, Beschluss vom 17. Februar 2015, 10 A 2133/14, juris (Rn. 5), und vorgehend VG Gelsenkirchen, Urteil vom 11. September 2014, 5 K 873/13, juris (Rn. 43), sowie Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Stand: 60. EL. (April 2021), § 47 BauO NRW, Rn. 85.

Ausgerichtet ist die Nutzung ausschließlich auf demenziell bzw. am amnestischen Syndrom erkrankte Personen, welche jederzeit – rund um die Uhr – einer Betreuung bedürfen und denen mindestens der Pflegegrad 2 zugeordnet ist. Der Einzug erfolgt, weil die Nutzer nicht mehr in einer Privatwohnung leben können, und zur Vermeidung eines Umzugs in eine vollstationäre Pflegeeinrichtung. Bereits hierdurch wird deutlich, dass selbst von einem Mindestmaß an häuslicher, selbstbestimmter Lebens- und Haushaltsführung der „Bewohner“ nicht ausgegangen wird. Einzugskriterium ist vielmehr, dass die „Mitglieder“ zu einer solchen gerade nicht (mehr) in der Lage sind: Sie können nicht (mehr) selbstverantwortlich leben. Das Nutzungskonzept stellt auch ausdrücklich darauf ab, dass die „Bewohner“ von Beginn an nicht (mehr) in der Lage sind, sich selbst zu versorgen und selbstbestimmt zu leben. Es handelt sich zudem nicht um die – von einer Wohnnutzung auch im bauordnungsrechtlichen Sinne umfassten – Konstellation, dass im Rahmen einer gewöhnlichen Wohnnutzung der einzelne Bewohner – ggf. auch aufgrund einer demenziellen Erkrankung – die Haushaltsführung nicht mehr fortführen kann (kein „Hineinaltern“ in die Unselbstständigkeit), wodurch das Vorliegen einer „Wohnung“ bzw. einer „Wohnnutzung“ des Einzelnen nicht aufgelöst wird. Hinzu kommt, dass der Pflegedienst, auf den nach den Einzugskriterien jeder einzelne Nutzer nach seiner individuellen Verfasstheit zwingend angewiesen ist, durch die Nutzergemeinschaft gemeinschaftlich beauftragt wird und dies den Charakter der Nutzung ganz maßgeblich prägt. Anders, als in den Fällen eines „Hineinalterns“ in die Unselbstständigkeit im Rahmen einer (allgemeinen) Wohnnutzung, bei der eine Pflegekraft ggf. auch mehrfach täglich in den bestehenden, eigenen (Wohn-) Haushalt des Bewohners kommen mag, oder eine solche ggf. auch in diesen (Wohn-) Haushalt einzieht, erfährt die in der E1. Straße 00 vorgefundene Nutzung durch die auch vertraglich festgehaltenen Absprachen einen verbindlich vorgegebenen Organisationsrahmen, an den der einzelne Nutzer innerhalb der Nutzergemeinschaft gebunden ist. Insbesondere ist er auch – jedenfalls faktisch – verpflichtet, den gemeinschaftlich ausgewählten Pflegedienst zu beauftragen. Teil dieses gemeinschaftlichen Nutzungskonzeptes ist es, dass die Haushaltsführung – gerade weil die „Bewohner“ zu einer solchen nicht mehr in der Lage sind – dem Pflegedienst obliegt, welcher auch den alltäglichen Einkauf von Lebensmitteln und Verbrauchsgütern eigenständig besorgt. Die Einbeziehung der „Bewohner“ in hauswirtschaftliche Verrichtungen erfolgt lediglich im Rahmen eines „Therapieansatzes“ zur Aktivierung, welche jedoch keinen Zweifel daran lässt, dass die Haushaltsführung als solche dem Pflegedienst obliegt. Den Umfang der Tätigkeit des Pflegedienstes verdeutlicht auch, dass zu seinen Aufgaben neben der „Freizeitgestaltung“ auch die „Tagesstrukturierung“ zählt.

Eine solche Nutzung, die jedenfalls mangels eines Mindestmaßes an eigenständiger Lebens- und Haushaltsführung nicht als (allgemeines) Wohnen angesehen werden kann, warf als „besondere Nutzung“ bereits im Erteilungszeitpunkt der Baugenehmigung im Hinblick auf die körperliche bzw. gesundheitliche Konstitution aller Nutzer die Frage auf, ob und ggf. welche u.a. brandschutztechnischen bzw. -rechtlichen Vorkehrungen zu treffen waren, um die Sicherheit der „Bewohner“ auch im Brandfall gewährleisten zu können. Krankheitsbild und -verlauf einer demenziellen Erkrankung beschreibt das Bundesgesundheitsministerium wie folgt:

„Am Anfang der Krankheit sind häufig Kurzzeitgedächtnis und Merkfähigkeit gestört, im weiteren Verlauf verschwinden auch bereits eingeprägte Inhalte des Langzeitgedächtnisses. Die Betroffenen verlieren so mehr und mehr die während ihres Lebens erworbenen Fähigkeiten und Fertigkeiten.

Eine Demenz ist jedoch weitaus mehr als eine Gedächtnisstörung. In ihrem Verlauf kommt es auch zu einer zunehmenden Beeinträchtigung der Aufmerksamkeit, der Sprache, des Auffassungs- und Denkvermögens sowie der Orientierung. Somit erschüttert eine Demenzerkrankung das ganze Sein des Menschen – seine Wahrnehmung, sein Verhalten und sein Erleben.“

Vgl. https://www.bundesgesundheitsministerium.de/themen/pflege/online-ratgeber-demenz/krankheitsbild-und-verlauf.html.

Angesichts des Nutzungskonzeptes bzw. des vorgesehenen Nutzerkreises von acht Demenzpatienten mit jedenfalls derart weit fortgeschrittener Krankheit, dass sie nicht mehr zur eigenen Haushaltsführung fähig sind und der zeitlich umfassenden Betreuung bedürfen, hätte sich die Beurteilung der Gefahrenlage im Brandfall daran orientieren müssen, dass die „Bewohner“ schon aufgrund ihrer verminderten kognitiven Fähigkeiten nicht (mehr) in der Lage sind, die Brandgefahr zu erkennen und auf sie vernünftig zu reagieren (beispielsweise sich selbst in Sicherheit zu bringen), oder dass sie ggf. durch fehlende Orientierung und / oder auch Panikreaktionen die eigene Gefahrenlage sogar noch verschlimmern könnten.

Vgl. auch die Einschätzung der zuständigen Heimaufsicht, Beiakten Heft 3, Bl. 71.

Inwieweit durch den Einbau des Aufzugs zusätzlich auf eine fehlende Immobilität der Nutzer – die „Bewohnerzimmer“ befinden sich in den Obergeschossen – abzustellen gewesen wäre, bedarf hier keiner weiteren Betrachtung. Demgegenüber ist aber der „allgemeinen“ Wohnnutzung inne, dass davon ausgegangen wird, dass die Beachtung der „allgemeinen“ Brandschutzvorkehrungen ausreicht, weil bei einer solchen „allgemeinen“ Wohnnutzung die Bewohner – oder jedenfalls die meisten – in der Lage sind, sich im Falle eines Brandes – und funktionierenden Rettungswegen – selbst in Sicherheit zu bringen. Von einer Baugenehmigung, welche Maßnahmen im Rahmen einer (allgemeinen) Wohnnutzung erlaubte, ist die vorgefundene Nutzung zu keinem Zeitpunkt legalisiert worden.

Dabei obliegt es – allein – dem Bauherrn, zutreffende und ausreichende Bauvorlagen zu der von ihm erstrebten Nutzung im Genehmigungsverfahren vorzulegen und das so zu bestimmende Vorhaben zur Genehmigung zu stellen. Besondere („Wohn“-) Nutzungsformen sind und waren mit dem Bauantrag bzw. den zugehörigen Bauvorlagen als solche zu kennzeichnen, soll sich die Legalisierungswirkung der erstrebten Baugenehmigung auf eine solche erstrecken. Das von der Antragstellerin in Bezug genommene Schreiben der Antragsgegnerin datiert vom 2. Dezember 2009 und steht mit dem am 3. Januar 2008 abgeschlossenen Baugenehmigungsverfahren in keinem erkennbaren Zusammenhang. So wurde es auch von dem für die Heimaufsicht, nicht die Bauaufsicht zuständigen Bereich der Antragsgegnerin verfasst. Ohne dass dies für das Fehlen einer Baugenehmigung irgendeine Bedeutung hätte, sei rein vorsorglich angemerkt, dass die im Jahr 2008 geschlossene Vereinbarung nach dem SGB XII (noch) nicht von dem für u.a. die Bauaufsicht zuständigen Dezernenten (mit-) unterzeichnet wurde.

Die Baugenehmigung vom 3. Januar 2008 (Bauschein Nr. 0000-00-00) ist mithin angesichts dessen, dass sie zu keinem Zeitpunkt umgesetzt worden ist, zwischenzeitlich erloschen.

Vgl. – umfassend – zu entsprechenden Erwägungen OVG NRW, Beschluss vom 17. Februar 2015, 10 A 2133/14, juris, bzw. vorgehend VG Gelsenkirchen, Urteil vom 11. September 2014, 5 K 873/13, juris.

Die Baugenehmigung vom 15. Dezember 1954 (Bauschein Nr. 0000/00) bezog sich ebenfalls auf eine allgemeine Wohnnutzung, zumal bei abweichendem Grundriss.

Die vorgefundene Nutzung in den Räumlichkeiten der E1. Straße 00 bedarf auch weiterhin der Einholung einer Baugenehmigung. Das nordrhein-westfälische Bauordnungsrecht unterwirft – nunmehr näher geregelt – besondere Ausprägungen des (vermeintlichen) „Wohnens“ erhöhten Anforderungen, insbesondere in Bezug auf die brandschutztechnischen und -organisatorischen Vorkehrungen. In seiner seit dem 2. Juli 2021 geltenden Fassung regelt § 47 Abs. 5 BauO NRW wörtlich (Anmerkung: Hervorhebung durch die Kammer; hierzu im Folgenden), dass an Nutzungseinheiten zum Zwecke der Pflege oder Betreuung von Personen mit Pflegebedürftigkeit oder Behinderung, deren Selbstrettungsfähigkeit eingeschränkt ist, keine Anforderungen wie an Sonderbauten (§ 50 BauO NRW) zu stellen sind, wenn die Nutzungseinheiten 1. einzeln für weniger als sechs Personen, 2. nicht für Personen mit Intensivpflegebedarf bestimmt sind oder 3. einen gemeinsamen Rettungsweg haben und für insgesamt weniger als zwölf Personen bestimmt sind. Ausdrücklich große Sonderbauten sind nach § 50 Abs. 2 Nr. 8 BauO NRW nunmehr Gebäude mit Nutzungseinheiten zum Zwecke der Pflege oder Betreuung von Personen mit Pflegebedürftigkeit oder Behinderung, deren Selbstrettungsfähigkeit eingeschränkt ist, wenn die Nutzungseinheiten a) einzeln für mehr als sechs Personen oder b) für Personen mit Intensivpflegebedarf bestimmt sind, oder c) einen gemeinsamen Rettungsweg haben und für insgesamt mehr als zwölf Personen bestimmt sind. Für sie ist das – umfassende – Baugenehmigungsverfahren nach § 65 BauO NRW durchzuführen. Bei dem Vorhaben der Antragstellerin handelt es sich um einen solchen großen Sonderbau, wie er nunmehr in den genannten Vorschriften definiert ist.

Es bedarf daher vorliegend keiner weiteren Betrachtung, dass bereits der Gesetzesentwurf der Landesregierung zur Vorgängerfassung des § 47 Abs. 5 BauO NRW formulierte, unterhalb der Schwelle zum (großen) Sonderbau sei „bei der Aufnahme einer solchen Nutzung im Bestand (…) keine Nutzungsänderung anzunehmen“, vgl. Drs. 17/2166, S. 141; so auch Boeddinghaus/Hahn/Schulte, BauO NRW, Stand: 60. EL. (April 2021), § 47, Rn. 69. Dies wird auch in der Begründung zum Gesetzesentwurf der Neufassung des § 50 BauO NRW wiederholt, vgl. Drs. 17/12033, S. 108. Allerdings hat sich der Landesgesetzgeber mit der Neufassung des § 47 Abs. 5 BauO NRW von der Formulierung „gelten nicht als Wohnungen“ abgewandt; geblieben ist allerdings der Gesetzeswortlaut, dass „keine Anforderungen wie an Sonderbauten (§ 50)“ zu stellen sind – und nicht etwa: „wie an große Sonderbauten“. Zur Einschätzung von Seiten des Ministeriums für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichberechtigung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 23. Juni 2021 im hiesigen Verwaltungsverfahren, unterhalb der benannten Schwellenwerte handele es sich um einen kleinen Sonderbau (aber keine Wohnnutzung), vgl. Beiakten Heft 3, Bl. 102.

Dabei ist allerdings § 47 Abs. 5 Nr. 1 BauO NRW in seiner seit dem 2. Juli 2021 geltenden Fassung dahingehend auszulegen, dass die Nutzung bei einer Personenzahl von bis zu sechs Personen (Anmerkung: Hervorhebung durch die Kammer) – also auch bei einer Nutzerzahl von sechs Personen innerhalb der einzelnen Nutzungseinheit – nicht als großer Sonderbau gelten soll. Insoweit dürfte dem Landesgesetzgeber – durch die Umkehr der vorherigen Gesetzesfassung („Gebäude mit Nutzungseinheiten zum Zwecke der Pflege oder Betreuung von Personen mit Pflegebedürftigkeit oder Behinderung, deren Selbstrettungsfähigkeit eingeschränkt ist, gelten nicht als Wohnungen, sondern als große Sonderbauten nach § 50 Abs. 2, wenn die Nutzungseinheiten 1. einzeln für mehr als sechs Personen oder 2. für Personen mit Intensivpflegebedarf bestimmt sind oder 3. einen gemeinsamen Rettungsweg haben und für insgesamt mehr als zwölf Personen bestimmt sind.“) ein redaktionelles Versehen unterlaufen sein.

„Weniger als sechs Personen“ sind maximal fünf Personen.

Denn auch den Gesetzesmaterialien ist nicht zu entnehmen, dass durch die Neufassung dieser Schwellenwert abweichend geregelt werden sollte; zumal sich andernfalls in Zusammenschau mit § 50 Abs. 2 Nr. 8 lit. a) BauO NRW eine Regelungslücke bei einer Nutzerzahl von (exakt) sechs Personen auftäte. Die Änderung des § 47 Abs. 5 BauO NRW diente lediglich zur Klarstellung des Anforderungsniveaus.

Vgl. Gesetzesentwurf der Landesregierung, Drs. 17/12033, S. 101.

Vielmehr hält die Begründung des Gesetzesentwurfes zur Neufassung von § 50 Abs. 2 Nr. 8 lit. a) BauO NRW fest:

„Nach Nummer 8 werden Nutzungseinheiten ab sieben Personen mit Pflegebedürftigkeit oder Behinderung zu großen Sonderbauten, weil ab dieser Personenzahl ein Gefahrenpotential besteht, welches im Baugenehmigungsverfahren nach § 65 einer Einzelfallbeurteilung unterzogen werden muss. Hierzu gehört insbesondere die Prüfung des erforderlichen Brandschutzkonzeptes. Bei Nutzungseinheiten mit bis zu sechs Personen liegt kein Sonderbau vor (…).“ (Anmerkung: Hervorhebung durch die Kammer).

Vgl. Gesetzesentwurf der Landesregierung, Drs. 17/12033, S. 107.

Entsprechend muss § 47 Abs. 5 Nr. 3 BauO NRW dahingehend verstanden werden, dass Nutzungseinheiten dann unterhalb der Schwelle zum großen Sonderbau liegen, wenn sie einen gemeinsamen Rettungsweg haben und für insgesamt bis zu zwölf Personen bestimmt sind. Auch genügt – trotz der Verknüpfung über das Wort „oder“ – weiterhin, dass einer der drei Schwellenwerte überschritten wird, um einen großen Sonderbau annehmen zu müssen.

Die Räumlichkeiten der E1. Straße 00 stellen Nutzungseinheiten zum Zwecke der Pflege oder Betreuung von Personen mit Pflegebedürftigkeit, deren Selbstrettungsfähigkeit eingeschränkt ist, im Sinne des § 47 Abs. 5 BauO NRW dar; auf die vorstehenden Ausführungen wird insoweit Bezug genommen. Die Kammer muss sich im vorliegenden Eilverfahren nicht mit der Frage auseinandersetzen, ob demenziell erkrankte Personen als „Personen mit Intensivpflegebedarf“ im Sinne des § 47 Abs. 5 Nr. 2 BauO NRW zählen, die Begründung des Gesetzesentwurfs nennt hier als Beispiele Menschen mit apallischem Syndrom („Wachkoma“) oder mit Beatmungsbedarf.

Vgl. Drs. 17/2166, S. 142.

Denn jedenfalls ist im vorliegenden Fall nach § 47 Abs. 5 Nr. 1 BauO NRW auf die Anforderungen eines großen Sonderbaus abzustellen. Die Räumlichkeiten im Erd- sowie ersten und zweiten Obergeschoss werden gemeinsam als eine Nutzungseinheit genutzt, wobei sich die gemeinschaftlich genutzten Räume im Erdgeschoss und die „Bewohnerzimmer“ in den Obergeschossen befinden; die für alle Bewohner zuständige/n Pflegekraft/Pflegekräfte ist/sind auch nachts auf dieser gesamten Nutzungsfläche tätig. Ungeachtet dessen, ob die „Gästezimmer“ zuletzt für weitere „Bewohner“ genutzt worden sein mögen, war nach dem Nutzungskonzept der Einrichtung diese jedenfalls für acht Personen ausgelegt und wurde auch entsprechend verwandt – auch die Antragstellerin benennt insgesamt acht Nutzerinnen – , so dass der vorgenannte Schwellenwert zum großen Sonderbau überschritten wird.

Zum Begriff der „Nutzungseinheit“ vgl. Gesetzesentwurf der Landesregierung, Drs. 17/2166, S. 141 f.

Ohne dass die Kammer die Frage des Verhältnisses von § 47 Abs. 5 BauO NRW und dem Anwendungsbereich der als besondere Verwaltungsvorschrift zu § 54 BauO NRW a.F. erlassene Pflege- und Betreuungsrichtlinie vertiefen muss, ist in Bezug auf die streitgegenständliche Nutzung jedenfalls auch der Anwendungsbereich dieser Richtlinie eröffnet und sind deren Vorgaben einzuhalten. Ausweislich der seinerzeitigen Angaben im Baugenehmigungsverfahren zum Az. 00000-00-00 – nachdem auch die Antragstellerin angegeben hat, an dem Zuschnitt habe sich nichts geändert – erstreckt sich die Nutzung (allein) im Erd- und Obergeschoss auf 219,1 m², so dass die Einrichtung in der E1. Straße 00 größer als 200 m² ist und unter den Anwendungsbereich der Pflege- und Betreuungsrichtlinie gemäß deren Ziff. 1. fällt (vgl. Beiakten Heft 2, Bl. 9). Ausgehend von den in der Richtlinie (nochmals) ausdrücklich benannten Kriterien zur Unterscheidung einer „normalen“ Wohnnutzung und den durch sie näher geregelten Einrichtungen mit Räumen für Pflege- und Betreuungsleistungen, nämlich baulicher Abgeschlossenheit, einer auf Dauer angelegten Häuslichkeit, selbstständiger Haushaltsführung, Rückzugsmöglichkeiten in die Privatsphäre und der Freiwilligkeit der Haushaltsführung, ist nach Auffassung der Kammer nicht von einer „allgemeinen“ Wohnnutzung auszugehen, wobei auf die vorstehenden Ausführungen insbesondere zur fehlenden Selbstständigkeit der „Bewohner“ Bezug genommen wird. Auf einen Bestandsschutz für bestehende Anlagen (vgl. Abschnitt B. der zugehörigen Erläuterungen) kann sich die Antragstellerin bereits mangels einer Legalisierungswirkung entfaltenden Baugenehmigung nicht berufen.

Mithin hat die Antragsgegnerin die vorgefundene Nutzung zutreffend als formell illegal bewertet.

In dem vertraglichen Geflecht zwischen „Bewohnern“, Vermieterin und Pflegedienst hat sich die Antragsgegnerin zudem in nicht zu beanstandender Weise entschieden, die Nutzungsuntersagung an die Antragstellerin als Vermieterin und mithin Handlungsverantwortliche nach § 17 Abs. 1 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden NRW (OBG NRW) zu richten, welche die Räumlichkeiten im Rahmen der zwischen den einzelnen Parteien getroffenen Absprachen und ausgehend von dem beschriebenen Nutzungskonzept wissentlich überlässt. Ihr kommt hier eine Schlüsselfunktion zu. Dies trifft hier auch insoweit zu, als die Antragstellerin schon im Verwaltungsverfahren vortragen ließ, (auch) der Pflegedienst verfüge nicht über einen Schlüssel zu den Räumlichkeiten, so dass diesem gerade keine Zugriffsrechte im Sinne einer Schlüsselgewalt eingeräumt wurden. Insoweit nimmt die Antragsgegnerin mithin lediglich die Kompetenzverteilung zwischen den drei vertraglich verbundenen Parteien(-gruppen) ernst. Die alleinige Einwirkungsmöglichkeit auf die Nutzung der Räumlichkeiten nach Räumung durch die „Bewohner“ hat nach dem Bekunden auch der Antragstellerin mithin sie, nicht aber der Pflegedienst.

Vgl. bereits VG Düsseldorf, Beschluss vom 6. Dezember 2017, 25 L 5283/17, juris (Rn. 127 ff., m.w.N.), sowie nachgehend OVG NRW, Beschluss vom 15. Februar 2018, 10 B 1635/17, juris (Rn. 17).

Die an die Antragstellerin ergangene Nutzungsuntersagung erweist sich weiter als ermessensfehlerfrei, insbesondere als verhältnismäßig. Wie ausgeführt, hat in der Regel bereits die formelle Illegalität einer Nutzung die umfassende Untersagung dieser Nutzung zur Folge, denn anderenfalls würde der Vorteil, nicht zugelassene Nutzungen bis zum Eintritt der Bestandskraft einer sie untersagenden Ordnungsverfügung wegen der aufschiebenden Wirkung der dagegen gerichteten Klage aufnehmen und fortführen zu können, einen erheblichen Anreiz bieten, dies auch tatsächlich zu tun.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Januar 2006, 10 B 2159/05, juris (Rn. 7, m.w.N.), vom 10. Juli 2019, 10 B 789/19, juris, sowie vom 11. Juli 2011, 7 B 634/11, juris.

Soweit eine Ausnahme unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit dann in Betracht kommt, wenn der erforderliche Bauantrag gestellt und auch nach Auffassung der Behörde genehmigungsfähig ist und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst nichts im Wege steht, hat die Antragstellerin wiederholt bekräftigt, einen solchen Bauantrag nicht stellen zu wollen – „schon aus Kostengründen“ (vgl. Beiakten Heft 3, Bl. 91).

Offen bleiben kann schlussendlich, ob in einer Konstellation wie der vorliegenden ergänzend zu berücksichtigen ist, inwieweit neben der formellen Illegalität auch jedenfalls ganz maßgebliche Zweifel an der materiellen Vereinbarkeit der vorgefundenen Nutzung mit insbesondere Brandschutzvorschriften bestehen. So war obergerichtlich noch einmal betont worden, dass, untersagt die Bauaufsichtsbehörde – sofort vollziehbar – den Mietern einer Wohnung deren (formell illegale) Nutzung zu (allgemeinen) Wohnzwecken, es vor dem Hintergrund des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes weiterer Erwägungen neben der formellen Illegalität bedarf. Mit Beschluss vom 27. Juli 2018 – 10 B 850/18, juris (Rn. 5) – hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen ausgeführt:

„Will die Bauaufsichtsbehörde mit einer Nutzungsuntersagung gegen den Mieter einer Wohnung vorgehen, muss sie im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung erwägen und begründen, weshalb dem Mieter die Nutzung wie einem Eigentümer untersagt werden soll und innerhalb welcher Frist ihm eine Räumung der Wohnung zuzumuten ist. Bei der Ermessensentscheidung sind alle relevanten Umstände des Einzelfalls zu ermitteln und zu berücksichtigen. So hat es der Mieter einer formell illegal genutzten baulichen Anlage anders als der Eigentümer regelmäßig nicht in der Hand, in Reaktion auf eine Anhörung zur beabsichtigten Nutzungsuntersagung wegen formeller Illegalität unverzüglich einen Bauantrag zu stellen, um den formellen Mangel zu beheben. Zudem ist zu prüfen, ob neben dem Gesichtspunkt der formellen Illegalität weitere öffentliche Belange, insbesondere fehlende Standsicherheit oder unzureichender Brandschutz, die sofortige Vollziehung der Nutzungsuntersagung rechtfertigen können und welche Belange des Mieters die Anordnung der sofortigen Vollziehung hindern oder jedenfalls eine längere Frist zur Befolgung der Nutzungsuntersagung erfordern. Sofern Sicherheitsaspekte nicht entgegenstehen, ist unter anderem zu beachten, dass, um eine Wohnungslosigkeit des Mieters zu vermeiden, diesem eine hinreichende Frist zur Auswahl einer neuen Wohnung und für den Umzug dorthin zur Verfügung stehen muss. Dabei können die persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse des Mieters ebenso von Bedeutung sein wie die Situation des örtlichen Wohnungsmarktes. Beides muss gegebenenfalls ermittelt werden.“

Dem folgend auch OVG NRW, Beschluss vom 30. März 2021, 7 B 1742/20, juris (Rn. 17); in der Regel (auch) die materielle Illegalität fordernd BayVGH, Urteil vom 5. Dezember 2005, 1 B 03.2608, juris (Rn. 22).

Allerdings unterliegt die in der E1. Straße 00 vorgefundene Nutzung schon keinem erkennbaren, zumal auch nur ansatzweise verschriftlichten Brandschutzkonzept, wie es sowohl mit der Einordnung als großer Sonderbau zwingend zu fordern ist (vgl. § 70 Abs. 2 Satz 3 BauO NRW), als auch nach der Pflege- und Betreuungsrichtlinie vorgesehen ist. Erst aus einem solchen – hier fehlenden – Brandschutzkonzept kann sich jedoch ergeben, auf welche Weise brandschutztechnische und -rechtliche Maßnahmen im Brandfall eingesetzt werden sollen, um die materielle Rechtmäßigkeit einer Nutzung zu gewährleisten. Zur Prüfung eines im Baugenehmigungsverfahren vorzulegenden Brandschutzkonzeptes bedarf es aber des bei formeller Illegalität fehlenden Bauantrags nebst der erforderlichen Bauvorlagen. In einem solchen Brandschutzkonzept wäre insbesondere darzulegen, wie bei einer Betreuung von lediglich einer Hilfskraft nachts die Rettung der im ersten und zweiten Obergeschoss untergebrachten acht demenziell erkrankten „Bewohner“ erfolgen soll. Insofern irrt die Antragstellerin, wenn sie meint, es sei Sache der Antragsgegnerin, der vorgefundenen Nutzung durch „ergänzende Auflagen“ zur brandschutzrechtlichen Legalität zu verhelfen. Umgekehrt obliegt es der Antragstellerin als Vermieterin, in einem ordnungsgemäßen Genehmigungsverfahren nachzuweisen, dass und auf welche Weise alle brandschutzrechtlichen Erfordernisse gewahrt werden. Gegen solche Überlegungen dürfte zudem sprechen, dass die insbesondere nunmehr durch § 47 Abs. 5 BauO NRW avisierte Unterscheidung durch Einziehung konkreter Schwellenwerte erneut verwässert zu werden drohte, so dass es für diese Fälle bei dem vorstehenden Grundsatz – es genügt zur Nutzungsuntersagung allein die formelle Illegalität der Nutzung – verbleiben dürfte.

Auch im Hinblick auf die gesetzte Frist ist rechtlich nichts zu erinnern.

Das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung dieser Nutzungsuntersagung hat die Antragsgegnerin auch in der Sache zutreffend mit den Gefahren für Leib und Leben der „Bewohner“ im Brandfall, mit dem jederzeit zu rechnen ist, aufgezeigt.

Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage hinsichtlich der Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 3.000,00 Euro nach Ziffer 3. des Bescheides vom 26. Juli 2021 (§ 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt., Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 112 JustG NRW) ist unbegründet. Diese findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 60, 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes NRW (VwVG NRW) und erweist sich als rechtmäßig. Auch der Höhe nach ist das angedrohte Zwangsgeld rechtlich nicht zu beanstanden. Gegenüber den betroffenen Nutzerinnen sind unter gleichem Datum bzw. zwischenzeitlich entsprechende Duldungsverfügungen ergangen, die ihnen gegenüber bestandskräftig geworden sind (vgl. auch Beiakten Heft 3, Bl. 187).

Soweit die Antragstellerin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der allein von ihr erhobenen Klage gegen die den Nutzerinnen gegenüber ergangenen Ordnungsverfügungen vom 26. Juli 2021, 5. August 2021 und 17. August 2021 begehrt, ist der Antrag jedenfalls unbegründet ungeachtet der Frage, ob der Antragstellerin eine Antragsbefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO analog zukommt, woran erhebliche Zweifel bestehen dürften. Entsprechend den vorstehenden Ausführungen zur Rechtmäßigkeit der gegenüber der Antragstellerin ergangenen Nutzungsuntersagungsverfügung erweisen sich auch diese als rechtmäßig und ist eine Rechtsverletzung auch der Antragstellerin gegenüber nicht zu erkennen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und berücksichtigt die mitgeteilten Nettokaltmieten in Höhe von monatlich 280,00 Euro, wobei aufgrund der mit dieser Eilentscheidung einhergehenden, faktischen Vorwegnahme der Hauptsache von einer Halbierung des im Hauptsacheverfahren vorläufig festzusetzenden Streitwertes abgesehen wird.

(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) eingelegt werden.

Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz – RDGEG –). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird.

Die Beschwerde kann auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) oder zu Protokoll der Geschäftsstelle eingelegt werden; § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst dreifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.