Verwaltungsgericht Düsseldorf, 20. Kammer — 20 L 1075/25

I.

Die Antragstellerinnen sind Inhaberin bzw. Angestellte des Kosmetikstudios „O.“ in D., in welchem sie unter anderem Hyaluron-Behandlungen mit dem sogenannten IRI-Filler-System anbieten. Über eine Erlaubnis zur Ausübung von Heilkunde verfügen sie derzeit nicht.

Bei dem IRI-Filler-System handelt es sich um ein von der Intercosmetics GmbH (vormals firmierend unter K. GmbH, Klägerin zu 3 im Verfahren 20 K 3515/25) entwickeltes und derzeit ausschließlich von ihr unter dem Vorbehalt der Teilnahme an einer Anwenderschulung vertriebenes Geräteset für die Durchführung apparativer Kosmetikbehandlungen. Das IRI-Filler-System besteht unter anderem aus einem sogenannten Hyaluron-Pen (nachfolgend IRI-Pen) nebst zugehörigem Hyaluronsäure-Füllstoff („IRI Filler S600“, nachfolgend IRI-Filler). Seine Funktionsweise lässt sich ausweislich der vorgelegten Unterlagen und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs wie folgt beschreiben: Bei dem IRI-Pen handelt es sich um ein nadelfreies Applikationsgerät, mit welchem Hyaluronsäure mittels Druckkolbens transdermal („über die Haut“) eingeschleust wird. Der IRI-Filler ist mit einer Sperrfunktion ausgestattet, die die Einbringung von Hyaluron in einer Dosierung zwischen 0,006 ml und 0,06 ml zulässt. Die Hyaluronat-Lösung wird mit einem feinen Strahl auf die Haut gesprüht. Bei dem Pen sind die Federkraft, Viskosität der Hyaluronat-Lösung und der Durchmesser der Austrittsöffnung (als Parameter zur Ermittlung möglicher Schäden, die der Hyaluronstrahl auf der Haut bewirken kann) fest vorgegeben.

Nach den Angaben des Herstellers ermöglicht es der IRI-Pen, Hyaluron ausschließlich in die oberste Hautschicht einzubringen. Die Sperrfunktion des IRI-Pens verhindere zudem die Applikation einer Überdosis. Im Rahmen eines vor dem Verwaltungsgericht Minden geführten Rechtsstreits (7 K 2767/19) erstattete die Fachärztin für Dermatologie und Allergologie sowie Universitätsprofessorin für Kosmetikwissenschaft an der Universität Y. Prof. Dr. med. W. unter dem 7. Februar 2022 ein umfassendes Sachverständigengutachten zum IRI-Filler-System auf Grundlage dessen Bedienungsanleitung, der Broschüre zum IRI-Filler nebst Produktblatt, der Schulungsunterlagen der Intercosmetics GmbH sowie eines zum dortigen Verfahren eingereichten Zertifikats des Unternehmens Dermatest und eines Gutachtens des Unternehmens ProDerm zur Hautverträglichkeit des Applikationsgeräts IRI-Pen bei Verwendung des IRI-Filler vom 19. September 2019 sowie den Stellungnahmen im dortigen Gerichtsverfahren. Zusammenfassend kam sie dabei zu der Einschätzung, die Verwendung des IRI-Filler-Systems durch den Anwender erfordere grundsätzlich keine medizinischen Kenntnisse in Bezug auf die in dem IRI-Filler enthaltene Hyaluronsäure, soweit diese – in Abgrenzung von einer Injizierung – äußerlich als Kosmetikum eingesetzt werde. Mit anderen Worten seien medizinische Kenntnisse beim Anwender dann erforderlich, wenn es sich bei dem Hyaluron-Pen um ein Gerät handele, welches nachweislich Hyaluronsäure mittels so hohem Druck in die menschliche Haut einbringe, dass dieser Vorgang mit einer medizinischen Injektion in die Lederhaut oder tiefer gleichzusetzen wäre. Nach den vorhandenen Unterlagen sei indes davon auszugehen, dass die Epidermis (Oberhaut) bei Verwendung des IRI-Pen nicht verletzt werde und die mittels IRI-Pen eingebrachte Hyaluronsäure nicht dermal, sondern epidermal aufzufinden sei. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das im beigezogenen Verwaltungsvorgang enthaltene Sachverständigengutachten Bezug genommen. Das Verwaltungsgericht Minden kam mit Urteil vom 15. März 2022 zu der Schlussfolgerung, dass die Verwendung des gegenständlichen IRI-Filler-Systems keine heilkundliche Tätigkeit darstelle und daher eine Heilkundeerlaubnis für die Behandlung nicht erforderlich sei.

Unter dem 14. Januar 2025 ging bei dem Gesundheitsamt der Stadt D. eine Beschwerde ein, die den Vorwurf zum Gegenstand hatte, im oben genannten Kosmetikstudio fänden kosmetische Anwendungen statt, in deren Rahmen Hyaluron gespritzt werde. Mit diesem Vorwurf und der Absicht der Antragsgegnerin konfrontiert, die Verwendung des IRI-Filler-Systems zu untersagen, nahmen die Antragstellerinnen unter dem 13. Februar 2025 Stellung. Sie teilten im Wesentlichen mit, Unterspritzungen von Hyaluron fänden in ihrem Kosmetikstudio nicht statt und würden auch nicht beworben. Die Nutzung des IRI-Filler-Systems gehe nicht mit einer solchen Unterspritzung von Hyaluron einher, sondern erfolge im Sinne einer Applikation und stelle keine heilkundliche Tätigkeit dar.

Unter dem 11. März 2025 sicherte die Antragsgegnerin mittels zweier Bildschirmaufnahmen die werbliche Darstellung der Antragstellerinnen auf der Social-Media-Plattform Instagram. Mit dieser bewarben die Antragstellerinnen die Anwendung von Hyaluron mittels IRI-Pen unter anderem zur Behandlung von Lippen, Mentolabialfalten sowie Nasolabialfalten bzw. jeglicher Mimikfalten im unteren Gesichtsbereich. Neben das textliche Werben trat dabei unter anderem eine bildliche Darstellung des Hyaluron-Pens sowie Bildausschnitte eines voraussichtlich weiblichen Gesichts mit auffallend vollen Lippen. Wegen der weiteren Einzelheiten und der konkreten Gestaltung wird auf die im beigezogenen Verwaltungsvorgang enthaltene Bildschirmaufnahme Bezug genommen.

Mit Ordnungsverfügung vom 28. Februar 2025 untersagte die Antragsgegnerin den Antragstellerinnen mit sofortiger Wirkung die Anwendung des IRI-Filler-Systems der vormaligen K. GmbH oder vergleichbarer Produkte im Rahmen ihrer kosmetischen Tätigkeiten oder Dienstleistungen (Ziffer 1) und forderte sie auf, unverzüglich, spätestens jedoch bis zum 14. März 2025, sämtliche damit verbundene Werbung auf allen Werbeplattformen, sozialen Netzwerken, Webseiten sowie jeglichen weiteren Werbemöglichkeiten zu entfernen (Ziffer 2). Daneben ordnete sie im Hinblick auf Ziffern 1 und 2 die sofortige Vollziehung der Verfügung an (Ziffer 3). Für den Fall, dass die Antragstellerinnen den in Ziffern 1 und 2 genannten Aufforderungen nicht oder nicht in vollem Umfang nachkämen, drohte sie ihnen für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro an (Ziffer 4).

Zur Begründung führte die Antragsgegnerin dabei im Wesentlichen aus, die Anwendung des Hyaluron-Pens stelle eine Ausübung der Heilkunde dar, da durch den Pen mittels Hochdruck Hyaluronsäure in die Haut eingebracht werde, wodurch nicht nur kosmetische, sondern auch gesundheitliche Auswirkungen denkbar seien. Laut den Erlassen des Bundesministeriums für Gesundheit vom 28. Mai 2019 und 23. Oktober 2019 sei für diese Art der Behandlung mindestens eine allgemeine Heilpraktikererlaubnis erforderlich. Die erforderlichen medizinischen Grundkenntnisse in Anatomie, Hygiene und Pharmakologie seien für eine sichere Anwendung des Hyaluron-Pens zwingend erforderlich, um Gesundheitsgefahren für Patienten zu vermeiden. Kosmetiker verfügten in der Regel nicht über eine entsprechende medizinische Ausbildung, sodass erhebliche gesundheitliche Risiken für Infektionen, Gewebeschäden oder allergische Reaktionen bestünden.

Ziffer 2 der Verfügung finde ihre Grundlage in § 15 Absatz 1 Nummer 1 des Heilmittelwerbegesetzes (im Folgenden HWG). Da hier eine Werbung für eine medizinische Behandlung ohne Heilkundeerlaubnis erbracht werde, handele es sich um eine irreführende Werbung für medizinische Behandlungen im Sinne von §§ 3 und 5 HWG. Die Anwendung des Hyaluron-Pens sei als kosmetisches Verfahren zu bewerten, welches in eine medizinische Behandlung übergehen könne, soweit Hyaluronsäure in die Haut eingebracht werde. Der mit dem Verstoß gegen §§ 3 und 5 HWG entstehende Eindruck einer legalen medizinischen Dienstleistung rechtfertige es, dass sie als zuständige Behörde derartige Werbung untersage. Die Maßnahme sei erforderlich, da mit ihr erhebliche Gesundheitsgefahren abgewendet werden könnten. Ein milderes, gleich effektives Mittel, welches den notwendigen Schutz der Kunden gewährleiste, sei nicht gegeben. Schließlich sei die Entscheidung auch angemessen, da das Interesse am Schutz von Leben und Gesundheit schwerer wiege, als das wirtschaftliche Interesse an der Ausübung der kosmetischen Tätigkeit.

Im Hinblick auf die Begründung von Ziffer 3 der Verfügung führte die Antragsgegnerin zudem aus, die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung sei erforderlich, da die Gefahr für die Gesundheit der Verbraucher und die irreführende Werbung ohne eine sofortige Unterbindung fortbestünde. Zum Schutz der Gesundheit der Kunden, die darauf vertrauten, dass die Antragstellerinnen im Besitz einer behördlichen Erlaubnis seien, einen Hyaluron-Pen anzuwenden, könne nicht hingenommen werden, dass sie dies bis zum Abschluss eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens fortsetzten. Es sei nicht auszuschließen, dass die Tätigkeit der Antragstellerinnen zu einer Gesundheitsgefahr für die Kunden führe. Damit überwiege das an dem Schutz der Gesundheit dieser Personen bestehende Interesse das Interesse der Antragstellerinnen an der weiteren Durchführung der Behandlungen. Zudem entstünde andernfalls eine Benachteiligung derjenigen, die die Rechtsordnung einhielten und demgegenüber ein unzulässiger Wettbewerbsvorteil der Antragstellerinnen.

Am 19. März 2025 haben die Antragstellerinnen um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht und am 25. März 2025 Klage gegen die vorgenannte Ordnungsverfügung erhoben.

Zur Begründung machen die Antragstellerinnen im Wesentlichen geltend, die Anwendung des IRI-Filler-Systems bedürfe keiner Heilkundeerlaubnis, da er sich von anderen Hyaluron-Pens wesentlich unterscheide. In diesem Zusammenhang nehmen sie Bezug auf die vorgenannte Entscheidung des Verwaltungsgerichts Minden sowie den Inhalt des dortigen Sachverständigengutachtens. Ergänzend und vertiefend tragen sie vor, das IRI-Filler-System ermögliche es, durch Druck Hyaluronsäure über die Haut transdermal und ausschließlich oberflächig zu applizieren. Es könne nicht mit einer Nadelinjektion verglichen werden, weil bereits kein Hyaluronglobus, wie bei der Unterspritzung, gesetzt werde. Eine Gesundheitsgefahr bestehe nicht. Die Hyaluronsäure werde weder in die Lederhaut oder tiefer eingebracht, noch seien Nebenwirkungen wie Embolien, bakterielle Infektionen oder allergische Reaktionen bei der Anwendung des hier gegenständlichen Systems zu erwarten. Die Gefahr einer Überdosierung bestehe wegen der geringen Menge der applizierten Hyaluronsäure nicht, da die technischen Parameter eines Pens und des dazugehörigen Füllmaterials zur Ermittlung möglicher Schädigungen fest vorgegeben seien.

Diese Auffassung werde überdies von einer Vielzahl anderer Gesundheitsämter geteilt. Zum Nachweis führen die Antragstellerinnen entsprechende Schreiben der Gesundheitsämter der Städte Bonn, Magdeburg, Schwerin sowie der Kreise Herford und Märkischer Kreis bei.

Die Antragstellerinnen beantragen,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage 20 K 3515/25 gegen die Ordnungsverfügung vom 28. Februar 2025 wiederherzustellen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie hält an ihrer Ordnungsverfügung sowie der darin zum Ausdruck kommenden Auffassung fest, es handele sich bei der Anwendung des vorgenannten Hyaluron-Pens um die Ausübung von Heilkunde. Ergänzend und vertiefend trägt sie vor, ihre Rechtsauffassung werde auch seitens anderer Kommunalaufsichtsbehörden und Gesundheitsämter geteilt. Die Verwendung des Hyaluron-Pens setze medizinische Fachkenntnisse voraus, da die Behandlung bei generalisierender Betrachtung gesundheitliche Schäden verursachen könne. Dadurch, dass bei der Anwendung des Hyaluron-Pens Hyaluron mit hohem Luftdruck in die Haut eingeschossen werde, könne es zu Verletzungen der Haut und oberflächlicher Blutgefäße kommen. Daher seien zumindest anatomische Grundkenntnisse erforderlich, über die Kosmetiker wie die Antragstellerinnen nicht verfügten. Das beigefügte Gutachten der Universität Y. lege sich zur Frage des Verletzungsrisikos für die Epidermis (äußere Zellschicht der Haut, Oberhaut) nicht abschließend fest. Gleiches gelte zu der Frage, ob durch das Einbringen der Substanzen in den Körper allergische Reaktionen ausgelöst werden können. Die Anwendung des Pens mache zudem besondere hygienische Standards erforderlich, da andernfalls Gesundheitsgefahren wie die Übertragung von Hepatitis und HI-Viren drohe. Diese Standards würden in einem Kosmetikstudio nicht gewährleistet.

Wegen der weiteren Einzelheiten zum Sach- und Streitstand wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Dies gilt im Besonderen, soweit dort ein Abdruck des zum vorgenannten Verfahren des Verwaltungsgerichts Minden erstatteten Sachverständigengutachtens der Fachärztin für Dermatologie und Allergologie sowie Universitätsprofessorin für Kosmetikwissenschaft an der Universität Y. Prof. Dr. med. W. enthalten ist.

II.

A. Der Antrag war nach dem erkennbaren Begehren der Antragstellerinnen dahingehend auszulegen, dass sie die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen Ziffern 1 und 2 der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung (vgl. § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO) und im Hinblick auf Ziffer 4 derselben die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage begehren (vgl. § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO in Verbindung mit § 112 JustG NRW in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO).

B. Der so verstandene Antrag ist zulässig und begründet.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Klage gegen einen belastenden Verwaltungsakt wiederherstellen bzw. anordnen, wenn bei einer Interessenabwägung das private Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Dies kommt dann in Betracht, wenn die angefochtene Verfügung nach summarischer Prüfung offensichtlich rechtswidrig ist oder aus anderen Gründen das Interesse des Antragstellers an der beantragten Aussetzung der Vollziehung das öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzbarkeit des Verwaltungsaktes überwiegt.

Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Im Streitfall überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragstellerinnen das Vollzugsinteresse der Antragsgegnerin. Nach dem Erkenntnisstand des Eilverfahrens und summarischer Prüfung wird die Klage der Antragstellerinnen jedenfalls bezogen auf Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügung Erfolg haben. In diesem Umfang ist die angegriffene Ordnungsverfügung vom 28. Februar 2025 voraussichtlich rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (hierzu unter I. und II.). Dies vorangestellt, verbleibt kein Raum für die Annahme eines bestehenden Vollzugsinteresses der Antragsgegnerin an der Zwangsgeldandrohung in Ziffer 4 der vorgenannten Ordnungsverfügung (hierzu unter III.)

I. Die in Ziffer 1 des Bescheides verfügte Untersagung der Verwendung des sogenannten IRI-Filler-Systems (d.h. des IRI-Pen nebst IRI-Filler S600) oder vergleichbarer Produkte im Rahmen kosmetischer Tätigkeiten oder Dienstleistungen erweist sich als rechtswidrig.

1. Dies gilt zunächst, soweit sich diese konkret auf die Verwendung des IRI-Filler-Systems im oben genannten Sinne bezieht.

Die Voraussetzungen der einzig in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage des § 14 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden – Ordnungsbehördengesetz – (nachfolgend OBG NRW) in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Heilpraktikergesetz (nachfolgend HPG) sind nicht gegeben.

Danach können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit – zu der unter anderem die Gesamtheit der objektiven Rechtsordnung und damit auch die Vorschriften des Heilpraktikergesetzes gehören – oder Ordnung abzuwehren.

Es fehlt indes an greifbaren Anhaltspunkten für eine Gefahr der öffentlichen Sicherheit, da nach dem Erkenntnisstand des Eilverfahrens nicht festzustellen ist, dass es sich bei der Anwendung des IRI-Filler-Systems um eine nach dem Heilpraktikergesetz erlaubnispflichtige Tätigkeit handelt.

Gemäß § 1 Abs. 1 HPG bedarf der Erlaubnis, wer die Heilkunde ausüben will, ohne als Arzt bestallt zu sein. Nach § 1 Abs. 2 HPG ist Heilkunde im Sinne des Gesetzes jede berufs- oder gewerbsmäßig vorgenommene Tätigkeit zur Feststellung, Heilung oder Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden bei Menschen, auch wenn sie im Dienste von anderen ausgeübt wird.

Das Gesetz macht dabei keinen Unterschied, ob es sich bei den Krankheiten und Leiden um rein körperliche oder aber um solche auch oder ausschließlich seelischer Natur handelt. Ebenso wenig stellt es auf die Behandlungsweise und -methode ab. Vielmehr liegt in verfassungskonformer Auslegung der Vorschriften stets dann Heilkunde im Sinne des Heilpraktikergesetzes vor, wenn die Tätigkeit nach allgemeiner Auffassung medizinische Fachkenntnisse voraussetzt, und wenn die Behandlung – bei generalisierender und typisierender Betrachtung der in Rede stehenden Tätigkeit – gesundheitliche Schädigungen verursachen kann, wobei nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ein nur geringfügiges Gefahrenmoment nicht ausreicht, um die Erlaubnispflicht nach § 1 Abs. 1 HPG auszulösen, und das Gefährdungspotential geringer wird, je weiter sich das Erscheinungsbild des Behandlers von medizinischer/ärztlicher Behandlung entfernt und sich etwa im Bereich spiritueller Wirkung („geistiges Heilen“) bewegt. Die medizinischen Fähigkeiten können notwendig sein im Hinblick auf das Ziel, die Art oder die Methode der Tätigkeit selbst, die, ohne Kenntnisse durchgeführt, den Patienten zu schädigen geeignet ist, oder im Hinblick auf die Feststellung, ob im Einzelfall mit der Behandlung begonnen werden darf, ohne dass der Patient durch die Verrichtung selbst unmittelbar Schaden nimmt. Dabei fallen auch solche Verrichtungen unter die Erlaubnispflicht, die für sich gesehen ärztliche Fachkenntnisse nicht voraussetzen, die aber Gesundheitsgefährdungen mittelbar dadurch zur Folge haben können, dass die Behandelten die Anwendung gebotener medizinischer Heilmethoden unterlassen oder verzögern, weil der Heilbehandler nicht über das medizinische Fachwissen verfügt, um entscheiden zu können, wann medizinische Heilbehandlung notwendig ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. April 2006 – 13 A 2495/03 –, juris Rn. 20, unter anderem mit Verweis auf BVerfG, Beschlüsse vom 3. Juni 2004 – 2 BvR 1802/02 –, vom 2. März 2004 – 1 BvR 784/03 – und vom 17. Juli 2000 – 1 BvR 254/99 – sowie auf BVerwG, Urteile vom 25. Juni 1970 – I C 53.66 – vom 20. Januar 1966 – I C 73.64 – und vom 14. Oktober 1958 – I C 25.56 –.

Dies zugrunde gelegt, handelt es sich bei der hier konkret in Rede stehenden Tätigkeit, dem bestimmungsgemäßen Gebrauch des IRI-Filler-Systems, nicht um die Ausübung von Heilkunde im vorgenannten Sinne, sondern um eine rein kosmetische Tätigkeit.

Vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 31. März 2025 – 7 B 966/25 –, n.v.; VG Minden, Urteil vom 15. März 2022 – 7 K 2767/19 –, n.v.

Nach den Erkenntnissen des Eilverfahrens ist mit hinreichender Belastbarkeit festzustellen, dass die von der Antragsgegnerseite im Ausgangspunkt zu Recht angeführten Gesundheitsrisiken, wie sie unter anderem in den verallgemeinernden fachlichen Einschätzungen mehrerer Gesundheitsämter sowie des MAGS aufgegriffen werden, sich bei der Nutzung des IRI-Filler-Systems nicht realisieren.

Insofern folgt die Kammer der sachverständigen Einschätzung der Gutachterin, die bereits das Verwaltungsgericht Minden in vorgenannter Entscheidung zu der inhaltsgleichen Bewertung geführt hat.

Dort hat die Sachverständige überzeugend dargetan, dass medizinische Kenntnisse bei Anwendung des IRI-Filler-Systems nicht notwendig seien. Sie hat hierbei zugrunde gelegt, dass die gefäß- und nervenfreien oberen Hautschichten (Stratum corneum und Epidermis) durch den IRI-Pen nicht verletzt werden und die Anwendung damit nicht mit einer medizinischen Injektion/Unterspritzung von Hyaluronsäure vergleichbar sei.

Vgl. zur Qualifikation solcher Tätigkeiten als Heilkunde: OVG NRW, Beschluss vom 28. April 2006 – 13 A 2495/03 –, juris und VG Köln, Beschluss vom 2. August 2005 – 9 L 798/05 –, juris mit Verweis auf VG Trier, Urteil vom 23. Januar 2003 - 6 K 867/02.TR.

Die Gutachterin hat weiter ausgeführt, schwere Nebenwirkungen seien bei der Anwendung des IRI-Filler-Systems nicht zu erwarten. Bei den verbleibenden (mitunter theoretischen) Risiken bei Anwendung des IRI-Filler-Systems (Mikroblutungen bei sehr empfindlicher Haut oder erhöhter Blutungsneigung, bakterielle Infektionen, allergische Reaktionen etc.) handele es sich um grundsätzliche Risiken kosmetischer Behandlungen, sofern sie nicht bereits dem Risiko allgemeiner Lebensführung zuzuordnen seien. Sie bestünden jedoch nicht aufgrund der Anwendung des IRI-Filler-Systems.

Vgl. VG Minden, Urteil vom 15. März 2022 – 7 K 2767/19 –, n.v. UA Seite 9 f.

Das dieser Einschätzung zugrundeliegende Datenmaterial (Untersuchung des Forschungsinstituts proderm mit Ultraschalluntersuchungen und konfokaler Mikroskopie sowie beigefügte Unterlagen der Intercosmetics GmbH) hat sie – auch in Ansehung einer geringen Probandenanzahl und des Fehlens einer echten wissenschaftlichen Studie – insoweit für hinreichend belastbar („hohe wissenschaftliche Reliabilität und Validität“) erachtet und zudem einen Quervergleich zu weiteren publizierten Studien betreffend Hyaluron-Pens durchgeführt. Ein Nachweis dafür, dass mit dem IRI-Pen Hyaluronsäure in tiefere – mit Blut- und Lymphgefäßen sowie Nerven versorgten – Hautschichten in relevanter Menge appliziert werden könne, sei demgegenüber nicht gegeben.

Tragfähige Anhaltspunkte, die im Hinblick auf die hier in Rede stehende Anwendung des IRI-Filler-Systems die Ausführungen der Gutachterin in Frage stellen könnten oder gar eine andere Bewertung rechtfertigen könnten, sind von der Antragsgegnerseite nicht bezeichnet worden und auch nach Aktenlage nicht erkennbar. Der Verweis der Antragsgegnerseite auf die bestehende Erlasslage (Erlasse des MAGS NRW vom 23. Oktober 2019 und 17. August 2022), wonach die Anwendung von Hyaluron-Pens grundsätzlich als Ausübung von Heilkunde anzusehen sei, taugt nicht, soweit die dortige Einschätzung sich zum einen nicht mit den individuellen Eigenschaften des IRI-Filler-Systems auseinandersetzt und zum anderen auch im Übrigen in dieser Form nicht inhaltlich überprüfbar ist. Gleichermaßen verhält es sich mit den von der Antragsgegnerseite ohne weitere Substantiierung und generalisiert benannten Gesundheitsgefahren, die sie im Streitfall bis zuletzt für bei der Anwendung von Behandlungen mittels Hyaluron-Pen als gegeben ansieht.

Vgl. VG Minden, Urteil vom 15. März 2022 – 7 K 2767/19 –, n.v. UA Seite 10 f.

Die Frage, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen die Nutzung eines Hyaluron-Pens im Rahmen kosmetischer Verfahren einer heilkundlichen Erlaubnis bedarf, erweist sich jedoch – wie die in Bezug genommene Erlasslage im Übrigen selbst darstellt – als eine Frage des Einzelfalls unter Berücksichtigung der Einzelfallumstände.

Vgl. eine heilkundliche Tätigkeit im Einzelfall bejahend: VG Aachen, Beschluss vom 26. Februar 2020 – 5 L 1404/19 –, juris.

2. Soweit die Untersagungsverfügung sich schließlich auf „vergleichbare Produkte“ erstreckt, hält dies einer rechtlichen Prüfung ebenfalls nicht stand.

a. Im Ausgangspunkt erweist sich die Untersagungsverfügung in diesem Umfang bereits als unbestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW.

Das Bestimmtheitsgebot verlangt, dass der Adressat einer Verfügung in die Lage versetzt wird zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Der Verwaltungsakt muss für den Adressaten so vollständig, klar und unzweideutig sein, dass er sich in seinem Verhalten danach richten kann. Hierbei genügt es, wenn sich der Regelungsgehalt aus der Verfügung insgesamt einschließlich ihrer Begründung ergibt.

Vgl. exemplarische BVerwG, Urteile vom 5. November 1968 – I C 29.67 –, vom 15. Februar 1990 – 4 C 41.87 – und vom 3. September 1991 – 1 C 55.88 –, juris.

Diesen Anforderungen genügt die streitgegenständliche Untersagungsverfügung bezogen auf die Untersagung „vergleichbarer Produkte“ nicht. Sie stützt sich im Ausgangspunkt argumentativ auf das Vorliegen einer heilkundlichen Tätigkeit, für die in der Person der Antragstellerinnen keine Erlaubnis gegeben ist. In Anbetracht dessen, dass es sich bei der Frage des Vorliegens einer heilkundlichen in Abgrenzung von einer kosmetischen Tätigkeit bzw. Dienstleistung indes bereits um eine Rechtsfrage handelt, die nach den obigen Ausführungen unter Berücksichtigung der Umstände Einzelfalles zu beantworten ist, bedarf es einer Konkretisierung desjenigen Produktes respektive der Anwendung, die nach Auffassung der Antragsgegnerin der Heilkunde zuzuordnen ist und den Adressaten in die Lage versetzt, sich daran zu orientieren. Die in der angegriffenen Untersagungsverfügung vorgenommene Konkretisierung auf den Begriff des Hyaluron-Pens sowie die Beschreibung der Anwendung bzw. Tätigkeit als „mittels Hochdruck erfolgende Einbringung von Hyaluronsäure in die Haut“ erweist sich im hiesigen Einzelfall jedoch als unzureichend. Denn diese Differenzierung vernachlässigt die in dem vorstehenden Gutachten beschriebenen Besonderheiten des IRI-Filler-Systems gegenüber anderen Hyaluron-Pens. Dies gilt im Besonderen, da nach dem Erkenntnisstand des Eilverfahrens von der Antragsgegnerseite weder geltend gemacht noch sonst erkennbar ist, dass ein in diesem Sinne vergleichbares Produkt derzeit oder absehbar überhaupt existent ist, zumal die Antragstellerinnen sinngemäß die Alleinstellungsmerkmale des IRI-Filler-Systems plausibel hervorheben.

b. Selbst wenn man indes in der Gesamtschau noch von einer hinreichenden Bestimmtheit der Untersagungsverfügung in diesem Umfang ausginge, erwiese sie sich gleichwohl als materiell rechtswidrig. Die Annahme unterstellt, eine Vergleichbarkeit im Sinne der Untersagungsverfügung definiere sich dergestalt, dass vergleichbare Produkte sämtliche Eigenschaften aufwiesen, die den Hyaluron-Pen des IRI-Filler-Systems charakterisierten und sich von anderen Hyaluron-Pens unterschieden, wären die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage nicht gegeben, da es sich in diesem Fall nicht um eine heilkundliche Tätigkeit handelte. Insoweit gelten die Ausführungen unter B. I. 1. entsprechend.

II. Daran anknüpfend, erweist sich auch das in Ziffer 2 der Ordnungsverfügung verfügte Werbeverbot bzw. die Aufforderung zur Entfernung vorhandener Werbung bezogen auf die Anwendung des IRI-Filler-Systems oder vergleichbarer Produkte als rechtswidrig.

Ungeachtet dessen, dass die seitens der Antragsgegnerin herangezogene Vorschrift des § 15 Abs. 1 Nr. 1 HWG keine Ermächtigungsgrundlage darstellt, auf welche die getroffene Entscheidung gestützt werden könnte, sind auch die Voraussetzungen der einzig in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage des § 14 Abs. 1 OBG NRW nicht gegeben, da eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit nicht feststellbar ist, weil weder ein Verstoß gegen die Regelungen des Heilmittelwerbegesetzes noch sonstige Vorschriften feststellbar ist.

Zunächst sind die Regelungen des Heilmittelwerbegesetzes auch für die Anwendung des IRI-Filler-Systems maßgeblich. Denn unter Berücksichtigung des Schutzzwecks des Heilmittelwerbegesetzes ist davon auszugehen, dass es sich bereits dann um einen operativen-chirurgischen Eingriff im Sinne von § 1 Abs. 1 Nr. 2 lit. c) HWG handelt, wenn ein instrumenteller Eingriff am oder im Körper des Menschen erfolgt, mit dem Form- und Gestaltveränderungen an den Organen oder der Körperoberfläche vorgenommen werden,

vgl. in diesem Sinne OLG Hamm, Urteil vom 29. August 2024 – 4 UKl 2/24 –; OLG Köln, Urteil vom 27. Oktober 2023 – 6 U 77/23 – m.w.N., insb. mit Verweis auf OVG NRW, Beschluss vom 28. April 2006 – 13 A 2495/03 –; OLG Düsseldorf, GRUR 2022, 1768 Rn 2; sowie Meyer GRUR 2006, 1007,

was auch bei der Anwendung des IRI-Filler-Systems, insbesondere des Hyaluron-Pens unzweifelhaft der Fall ist.

Es ist jedoch nicht feststellbar, dass die Werbung der Antragstellerinnen einen Verstoß gegen die Vorschriften des Heilmittelwerbegesetzes begründet.

Eine irreführende Werbung im Sinne von § 3 bzw. § 3 Nr. 3 lit. c) HWG ist jedenfalls deshalb nicht gegeben, weil die Werbung der Antragstellerinnen weder ausdrücklich noch konkludent unwahre oder zur Täuschung geeignete Angaben über ihre Person oder Befähigung enthält. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, ist es ihnen auch ohne heilkundliche Erlaubnis nicht verwehrt, Hyaluronbehandlungen mittels IRI-Filler-Systems durchzuführen, sodass dies keinen Umstand begründet, der geeignet wäre, eine relevante Fehlvorstellung des potentiellen Kunden zu begründen. Auch im Übrigen ist keine solche Irreführung festzustellen. Aussagen über eine Wirksamkeit der Behandlung, gerade im Vergleich zu einer vergleichbaren Behandlung mittels Injektionseingriffs, enthält die Werbung der Antragstellerinnen nicht. Die Annahme der Antragsgegnerseite die Werbung könne eine vergleichbare Wirksamkeit suggerieren, ist fernliegend und entbehrt einer tragfähigen Grundlage.

Ein Verstoß gegen die Vorschrift des § 5 HWG ist ebenfalls nicht feststellbar. Danach darf für homöopathische Arzneimittel, die nach dem Arzneimittelgesetz registriert oder von der Registrierung freigestellt sind, mit der Angabe von Anwendungsgebieten nicht geworben werden. Nach der Legaldefinition in § 4 Abs. 26 des Arzneimittelgesetzes (AMG) ist ein homöopathisches Arzneimittel ein solches, das „nach einem im Europäischen Arzneibuch oder, in Ermangelung dessen, nach einem in den offiziell gebräuchlichen Pharmakopöen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union beschriebenen homöopathischen Zubereitungsverfahren hergestellt worden ist“. Im Hinblick auf die gegenständliche Hyaluronsäure im Rahmen einer Anwendung mittels IRI-Filler-Systems ist indes bereits nicht ersichtlich, dass es sich dabei um ein Arzneimittel in diesem Sinne handelt. Der weitere Ansatz der Antragsgegnerin, ein Verstoß gegen § 5 HWG sei insoweit gegeben, dass für die Behandlung eine besondere Qualifikation erforderlich sei, findet in der genannten Vorschrift keine Stütze und überzeugt zudem auch mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen nicht.

Schließlich ist kein Verstoß gegen die Vorschrift des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HWG gegeben. Denn zu diesem Zwecke unterstellt, es handelte sich bei der Anwendung des IRI-Filler-Systems um einen operativen plastisch-chirurgischen Eingriff im obigen Sinne, haben die Antragstellerinnen ihre gegenständliche Werbung nicht dermaßen gestaltet, dass mit der Wirkung einer solchen Behandlung durch vergleichende Darstellung des Körperzustandes oder des Aussehens vor und nach dem Eingriff geworben worden ist. Die verwendete Lichtbildaufnahme zielt stattdessen nach verständiger Würdigung erkennbar darauf ab, das in Aussicht gestellte und möglicherweise erstrebenswerte Ergebnis einer kosmetischen Behandlung in Gestalt auffällig voller Lippen darzustellen.

III. Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen und mangels rechtmäßiger Grundverfügungen ist bezogen auf die in Ziffer 4 der Ordnungsverfügung enthaltene Zwangsgeldandrohung jedenfalls kein öffentliches Vollzugsinteresse festzustellen.

C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

D. Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in § 53 Abs. 2 Nr. 2 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 und 2 GKG. Danach war für das Hauptsacheverfahren im Hinblick auf Ziffer 1 der streitbefangenen Ordnungsverfügung in Anlehnung an Ziffer 14.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in seiner aktuellen Fassung von einem Streitwert in Höhe von 15.000,00 Euro auszugehen. Im Hinblick auf Ziffer 2 der Ordnungsverfügung hat die Kammer das Begehren mit dem Auffangstreitwert und damit in Höhe von 5.000,00 Euro bemessen. Die Androhung des Zwangsgeldes in Ziffer 4 der Ordnungsverfügung hat die Kammer nicht als streitwerterhöhend erachtet (vgl. Ziffer 1.7.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit). Den sich daraus ergebenden Streitwert in Höhe von 20.000,00 Euro hat die Kammer im Hinblick auf das hiesige Eilverfahren halbiert (Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist eingeht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem diese Entscheidung Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Hierfür besteht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.