Verwaltungsgericht Düsseldorf, 6. Kammer — 6 L 3684/24

I.

Der Antragsteller stellte am 29. Juli 2024 bei der Bezirksregierung über seinen Arbeitgeber R. GmbH & Co. KG einen Antrag auf Feststellung seiner luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit.

Gegen den Antragsteller erging am 00. März 0000 ein Strafbefehl des Amtsgerichts L.. Es setzte eine Gesamtgeldstrafe von 120 Tagessätzen gegen den Antragsteller wegen vorsätzlicher Körperverletzung und vorsätzlicher Nachstellung (§§ 238 Abs. 1 Nr. 1, 230 Abs. 1, 223 Abs. 1, 53 StGB) fest. Der Strafbefehlt wurde am 11. April 2024 rechtskräftig.

Der anwaltlich vertretene Antragsteller trägt zudem vor – eine Rechtskraftbestätigung findet sich in den Akten bislang nicht – dass außerdem unter dem 00. Juli 0000 ein Strafbefehl gegen ihn ergangen sei, mit dem eine Geldstrafe von 70 Tagessätzen festgesetzt worden sei, und zwar wegen Beleidigung in Tateinheit mit versuchter Körperverletzung sowie wegen vorsätzlich grob verkehrswidrigen und rücksichtslosen falschen Überholens im Straßenverkehr.

V.a. unter Verweis auf den rechtskräftigen Strafbefehl lehnte die Bezirksregierung den Antrag des Antragstellers mit Bescheid vom 12. November 2024 ab, der dem Antragsteller am 13. November 2024 zugestellt worden ist.

Der Antragsteller hat hiergegen am 10. Dezember 2024 Klage erhoben (6 K 10550/24), über die noch nicht entschieden ist, und zugleich einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Zu dessen Begründung macht der Antragsteller im Wesentlichen geltend, aus den Strafbefehlen ließen sich keine Anhaltspunkte dafür gewinnen, dass er die Sicherheit des Luftverkehrs gefährde.

II.

Der Antrag bleibt ohne Erfolg.

Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, dass ihm ein Anordnungsanspruch im Sinne von § 123 Abs. 1 VwGO auf Erlass einer vorläufigen Zuverlässigkeitsfeststellung zusteht.

1. Im Luftsicherheitsrecht existiert kein Anspruch auf Erlass dieses vorläufigen Verwaltungsakts. Insofern folgt die Kammer dem überzeugend begründeten Beschluss des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, Beschluss vom 7. September 2023 – 9 B 495/23, NVwZ-RR 2024, 103, der im Wesentlichen das Folgende ausgeführt hat.

Das Luftsicherheitsrecht enthält – anders als etwa einzelne Bereiche des Wirtschaftsverwaltungsrechts (vgl. etwa § 11 GastG oder § 20 PBefG) – keine ausdrückliche Anspruchsgrundlage zum Erlass eines vorläufigen Verwaltungsakts. Zudem lässt sich eine ungeschriebene oder eine als Minus in § 7 LuftSiG enthaltene Kompetenz zum Erlass der hier begehrten vorläufigen Zuverlässigkeitsfeststellung nicht mit dem Wesen des Luftsicherheitsrechts vereinbaren. Denn kennzeichnend für einen vorläufigen Verwaltungsakt ist, dass zum Zeitpunkt seines Erlasses noch Ungewissheiten bestehen, etwa weil noch keine abschließende Sachverhaltsermittlung erfolgt ist. Der Verwaltungsakt ergeht daher unter dem Vorbehalt späterer Ersetzung durch eine endgültige Entscheidung im Schlussbescheid.

Zwar ist aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Subventionsrecht heute prinzipiell anerkannt, dass Behörden nach pflichtgemäßer Ermessensausübung vorläufige Verwaltungsakte auch jenseits ausdrücklicher gesetzlicher Ermächtigungsgrundlagen erlassen können. Dies gilt jedenfalls dann, wenn der vorläufige Verwaltungsakt auf eine Begünstigung des Antragstellers abzielt und ein sachlicher Grund dafür gegeben ist, zunächst von einer endgültigen Regelung des Sachverhalts abzusehen. Seine Grenzen findet die Befugnis zum Erlass vorläufiger Verwaltungsakte ohne geschriebene Rechtsgrundlage dort, wo sich dem einschlägigen Fachrecht ausdrückliche Vorgaben des Normgebers oder grundlegende strukturelle Prinzipien entnehmen lassen, die einer vorläufigen Bewertung des Sachverhalts durch behördliche Entscheidung entgegenstehen.

Das ist auch bei der Entscheidung über die Zulassung von Personen zum Sicherheitsbereich des Geländes eines Flugplatzes im Sinne des § 8 LuftSiG oder zu einem überlassenen Bereich eines Luftfahrtunternehmens im Sinne des § 9 LuftSiG gelten. Nach § 7 Abs. 6 Satz 1 LuftSiG und § 5 Abs. 1 Satz 1 LuftSiZÜV kann von der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit nur ausgegangen werden, wenn „keine Zweifel“ daran verbleiben. Der Normgeber hat sich bei der Konzeption des Luftsicherheitsgesetzes zur Schließung von Sicherheitslücken für diesen besonders strengen materiell-rechtlichen Maßstab bei der Zuverlässigkeitsprüfung entschieden, da diese gemäß § 10 LuftSiG rechtliche Voraussetzung für den Zugang zu den sicherheitsrelevanten Bereichen eines Flugplatzes im Sinne des § 8 LuftSiG ist. Denn das Luftsicherheitsgesetz dient gemäß § 1 LuftSiG dem Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des zivilen Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen und schützt damit die Allgemeinheit, mithin hochrangige Rechtsgüter wie das Leben und die Gesundheit zahlreicher Menschen. Diese (Terror-)Gefahr nimmt im Vergleich zu sonstigen polizeirechtlich relevanten Gefahren in Ausmaß und Intensität eine Ausnahmestellung ein. Zur deren effektiven Abwehr ist daher auch ein Ausnahmemaßstab gerechtfertigt.

Die einem vorläufigen Verwaltungsakt immanente Ungewissheit lässt sich mit diesem strengen, der effektiven Gefahrenabwehr dienenden, materiellen Maßstab nicht vereinbaren. Er wird nur gewahrt, wenn die Behörde die Zuverlässigkeitsfeststellung erst nach endgültiger Sachverhaltsaufklärung und Ausräumung sonstiger Ungewissheiten trifft. Dies allein ermöglicht die materiell-rechtlich vorgegebene „zweifelsfreie“ Zuverlässigkeitsfeststellung und damit den vom Normgeber bezweckten effektiven Schutz überragender Rechtsgüter. Ließe man eine mit Unsicherheiten behaftete vorläufige Zuverlässigkeitsfeststellung im Luftsicherheitsrecht zu, würden in Widerspruch zum Regelungszweck des § 7 LuftSiG die zu vermeidenden Sicherheitslücken erst geschaffen.

Dem steht die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht entgegen. Zwar sind bei der Auslegung und Anwendung des § 123 VwGO die Fachgerichte gehalten, vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn sonst dem Antragsteller eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Rechten droht, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann, es sei denn ausnahmsweise stehen überwiegende, besonders gewichtige Gründe entgegen. Wird der Erlass einer einstweiligen Anordnung im Eilverfahren generell ausgeschlossen, ist dies eine gravierende Rechtsschutzeinschränkung, die durch zwingende Gründe gerechtfertigt sein muss.

Solche zwingenden Gründe sind hier aber gegeben. Das hohe Gefährdungspotential und die Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter im Luftverkehr machen in diesem Bereich eine besonders effektive Gefahrenabwehr erforderlich. Dem stünde eine im Wege des § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu erlangende vorläufige Zuverlässigkeitsfeststellung im Sinne des § 7 LuftSiG entgegen. Diese würde es einer Person, deren luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit noch ungewiss ist, vorübergehend erlauben, vollen Zugang zu sicherheitsrelevanten Bereichen eines Flugplatzes im Sinne des § 8 LuftSiG zu erhalten. Der damit einhergehenden (Terror-)Gefahr für hochrangige Rechtsgüter kann mit der gebotenen Effektivität nur durch den Ausschluss einer vorläufig zu erlangenden Zuverlässigkeitsfeststellung im Sinne des § 7 LuftSiG begegnet werden.

2. Selbst wenn man einen Anspruch auf vorläufige Zuverlässigkeitsfeststellung i.S.d. § 7 LuftSiG man annehmen wollte – das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat diese Frage (soweit ersichtlich) bislang offen gelassen –, hätte der Antragsteller einen solchen Anspruch nicht glaubhaft gemacht. Denn nach der im Eilrechtsschutz allein möglichen überschlägigen Bewertung hat der Antragsteller im Zeitpunkt des Kammerbeschlusses nicht mit der für eine teilweise Vorwegnahme der Hauptsache ausreichenden Gewissheit glaubhaft gemacht, dass er sich im Klageverfahren als luftsicherheitsrechtlich zuverlässig erweisen wird.

Der Antragsteller erfüllt den Regelversagungsgrund des § 7 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 LuftSiG in seiner ersten Variante. Denn gegen ihn ist im Jahr 2024 ein rechtskräftiger und verwertbarer Strafbefehl wegen zweier Vorsatztaten ergangen, der eine Geldstrafe von 120 Tagessätzen gegen ihn festsetzt. Die Regelgrenze von 60 Tagessätzen ist damit deutlich überschritten. Dass es sich beim Strafausspruch um eine Gesamtstrafe handelt, genügt, um den Regelfall zu erfüllen.

Vgl. zur Gesamtstrafe: Kammerbeschluss vom 21. Dezember 2018 – 6 L 2741/18 –, juris; OVG NRW, Beschluss vom 29. Juli 2021 – 20 B 1029/21; BayVGH, Beschluss vom 23. Oktober 2020 – 8 ZB 20.1520, juris; VG Ansbach, Urteil vom 16. September 2021 – AN 10 K 20.00900, juris.

Nach eigenem Vortrag erfüllt der Antragsteller auch die zweite Variante des Regelversagungsgrundes, nämlich zweimal in nicht verjährter Zeit (fünf Jahre) zu einer (geringen) Geldstrafe verurteilt worden zu sein, weil er – ebenfalls im Jahr 2024 – wegen zweier Vorsatztaten zu weiteren 70 Tagessätzen verurteilt worden ist. Dieser weitere Vortrag ist aufgrund der beschränkten Aufklärungsmöglichkeiten und weil er zudem anwaltlich bekräftigt worden ist, zumindest im Eilrechtsschutzverfahren zugrunde zu legen.

Der Fall des Antragstellers ist nicht derart atypisch, dass er ein Abweichen von der Regelvermutung des § 7 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 LuftSiG gebieten – und jegliche (auch nur geringen) Zweifel an der Zuverlässigkeit beseitigen – würde. Insbesondere folgen weder aus den Einlassungen des Antragstellers im Verwaltungsverfahren noch aus seinem Vorbringen im gerichtlichen Klage- und Eilverfahren atypische Umstände, die eine andere Bewertung gebieten.

Ein atypischer, die Regelvermutung widerlegender Umstand ergibt nicht daraus, dass der Antragsteller nicht durch strafrechtliches Urteil aufgrund einer mündlichen Verhandlung, sondern durch Strafbefehl entsprechend verurteilt worden ist. § 7 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 LuftSiG verlangt für die Regelvermutung keine bestimmte Art der Verurteilung. Nach § 410 Abs. 3 StPO steht der nicht angegriffene Strafbefehl zudem einem rechtskräftigen Strafurteil gleich.

Keine Atypik begründet der Einwand des Antragstellers, er habe sich aus Kostengründen nicht mit allen rechtlichen Mitteln gegen seine strafrechtliche Heranziehung zur Wehr gesetzt. Die Luftsicherheitsbehörde und die sie kontrollierenden Verwaltungsgerichte sind bis an die Grenze der offensichtlichen Unrichtigkeit – für die hier jeder Anhalt fehlt – an die rechtskräftigen strafgerichtlichen Entscheidungen gebunden.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Juni 2009 - 20 B 148/09 -, juris Rn. 17, und vom 1. Juli 2010 - 20 B 342/10 -, n.v.

Ein atypischer Fall ist auch nicht deshalb anzunehmen, weil der Antragsteller nach seinem Vortrag abgesehen von der abgeurteilten Tat bzw. den abgeurteilten beiden Taten, nicht anderweitig verurteilt wurde. Die Regelvermutung des § 7 Abs. 1a Satz 2 Nr. 2 LuftSiG wird nach ihrem Wortlaut bereits durch einmaliges einschlägiges strafrechtlich sanktioniertes Fehlverhalten ausgelöst. Die Vermutung kann daher grundsätzlich nicht bereits dann entkräftet sein, wenn der Betroffene zuvor oder anschließend strafrechtlich nicht (mehr) aufgefallen ist. Abgesehen davon ist selbst dann, wenn man den ersten Strafbefehl des Jahres 2024 zugrunde legt, nicht einmal ein Jahr seit Rechtskrafteintritt verstrichen. Diese kurze Zeitspanne lässt noch keinen Raum für Rückschlüsse zugunsten des verurteilten Antragstellers.

Auch dass die vom Antragsteller begangenen, hier maßgeblichen Delikte keinen unmittelbaren Zusammenhang mit der Sicherheit des Luftverkehrs aufweisen, begründet aller Voraussicht nach keinen atypischen Fall. Denn die Begehung von Straftaten lässt grundsätzlich daran zweifeln, dass sich der Betroffene auch in Zukunft jederzeit rechtstreu verhält und hinreichende Gewähr dafür bietet, die Belange des Luftverkehrs zu bewahren. Dabei muss die Straftat keinen spezifischen luftverkehrsrechtlichen Bezug aufweisen,

Dies ergibt sich auch daraus, dass die Regelbeispiele des § 7 Abs. 1a Satz 2 LuftSiG ihrem Wortlaut nach lediglich auf das Vorliegen einer beziehungsweise mehrfacher strafrechtlicher Verurteilungen wegen irgendeiner vorsätzlichen Straftat mit einem bestimmten Strafmaß abstellen. Dass der Gesetzgeber bei der Schaffung des § 7 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 und 2 LuftSiG entgegen dem Wortlaut eine Regelvermutung der Unzuverlässigkeit lediglich für den Fall von Verurteilungen wegen Straftaten mit besonderen Bezügen zum Luftverkehr beziehungsweise dessen Sicherheit regeln wollte, ist auch sonst nicht ersichtlich. Vor diesem Hintergrund kommt es entgegen der Auffassung des Antragstellers voraussichtlich auch nicht darauf an, dass mit dem Strafbefehl keine Tat unmittelbar gegen die Luftsicherheit gerichteten Taten abgeurteilt worden sind.

Der Antragsteller hat vorliegend durch die Straftaten auch gezeigt, dass er nicht fähig oder willens ist, die Rechtsordnung stets zu respektieren, und dass er seine persönlichen Interessen über die Rechtsgüter anderer stellt, wobei er nicht vor der Begehung von Straftaten zurückschreckt. Eine derartige Einstellung lässt befürchten, dass er auch seine Pflichten im Zusammenhang mit dem Luftverkehr den eigenen Interessen nachordnet und dass er nicht das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung aufbringt, um die Belange der Sicherheit des Luftverkehrs zu wahren.

Daran ändert nichts, dass der Antragsteller – unterstellt zutreffend – vorträgt, seine arbeitsvertraglichen Pflichten stets zur vollsten Zufriedenheit seines Arbeitsgebers erfüllt zu haben. Da ein solches Verhalten nicht über das hinausgeht, was von jedem abhängig Beschäftigten erwartet werden darf, begründet das weder eine Atypik noch lässt es Rückschlüsse auf die Rechtstreue zu.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Streitwert folgt aus §§ 52, 53 GKG.

(1) Gegen die Entscheidung kann innerhalb von zwei Wochen Beschwerde beim Verwaltungsgericht Düsseldorf, Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48149 Münster erhoben werden.

(2) Gegen die Streitwertfestsetzung kann innerhalb von sechs Monaten bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf, Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf, Beschwerde eingelegt werden.