Verwaltungsgericht Düsseldorf, Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen — 40 L 1947/26.PVL

I.

Der beteiligte Personalrat der wissenschaftlich Beschäftigten der S. Y. Universität X. besteht aus 18 Mitgliedern. Aus diesen wählte er die Vorsitzende und vier stellvertretende Vorsitzende, darunter den Antragsteller. Auf Beschluss des Personalrats stellte der beteiligte Dienststellenleiter die Vorsitzende und alle stellvertretenden Vorsitzenden, also insgesamt fünf Personalratsmitglieder, von ihrer dienstlichen Tätigkeit frei. Am 21. Mai 2026 beschloss der Personalrat, dem Antragsteller die Freistellung ab dem 1. Juni 2026 zu entziehen. Diesen Beschluss setze die Dienststelle um. Am 11. Juni 2026 beschloss der Personalrat, den Antragsteller als vierten stellvertretenden Vorsitzenden abzuberufen.

Den Entzug der Freistellung begründete die Personalratsmehrheit mit einer groben Pflichtverletzung des Antragstellers. Dieser habe am 30. April 2026 einer kurzfristigen Änderung der Tagesordnung nicht zugestimmt, die zu einer Geschäftsordnungsänderung habe führen sollen. Hierdurch habe über 91 Einzelpersonalmaßnahmen nicht entschieden werden können. Der Antragsteller habe personalratsinterne, vertrauliche Informationen über Beschäftigte und geplante Personalmaßnahmen zu eigenen Zwecken genutzt, um Einfluss auf eine auch ihn betreffende Stellenvergabe zu nehmen. Überdies hätten Beschäftigte die Amtsausübung des Antragstellers als Personalrat und seine Vertrauenswürdigkeit gerügt. Der Antragsteller bestreitet diese Vorwürfe und hält sie wegen ihrer Unbestimmtheit nicht für einlassungsfähig.

Der Antragsteller beantragt,

den Beteiligten zu 1) im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufig, längstens bis zu einer erstinstanzabschließenden Entscheidung im Hauptsacheverfahren, zu verpflichten, den Antragsteller der Beteiligten zu 2) unverzüglich zur Freistellung von seiner dienstlichen Tätigkeit im bisherigen Umfang vorzuschlagen,

im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufig festzustellen, dass der Beschluss des Beteiligten zu 1) über die Entziehung der Freistellung des Antragstellers vom 21. Mai 2026 unwirksam ist.

Der Beteiligte zu 1) beantragt sinngemäß,

die Anträge abzulehnen.

Er verweist im Wesentlichen darauf, dass die von der Rechtsprechung ausgeformten Grundsätze der Freistellung nicht anwendbar seien, soweit sie auf das sogenannten Gruppenprinzip gestützt sind, weil § 104 Satz 2 LPVG NRW die Vorschriften für Gruppen bei wissenschaftlich Beschäftigten für unanwendbar erklärt. Des Weiteren verweist er darauf, dass ein weiteres Mitglied zum Jahresende eine Freistellung beantragen werde.

Die Beteiligte zu 2) stellt keinen Antrag und trägt nicht vor.

II.

Der Antrag hat überwiegend Erfolg.

1. Der Antrag zu 1) ist zulässig und begründet.

Eine einstweilige Verfügung kann nach den hier anzuwendenden Vorschriften des Achten Buches der Zivilprozessordnung erlassen werden, wenn die Regelung eines streitigen Rechtsverhältnisses zur Abwendung wesentlicher Nachteile nötig erscheint (§ 940 ZPO). Verfügungsanspruch und Verfügungsgrund sind glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2 ZPO). Die einstweilige Verfügung darf grundsätzlich nicht mehr zusprechen, als im Hauptsacheverfahren möglich ist; sie darf außerdem die Entscheidung in der Hauptsache nicht vorwegnehmen. Allerdings kann es die Effektivität des Rechtsschutzes ausnahmsweise erfordern, durch den Erlass einer einstweiligen Verfügung der Entscheidung in der Hauptsache vorzugreifen, sofern wirksamer Rechtsschutz ansonsten nicht erreicht werden kann und dies für den Antragsteller zu schlechthin unzumutbaren Folgen führen würde, insbesondere wenn ein endgültiger Rechtsverlust oder ein sonstiger irreparabler Zustand droht. Dabei sind die Belange der Beteiligten sorgfältig abzuwägen und strenge Anforderungen an die materiellen Voraussetzungen der einstweiligen Verfügung zu stellen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Juni 2018 - 20 B 261/18.PVL, ZTR 2018, 547 m.w.N.

Diese besonderen Anforderungen für eine die Hauptsache vorwegnehmende einstweilige Verfügung sind für das mit Anträgen zu 1. und 2. verfolgten Begehren des Antragstellers einschlägig, da er mit diesen Anträgen jeweils eine der Hauptsacheentscheidung zumindest teilweise die (faktische) Vorwegnahme des Ergebnisses einer Entscheidung zur Hauptsache anstrebt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. August 1997 - 1 B 2954/96.PVL.

Der Leistungsantrag des Antragstellers, den beteiligten Personalrat zu verpflichten, ihn vorläufig zur Freistellung vorzuschlagen, ist statthaft. Der Antragsteller ist nicht darauf beschränkt, die Rechtswidrigkeit des Beschlusses, seine ursprünglich vorgeschlagene Freistellung zu widerrufen, feststellen zu lassen. Die Freistellung nach § 42 Abs. 3 LPVG NRW betrifft die vom Personalrat zu beachtenden Regeln bei Verfahrenshandlungen. Soweit ein Personalratsmitglied lediglich erstrebt, den Personalrat gerichtlich dazu anzuhalten, sich an die gesetzlichen Vorgaben zu halten, kann das Personalratsmitglied einen darauf gerichteten, rechtsschutzintensiveren und damit vorrangigen, Leistungsantrag stellen. Dieses Begehren verlässt den personalvertretungsrechtlichen Binnenbereich nicht.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 1994 - 6 P 12.93, PersV 1995, 237 = juris Rn. 21 m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 19. Februar 2001 - 1 B 1591/00.PVL, PersR 2001, 470 m.w.N.

Der Antragsteller ist als Personalratsmitglied, das geltend macht, zur Freistellung vorgeschlagen werden zu müssen, antragsbefugt. Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ist antragsbefugt, wer geltend machen kann, in seinen Rechten, Befugnissen oder Aufgaben nach dem LPVG NRW unmittelbar betroffen zu sein oder eine Rechtsposition innezuhaben, deren Umfang oder Inhalt er gerichtlich klären lassen oder deren Beeinträchtigung er gerichtlich abwehren kann.

Vgl. Baden, in: Altvater u.a., BPersVG (2023), § 108 Rn. 45 m.w.N.

Der Antragsteller macht geltend, er habe gegen den beteiligten Personalrat einen eigenen Anspruch gegen diesen darauf, dem Dienstherrn zur Freistellung vorgeschlagen zu werden. Als gesetzliche Grundlage dieses Anspruchs kommt § 42 Abs. 3 Satz 1 LPVG NRW in Betracht. Dieser bezieht sich auf „die Mitglieder des Personalrats“, also nicht den Personalrat als Ganzes. Er räumt ihnen eine eigene personalvertretungsrechtliche Rechtsstellung ein, nämlich einen Anspruch darauf, „zur ordnungsgemäßen Durchführung ihrer Aufgaben“ vom Personalrat zur Freistellung durch Beschluss, an den der Dienststellenleiter im Regelfall gebunden ist, vorgeschlagen zu werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. November 2014 - 20 A 679/14.PVL, PersV 2015, 140.

Im Tatsächlichen erscheint es nach Aktenlage möglich, dass der Antragteller vorzuschlagen ist, weil dem beteiligten Personalrat nach übereinstimmendem Vortrag von Antragsteller und Beteiligten zu 1) nach § 42 Abs. 4 LPVG NRW sieben Freistellungen zustehen, derzeit aber weniger als zwei Vollzeitäquivalente freigestellt sind und der Antragsteller einer von zwei Personalratsmitgliedern ist, die bereit sind, sich freistellen zu lassen.

Der Antrag zu 1) ist begründet.

Ein Verfügungsgrund ist - wie auch der Beteiligte zu 1) einräumt - glaubhaft gemacht. Ohne die gerichtliche Sachprüfung im Eilrechtsschutzverfahren würde der Antragsteller voraussichtlich einen endgültigen Rechtsverlust erleiden. Angesichts der typischen Verfahrensdauer von - ggf. mehrinstanzlichen - personalvertretungsrechtlichen Hauptsacheverfahren steht zu befürchten, dass der Antragsteller das von ihm geltend gemachte Recht, zur Wahrnehmung seiner personalvertretungsrechtlichen Aufgaben von der dienstlichen Tätigkeit freigestellt zu werden, wegen des Ablaufs der Wahlperiode faktisch zu verlieren. Das ist ihm nicht zuzumuten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. April 2014 - 20 B 55/14.PVB, PersV 2014, 318

Der Antragsteller hat auch einen Verfügungsanspruch glaubhaft gemacht. Nach der im Eilrechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der maßgeblichen Umstände kann der Antragsteller vom beteiligten Personalrat verlangen, dass dieser ihn vorläufig der Beteiligten zu 2) zur Freistellung vorschlägt.

Nach Aktenlage verstößt der beteiligte Personalrat gegen § 42 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 LPVG NRW, indem er der beteiligten Dienststelle den Antragsteller nicht mehr zur Freistellung vorschlägt. Nach § 42 Abs. 3 Satz 1 LPVG NRW sind Mitglieder des Personalrats durch die Dienststelle von ihrer dienstlichen Tätigkeit ganz oder teilweise freizustellen, wenn und soweit es nach Umfang und Art der Dienststelle zur ordnungsgemäßen Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich ist und der Personalrat die Freistellung beschließt.

Die Erforderlichkeit konkretisiert § 42 Abs. 4 LPVG NRW durch eine Freistellungsstaffel, die an die Zahl der Beschäftigten anknüpft. Diese Freistellungsstaffel begründet keine lediglich - im Einzelfall widerlegbare - Vermutung (Beweisregel), sondern legt die Mindest- wie auch die Höchstzahl der zulässigen vollen Freistellungen fest. Innerhalb dieses gesetzlich typisierend festgesetzten Kontingents ist von der Erforderlichkeit der Freistellungen auszugehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. April 1991 - 1 A 78/91.PVL, PersR 1991, 372 = juris Rn. 5 m.w.N. seiner vorhergehenden Rspr.

§ 42 Abs. 4 Satz 5 LPVG lässt die Abweichung von der Freistellungsstaffel zu, allerdings nur im Einvernehmen zwischen Personalrat und Dienstellenleiter. Der beteiligte Personalrat hat keine solche Abweichungsentscheidung getroffen und mit der Beteiligten zu 2) vereinbart. Der Personalrat hat auch nicht auf die Ausschöpfung der Freistellungsstaffel verzichtet. Die bloße Ablehnung des Antrags, ein bestimmtes Mitglied zur Freistellung vorzuschlagen, ist kein Verzicht und diesem auch nicht gleichzusetzen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Februar 2001 - 1 B 1591/00.PVL, PersR 2001, 470 m.w.N.

Keiner der Beteiligten hat die Angabe des Antragstellers in Zweifel gezogen, nach der Freistellungsstaffel seien sieben Mitglieder des Personalrats (4.001 bis 5.000 Beschäftigte) freizustellen, derzeit seien aber lediglich zwei Mitglieder (weniger als zwei Vollzeitäquivalente) freigestellt. Den freistellungsbereiten Antragsteller nicht zur Freistellung vorzuschlagen, obwohl mindestens fünf weitere Mitglieder freizustellen wären, verstößt gegen § 42 Abs. 3 Satz 1 LPVG, weil der beteiligte Personalrat keinen sachlichen Grund für sein Unterlassen anführen kann.

Da für wissenschaftlich Beschäftigte die Vorschriften über Gruppen nach § 104 Satz 2 LPVG NRW nicht gelten, macht § 42 Abs. 3 LPVG NRW bei der Auswahl der Freizustellenden lediglich die Vorgabe, die vorsitzende Person vorzuschlagen. Für die übrigen Freizustellenden stellt das Gesetz beim Personalrat für wissenschaftlich Beschäftigte keine Kriterien auf.

Entsprechend dem Sinn und Zweck von § 42 Abs. 3 Satz 1 LPVG NRW ist maßgebliches Kriterium für die Auswahl der freizustellenden Personalratsmitglieder die ordnungsgemäße Aufgabenerledigung durch den Personalrat. Die Freistellung dient dazu, dass die außerhalb von Sitzungen des Personalrats anfallenden Geschäfte ordnungs- und sachgemäß wahrgenommen werden. Dadurch wird eine wirksame Erfüllung Aufgaben und Befugnisse des Personalrats sichergestellt. Diesem Aufgabenbezug muss der Personalrat bei der Freistellungsentscheidung gerecht werden. Sein Ermessensspielraum ist dabei nicht nur durch das Verbot, die Entscheidung auf sachwidrige Gründe zu stützen (z.B. (Nicht-)Zugehörigkeit zu einer bestimmten Gewerkschaft) beschränkt. Das Ermessen kann sogar soweit verengt sein, dass es auf die Freistellung eines bestimmten Mitglieds verengt ist.

Ist die gesetzliche Freistellungsstaffel noch nicht ausgenutzt und ist ein Personalratsmitglied bereit, sich freistellen zu lassen, handelt der Personalrat nur ermessensgerecht, wenn er stichhaltige Gründe anführt, warum er dieses Mitglied nicht vorschlägt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Februar 2012 - 6 PB 19.11, PersR 2012, 172 zu § 49 HmbPersVG, der keine Freistellungskriterien vorsieht.

Stichhaltig sind Gründe, wenn sie im Bereich sachlicher und beachtenswerter Erwägungen liegen, wozu auch die Eignungsfrage zählt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. April 1991 - CL 111/90, juris.

Grundsätzlich ist das Anliegen anzuerkennen, Personalratsmitglieder für Freistellungen in erster Linie nach ihrer Eignung und Bereitschaft vorzuschlagen, sich über längere Zeit voll der Personalratsarbeit zu widmen, sowie nach ihrer Fähigkeit, den Anliegen der Beschäftigten dabei zum Erfolg zu verhelfen. Von den für eine Freistellung in Betracht gezogenen Personen muss daher ein erhöhtes Maß an Kooperationsbereitschaft, Solidarität und personalorientierter Gesamtverantwortung verlangt werden können. Ein zur Freistellung bereites Mitglied darf gleichwohl nur abgelehnt werden, wenn der Ausübung der Personalratsarbeit durch ihn schwerwiegende und durch Tatsachen nachweisbare Gründe entgegenstehen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 1994 - 6 P 12.93, PersV 1995, 237.

Es ist Sache des Personalrats, die sachlichen Gründe für die Ablehnung der Freistellung unter diesen Bedingungen vorzutragen. Ein sachlicher Grund liegt nur vor, wenn die Tatsachen, die der Personalrat gegen die Freistellung anführt, unstreitig oder aus anderen Gründen als feststehend zu behandeln sind. Denn eine sachgerechte (fehlerfreie) Ermessensentscheidung des Personalrats setzt voraus, dass diese auf einer gesicherten Tatsachengrundlage beruht. Nach der Rechtsprechung des Fachsenats des OVG NRW, der sich die Fachkammer anschließt, ist es nicht Aufgabe des Gerichts, zwischen den Verfahrensbeteiligten streitige Tatsachen aufzuklären. Insofern trifft den Personalrat die Darlegungslast.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. April 1991 - CL 111/90, juris Rn. 12.

Fehlen unstreitige entgegenstehende schwerwiegende und durch Tatsachen nachweisbare Gründe, stellt sich der Personalratsvorschlag zur Freistellung nur noch als formaler Vollzug einer rechtlich gebotenen Entscheidung dar.

Vgl. BayVGH, Beschluss vom 22. April 2013 - 17 P 12.1378, PersV 2013, 347.

Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, ist der beteiligte Personalrat verpflichtet, den Antragsteller vorläufig der beteiligten Dienststellenleiterin zur Freistellung vorzuschlagen. Das Kontingent von sieben freizustellenden Personalratsmitgliedern ist derzeit nicht einmal zur Hälfte ausgeschöpft. Weil die Zahl der freigestellten Mitglieder (zwei Mitglieder) handgreiflich hinter der zurückbleibt, die der Gesetzgeber für eine effektive Personalratsarbeit bei einer Beschäftigtenzahl von 4.001 bis 5.000 als erforderlich ansieht (sieben Mitglieder), ist zumindest im Eilrechtsschutzverfahren davon auszugehen, dass die Freistellung eines weiteren Mitglieds erforderlich ist, damit der beteiligte Personalrat seine Aufgaben ordnungsgemäß durchführen kann. Der Beteiligte zu 1) hat hiergegen auch nichts vorgetragen. Vielmehr hat er angekündigt, dass er im Laufe des Jahres weitere Freistellungen anstrebt und damit eingeräumt, dass weitere Freistellungen auch aus seiner Sicht erforderlich sind.

Soweit der beteiligte Personalrat Einwände gegen die Freistellung des Antragstellers erhebt, die in dessen Person bzw. in dessen Ausübung seines Personalratsamtes liegen, sind diese weder unstreitig noch sonst als feststehend anzusehen. Der Antragsteller rügt insofern zu Recht, dass die Einwände des Personalrats überwiegend vage und nicht hinreichend konkretisiert sind. Auch die Fachkammer kann dem pauschal formulierten Vorhalt, der Antragsteller übe sein Personalratsamt zum eigenen Vorteil aus (Stellenbesetzungsverfahren), keinen unstreitigen Tatsachenkern entnehmen, der stichhaltig gegen ihn spräche. Dasselbe gilt für die nicht näher ausgeführten und im Tatsächlichen nicht weiter hinterlegten angeblichen Beschwerden der Personalabteilung, der Antragsteller verstoße gegen die Grundsätze der vertrauensvollen Zusammenarbeit. Auch die angeblichen Beschwerden aus der Philosophischen Fakultät, dem Studiendekanat der Medizinischen Fakultät und von zwei Gleichstellungsbeauftragten hat der Personalrat nicht einmal im Ansatz substanziiert.

Soweit der Personalrat dem Antragsteller vorhält, er habe der kurzfristigen Änderung der Tagesordnung einer Sitzung nicht zugestimmt, wodurch über 91 Einzelpersonalmaßnahmen nicht habe entschieden werden können, stellt das nach Aktenlage kein Verhalten dar, dass der Freistellung des Antragstellers entgegengehalten werden kann. Denn nach § 30 Abs. 2 Satz 2 LPVG NRW muss die Tagesordnung den Personalratsmitgliedern rechtzeitig vor der Personalratssitzung zugehen. So sollen sie ausreichend Zeit für Überlegungen und die Vorbereitung der Tagesordnungspunkte haben. Dem Vortrag des beteiligten Personalrats ist nicht zu entnehmen, dass diese Zeit dem Antragsteller bei der verlangten ad hoc-Änderung der Tagesordnung unmittelbar vor Eintritt in diese offensichtlich eingeräumt war. Es gibt weder ausreichende Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsteller in diesem einen Fall obstruktiv gegen die Personalratsarbeit gehandelt hat noch dass sich eine vergleichbare Obstruktion laufend wiederholen wird. Der Personalrat räumt im gerichtlichen Verfahren - nunmehr anwaltlich beraten - vielmehr ein, dass der Antragsteller der Änderung der Tagesordnung nicht zustimmen musste. Der Antragsteller ist weder gerichtlich aus dem Personalrat ausgeschlossen worden, noch wurde ihm die Ausübung des Personalratsamtes vorläufig untersagt (§ 25 LPVG NRW).

2. Der Antrag zu 2) bleibt ohne Erfolg. Der Antragsteller hat hinsichtlich des Begehrens, vorläufig die Unwirksamkeit des Beschlusses des Beteiligten zu 1), den Vorschlag seiner Freistellung zu widerrufen, die für den Verfügungsgrund erforderliche besondere Eilbedürftigkeit nicht glaubhaft gemacht. Für das Begehren des Antragstellers, für die Dauer des erstinstanzlichen Hauptsacheverfahrens der Beteiligten zu 2) als freizustellendes Personalratsmitglied vorgeschlagen zu werden, ist die Verpflichtung des Beteiligten zu 1) für die Zukunft entscheidend. Diese wird mit dem gerichtlichen Ausspruch in der Entscheidungsformel zu 1) erreicht. Ob der in der Vergangenheit gefasste Widerrufsbeschluss wirksam war, ist vor diesem Hintergrund unerheblich. Jedenfalls ist nicht erkennbar, warum es für den Antragsteller insofern unzumutbar ist, das Verfahren in der Hauptsache abzuwarten.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren, dessen Gegenstandswert insgesamt auf 5.000,- Euro festzusetzen wäre (§ 23 Abs. 3 Satz 2 RVG, Vorwegnahme der Hauptsache, beide Anträge im Kern dieselbe Angelegenheit).

Gegen den Beschluss findet der Widerspruch statt, für den keine Frist besteht. Der Widerspruch ist bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf, Bastionstraße 39, 40210 Düsseldorf einzulegen.