Verwaltungsgericht Köln, 33. Kammer — 33 K 4759/18.PVB

I.

Die Dienststelle des Beteiligten besteht aus einer Zentrale und elf verselbständigten Außenstellen. Zu ihren Aufgaben gehört unter anderem die Überwachung des Gesetzes über die Erhebung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen und Bundesstraßen (Bundesfernstraßenmautgesetz). Zur Durchführung dieses Kontrollauftrags werden Mautkontrolleure im Außendienst eingesetzt.

Hinsichtlich der Arbeitszeiten der Mautkontrolleure hatte der Beteiligte den Antragsteller mit Vorlage vom 3. Juli 2012 um Zustimmung zur Festlegung so genannter Arbeitszeitfenster gebeten, die abstrakt den Beginn und das Ende der täglichen Arbeitszeiten bestimmen. Nach der der Vorlage als Anlage beigefügten Übersicht bestehen insgesamt 31 Arbeitszeitfenster mit genau festgelegten Uhrzeiten für den Beginn und das Ende der Arbeitszeit. Der Antragsteller stimmte der Maßnahme unter dem 17. Juli 2012 zu.

Grundlage für die Erstellung der Dienstpläne der im Mautkontrolldienst eingesetzten Beschäftigten ist eine unter dem 5. September 2013 geschlossene „Dienstvereinbarung über die Dienst- und Einsatzzeiten für die im Straßenkontrolldienst Maut des Bundesamtes für Güterverkehr beschäftigten Mautkontrolleurinnen und Mautkontrolleure“ – im Folgenden: Dienstvereinbarung Maut (DV Maut) –. Nach Ziffer II. 2 dieser Dienstvereinbarung werden Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit auf der Grundlage von mitbestimmten Arbeitszeitfenstern festgelegt. Gemäß Ziffer VII. 6 wirkt die Dienstvereinbarung bei Kündigung bis zum Abschluss einer neuen Dienstvereinbarung nach.

Im Jahr 2014 kündigte der Antragsteller die Dienstvereinbarung Maut. Eine neue Dienstvereinbarung ist bislang nicht geschlossen worden. Mit Schreiben vom 31. Januar 2018 erklärte der Antragsteller gegenüber dem Beteiligten, dass er „die Regelungsabsprache vom 03. Juli 2012 samt Anlage zur abschließenden Ausweisung der 31 Arbeitszeitfenster“ zum 1. Mai 2018 kündige. Für einen gemeinsamen Austausch über Verhandlungen zu neuen Arbeitszeiten im Straßenkontrolldienst Maut stehe er gerne zur Verfügung.

Im Mai 2018 hat der Beteiligte ohne Durchführung eines erneuten Mitbestimmungsverfahrens zur Festlegung von Arbeitszeitfenstern die Dienstpläne für die im Straßenkontrolldienst Maut (SKM) tätigen Beschäftigten erstellt und diese dem Antragsteller – wie auch schon zuvor üblich – informatorisch zugeleitet. Im Juni und Juli 2018 verfuhr der Beteiligte ebenso.

Am 29. Juni 2018 hat der Antragsteller das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Er ist der Auffassung, er habe seine im Jahr 2012 erfolgte Zustimmung zu der Festlegung von Arbeitszeitfenstern wirksam gekündigt. Zwar könne ein Personalrat regelmäßig eine von ihm erteilte Zustimmung zu einer Maßnahme nicht zurücknehmen. Die Besonderheit des vorliegenden Falles liege jedoch darin, dass es sich um eine Maßnahme mit Dauerwirkung handele, die nicht nur einmal, sondern ständig vollzogen werde. Auch die Zustimmung des Personalrats entfalte demgemäß Dauerwirkung, was die Konstellation vergleichbar mache mit einer Dienstvereinbarung. Anders als bei einer Dienstvereinbarung sei der Dauerakt der Zustimmung jedoch nicht formgebunden. Die arbeitsgerichtliche Rechtsprechung habe für solche Fälle dauerhafter Zustimmung, bei denen es an einer Betriebsvereinbarung fehle, die Rechtsfigur der Regelungsabrede entwickelt. Als eine solche sei eine Einigung zwischen Arbeitgeber und Betriebsrat zur Regelung einer Vielzahl von Fällen einzuordnen, die nicht in der Form einer Betriebsvereinbarung erfolge. Eine Regelungsabrede könne gekündigt werden. Spreche man dem Personalrat bei Maßnahmen mit Dauerwirkung die Möglichkeit einer Kündigung ab, könnte dieser sich niemals von einer einmal getroffenen Regelung lösen. Habe der Gesetzgeber dem Personalrat aber ein Mitbestimmungsrecht bei der Festlegung von Arbeitszeiten eingeräumt, sei es folgerichtig, wenn sich der Personalrat von einer einmal erfolgten Zustimmung auch wieder lösen könne.

Der Antragsteller beantragt,

1. festzustellen, dass die Festlegung der Arbeitszeiten im SKD Maut für die Monate Mai, Juni und Juli 2018 ohne durchgeführte Mitbestimmung den Antragsteller in seinem Mitbestimmungsrecht verletzt,

2. den Beteiligten zu verpflichten, das Mitbestimmungsverfahren hinsichtlich der Festlegung von Arbeitszeiten im SKD Maut für den Monat Mai 2018 einzuleiten.

Der Antragsgegner beantragt,

die Anträge zurückzuweisen.

Er tritt dem Vorbringen des Antragstellers im Einzelnen entgegen und macht insbesondere geltend, die betriebsverfassungsrechtlichen Grundsätze zur Regelungsabrede seien in Bezug auf eine ordnungsgemäß mitbestimmte Maßnahme nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz nicht anwendbar.

Die Beteiligten haben sich Schriftsätzen vom 18. November und 7. Dezember 2020 mit einer Entscheidung ohne mündliche Anhörung einverstanden erklärt.

II.

Die Fachkammer kann gemäß § 108 Abs. 2 Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) i. V. m. § 83 Abs. 4 Satz 3 Arbeitsgerichtsgesetz (ArbGG) ohne mündliche Anhörung der Beteiligten entscheiden, weil diese sich damit einverstanden erklärt haben.

Der Antrag hat insgesamt keinen Erfolg. Er ist bereits unzulässig. Zudem wäre er auch unbegründet.

1. Der Antrag zu 1 ist mangels Feststellungsinteresses unzulässig.

In der Rechtsprechung ist geklärt, dass das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren nicht der Sanktionierung von Fehlverhalten eines Beteiligten dient und ein Bedürfnis an der gerichtlichen Feststellung auch grober Pflichtverletzungen nicht anzuerkennen ist. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen des Rechtsschutzinteresses und des Feststellungsinteresses bezwecken, dass Gerichte nicht für Entscheidungen in Anspruch genommen werden, die nach ihrem Ausspruch für die Verfahrensbeteiligten ohne rechtliche Auswirkung sind. Anders als in anderen gerichtlichen Verfahren können ideelle Interessen im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ein Feststellungsinteresse nicht begründen. Die Verfahrensbeteiligten verteidigen hier keine subjektiven Rechte im Sinne von Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz. Die gerichtliche Entscheidung kann daher nicht die Aufgabe haben, den in seinen Rechten irreversibel Verletzten durch die Feststellung der Rechtswidrigkeit zu rehabilitieren oder ihm wenigstens eine gewisse Genugtuung zu verschaffen.

OVG NRW, Beschluss vom 3. April 2017 – 20 A 598/16.PVL –, juris, Rn. 33, m.w.N.

Ausgehend davon ist der Antrag zu 1, mit dem der Antragsteller die Feststellung einer in der Vergangenheit liegenden Rechtsverletzung begehrt, unzulässig.

Ungeachtet dessen hätte der Antrag zu 1 auch in der Sache keinen Erfolg haben können. Die vom Antragsteller begehrte Feststellung hätte nicht getroffen werden können, weil die Festlegung der Arbeitszeiten der im Straßenkontrolldienst Maut tätigen Beschäftigten für die Monate Mai bis Juli 2018 ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nicht verletzt hat.

Zwar handelt es sich bei der im Jahr 2012 erfolgten Festlegung von Arbeitszeitfenstern, die auch der im Jahr 2013 geschlossenen Dienstvereinbarung Maut zugrundeliegt, um eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme (§ 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG in der seinerzeit noch maßgeblichen, bis zum 15. Juni 2021 gültigen Fassung (im Folgenden: BPersG a. F.); nunmehr § 80 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG).

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 18. Januar 2020 – 20 A 4194/18.PVB –, juris, Rn. 57.

Der Antragsteller hat der Maßnahme seinerzeit jedoch zugestimmt, und entgegen seiner Auffassung ist diese Zustimmung auch weiterhin wirksam. Denn der Antragsteller konnte diese Zustimmung durch seine Erklärung vom 31. Januar 2018 weder kündigen noch auf andere Weise beseitigen. Eine Zustimmungserklärung ist für den Personalrat zumindest nach Vollzug der Maßnahme durch die Dienststelle bindend und kann von ihm weder zurückgenommen noch angefochten, widerrufen oder gekündigt werden.

Vgl. Verwaltungsgericht Köln, Beschluss vom 18. August 1999 – 33 L 1799/99.PVB –, juris; Weber, in: Ricardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 5. Aufl. 2020, § 69, Rn. 56; Gerhold in: Lorenzen/Gerhold/Schlatmann, Bundespersonalvertretungsgesetz, Loseblattsammlung (Stand: September 2021), § 69 BPersVG a.F., Rn. 55; Berg, in: Altvater u.a., Bundespersonalvertretungsgesetz, 10. Aufl. 2019, § 69, Rn. 28.

Dies folgt schon daraus, dass das Bundespersonalvertretungsgesetz keine solche Möglichkeit für den Personlrat vorsieht, sich von einer einmal erteilten Zustimmung durch einseitige Erklärung wieder zu lösen.

Davon geht im Grundsatz auch der Antragsteller aus. Er ist jedoch der Auffassung, bei einer Zustimmung zu einer Maßnahme mit Dauerwirkung gelte etwas anderes, weil insofern die in der arbeitsrechtlichen Rechtsprechung zum Betriebsverfassungsrecht entwickelten Grundsätze zur Regelungsabrede übertragbar seien, bei welcher dem Betriebsrat ein Kündigungsrecht zustehe. Das ist jedoch schon im Ausgangspunkt verfehlt. Bei einer Regelungsabrede handelt es sich um eine im Betriebsverfassungsrecht nicht explizit geregelte, schuldrechtliche Vereinbarung zwischen den Betriebsparteien, die neben der Betriebsvereinbarung steht und anders als diese nicht formgebunden ist. Sie enthält Regelungen zur Behandlung bestimmter – nicht notwendig mitbestimmungspflichtiger – Angelegenheiten. Innerhalb des funktionalen Zuständigkeitsbereichs des Betriebsrats haben die Betriebsparteien die Wahl, eine betriebsverfassungsrechtliche Angelegenheit durch den Abschluss einer förmlichen Betriebsvereinbarung oder durch eine Regelungsabrede zu regeln.

Vgl. etwa Fitting, Betriebsverfassungsgesetz, 30. Aufl. 2020, § 77, Rn. 216 ff., m. w. N.

Demgegenüber handelt es sich bei der in mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten erforderlichen Zustimmung des Personalrats um eine öffentlich-rechtliche Erklärung, für die das Bundespersonalvertretungsgesetz ins Einzelne gehende Vorgaben enthält (vgl. insb. § 69 BPersG a. F.; nunmehr § 70 BPersVG). Für die Anwendung der für die betriebsverfassungsrechtliche Regelungsabrede entwickelten Grundsätze auf die personalvertretungsrechtliche Zustimmung ist angesichts dessen von vornherein kein Raum. Nicht anderes folgt aus dem Hinweis des Antragstellers darauf, dass die Mitbestimmung hier auch durch den Abschluss einer – kündbaren – Dienstvereinbarung hätte erfolgen können. Denn in dieser – ohnehin nur in gesetzlich bestimmten Fällen zulässigen (vgl. § 73 Abs. 1 BPersG a. F.; nunmehr § 63 Abs. 1 BPersG) – Form ist die Mitbestimmung hier nicht erfolgt. Das Argument des Antragstellers, bei der „formstärkeren“ Dienstvereinbarung sei eine Kündigung möglich, weswegen sie folgerichtig auch bei einer Regelungsabrede möglich sein müsse, greift nicht durch: Die Mitbestimmung erfolgte nicht in einer gegenüber der Dienstvereinbarung schwächeren, sondern in einer gesetzlich normierten anderen Form. Damit aber bleibt es dabei, dass das Bundespersonalvertretungsgesetz eine Möglichkeit für den Personalrat, sich von einer einmal erteilten Zustimmung durch einseitige Erklärung zu lösen, nicht vorsieht.

2. Der Antrag zu 2 ist mangels Rechtsschutzinteresses ebenfalls bereits unzulässig. Die Festlegung von Arbeitszeiten im Mai 2018 ist längst erfolgt; die Maßnahme hat sich erledigt, von ihr gehen keine Rechtswirkungen mehr aus. An einer Verpflichtung des Beteiligten zur Durchführung eines Mitbestimmungsverfahrens besteht angesichts dessen kein rechtlich geschütztes Interesse.

Ungeachtet dessen wäre auch der Antrag zu 2 unbegründet. Eine Pflicht des Beteiligten, ein Mitbestimungsverfahren hinsichtlich der Festlegung von Arbeitszeiten im Straßenkontrolldienst Maut für den Monat Mai 2018 einzuleiten, besteht, wie sich aus den oben dargelegten Gründen ergibt, nicht.

Für eine Kostenentscheidung ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren kein Raum.

Gegen diesen Beschluss findet die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster (Fachsenat) statt.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Beschlusses durch Einreichung einer Beschwerdeschrift schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster einzulegen. Sie muss den Beschluss bezeichnen, gegen den die Beschwerde gerichtet ist, und die Erklärung enthalten, dass gegen diesen Beschluss Beschwerde eingelegt wird.

Statt in Schriftform kann die Einlegung der Beschwerde auch als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung – ERVV) erfolgen.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Beschlusses schriftlich oder als elektronisches Dokument nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV zu begründen.

Die Beschwerdebegründung muss angeben, auf welche im Einzelnen anzuführenden Beschwerdegründe sowie auf welche neuen Tatsachen die Beschwerde gestützt wird.

Beschwerdeschrift und Beschwerdebegründung müssen von einem Rechtsanwalt oder einer nach § 11 Abs. 2 des Arbeitsgerichtsgesetzes zur Vertretung befugten Person unterzeichnet sein.