Verwaltungsgericht Köln, 18. Kammer — 18 L 764/22

Der Antrag,

die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 18 K 1504/22 erhobenen Klage gegen den Bescheid vom 8. Februar 2022 anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

Er ist zulässig, aber unbegründet.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise anordnen, wenn die aufschiebende Wirkung einer Klage – wie hier gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 7 Abs. 12 LuftSiG – qua Gesetz ausgeschlossen ist. Der von dem Gesetzgeber in diesen Fällen angenommene Vorrang des öffentlichen Vollzugsinteresses besteht nur dann nicht, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt im Rahmen der vorzunehmenden summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist.

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.

Der Bescheid vom 8. Februar 2022, mit dem der Antragsgegner die von ihm für den Antragsteller unter dem 2. August 2018 erfolgte Feststellung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit (§ 7 LuftSiG) widerrufen hat, erweist sich im Rahmen der summarischen Prüfung vielmehr als voraussichtlich rechtmäßig, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Ermächtigungsgrundlage für den Widerruf ist § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn die Behörde aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde.

Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die Feststellung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers vom 2. August 2018 stellt einen rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakt dar.

Die in der Mitteilung vom 9. Dezember 2020 seitens des Ministeriums des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen getroffene Feststellung, der Antragsteller gehöre zu der sogenannten Reichsbürgerszene, sowie die daraufhin am 11. Februar 2021 durchgeführte persönliche Anhörung des Antragstellers durch den Antragsgegner, die diese Wertung bestätigte, stellen eine nachträglich eingetretene Tatsache dar, aufgrund derer der Antragsgegner berechtigt gewesen wäre, die Zuverlässigkeitsfeststellung nicht zu erlassen.

Zuverlässig im Sinne des § 7 LuftSiG ist nur, wer die Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs jederzeit in vollem Umfang zu erfüllen.

Vgl. zur Vereinbarkeit mit Unionsrecht und dem nationalen Verfassungsrecht: VG Köln, Urteil vom 23. November 2021 – 18 K 1451/21 – juris Rn. 21 ff.

Bei der Bewertung der Zuverlässigkeit der betroffenen Person im Rahmen der Gesamtwürdigung des Einzelfalls kommt der Luftsicherheitsbehörde dabei ein nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbarer Einschätzungs- oder Beurteilungsspielraum nicht zu. Die Entscheidung der Luftfahrtbehörde unterliegt vielmehr vollständig der gerichtlichen Kontrolle.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 – 3 C 33.03 – juris Rn. 16.

Die erforderliche Zuverlässigkeit ist schon bei geringen Zweifeln zu verneinen, da bei Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs hochrangige Güter wie das Leben und die Gesundheit zahlreicher Menschen gefährdet werden, sodass bei der Prüfung ein strenger Maßstab anzulegen ist.

Vgl. zu der Vorgängervorschrift des § 29d LuftVG BVerwG, Urteile vom 15. Juli 2004 – 3 C 33.03 – juris und vom 11. November 2004 – 3 C 8.04 – juris.

Der Überprüfte muss nach dem Gesamtbild der Persönlichkeit das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung aufbringen, selbst bei dem Inaussichtstellen von Vorteilen oder bei der Androhung von Nachteilen die Belange der Sicherheit des Luftverkehrs zu wahren und die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Eingriffen, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten, jederzeit in vollem Umfang zu erfüllen. Dabei ist mit Blick auf die in Rede stehenden Rechtsgüter ein strenger Maßstab anzulegen. Der Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Flugplatzgeländes darf nur Personen eröffnet werden, bei denen insoweit keine Zweifel verbleiben (§ 7 Abs. 6 LuftSiG).

St. Rspr., vgl. OVG Münster, Beschlüsse vom 30. Mai 2018 – 20 A 89/15 – juris Rn. 11, und vom 29. Juli 2021 – 20 B 1029/21 – n.v.; vgl. zu der bis zum 3. März 2017 geltenden Fassung des § 7 LuftSiG: OVG Münster, Beschlüsse vom 23. Februar 2007 – 20 B 44/07 – juris, Rn. 7, und vom 15. Juni 2009 – 20 B 148/09 – juris, Rn. 7.

Gemäß § 7 Abs. 1a Satz 1 LuftSiG bewertet die Luftsicherheitsbehörde die Zuverlässigkeit des Betroffenen aufgrund einer Gesamtwürdigung des Einzelfalls. Der Zuverlässigkeitsbegriff wird durch § 7 Abs. 1a Satz 2 LuftSiG anhand von Regelbeispielen konkretisiert, deren Vorliegen die Zuverlässigkeit in der Regel ausschließen. Bei den Regeltatbeständen handelt es sich um typisierte Fallgruppen, die ausweislich der Gesetzesbegründung keinesfalls abschließenden oder ausschließenden Charakter besitzen. Der Katalog trägt der besonderen Gefährdung des Luftverkehrs durch mögliche Innentäter Rechnung.

Vgl. den Gesetzesentwurf der Bundesregierung zum Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Luftsicherheitsgesetzes vom 26. September 2016, BT-Drs. 18/9752, S. 53.

Bei Vorliegen sonstiger Erkenntnisse – außerhalb der Regelbeispiele in § 7 Abs. 1a Satz 2 Nr. 1 bis 3 LuftSiG – ist gemäß § 7 Abs. 1a Satz 3 LuftSiG im Wege der Gesamtwürdigung nach Satz 1 zu prüfen, ob sich daraus im Hinblick auf die Sicherheit des Luftverkehrs Zweifel an der Zuverlässigkeit der betroffenen Person ergeben. Als sonstige Erkenntnisse kommen nach § 7 Abs. 1a Satz 4 Nr. 3 LuftSiG insbesondere auch Sachverhalte, aus denen sich Zweifel am Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung ergeben, in Betracht.

Die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit kann bereits dann nicht bejaht werden, wenn ausreichend begründete Anknüpfungspunkte vorhanden sind, die auf einen charakterlichen Mangel oder eine sonstige Schwäche der Persönlichkeit hinweisen, die sich ihrerseits gefährdend auf die Belange der Luftsicherheit auswirken können.

Vgl. OVG Münster, Beschluss vom 30. Mai 2018 – 20 A 89/15 – juris, m.w.N.

Bei Anlegung der vorgenannten Maßstäbe hat der Antragsgegner die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit des Antragstellers im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung,

vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 28. Juni 2010 – 6 A 10154/10 – juris Rn. 31; VG Köln, Beschluss vom 22. April 2021 – 18 L 454/21 – juris Rn. 12,

im Ergebnis voraussichtlich zu Recht verneint und die getroffene Zuverlässigkeitsfeststellung in rechtmäßiger Weise widerrufen.

Personen, die ihren Äußerungen und/oder ihrem sonstigen Verhalten nach erkennbar die Existenz und staatliche Hoheitsgewalt der Bundesrepublik Deutschland und/oder ihrer Bundesländer und damit die geltende Rechtsordnung offensiv ablehnen und/oder ignorieren, bieten keine hinreichende Gewähr dafür, dass sie bereit sind, auch in luftverkehrsrechtlichen Zusammenhängen jederzeit für die Geltung und Durchsetzung der Rechtsordnung einzustehen. Wer erklärtermaßen bundes- oder landesgesetzliche Vorschriften nicht als für sich verbindlich anerkennt und sich deshalb nicht verpflichtet sieht, die darin enthaltenen, dem Schutz der Allgemeinheit dienenden Regelungen zu beachten, gibt Anlass zu der Besorgnis, dass er die geltenden Bestimmungen der Rechtsordnung, insbesondere soweit sie dem Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs dienen, nicht strikt befolgen wird.

Vgl. VGH München, Beschluss vom 29. Juli 2021 – 8 ZB 21.812 – juris Rn. 19; VGH Mannheim, Urteil vom 22. Juni 2021 – 8 S 3419/20 – juris Rn. 57; VG Düsseldorf, Beschluss vom 6. Juni 2018 – 6 L 1452/18 – juris Rn. 14 unter Verweis auf die zum WaffG ergangene Entscheidung des OVG Münster, Beschluss vom 15. September 2017 – 20 B 339/17 – juris Rn. 17.

Dies zugrunde gelegt ist davon auszugehen, dass der Antragsteller in diesem Sinne unzuverlässig ist, weil er der sogenannten „Reichsbürger-Szene" angehört hat und noch angehört.

„Reichsbürger“ und „Selbstverwalter“ sind Personen und Gruppierungen, die aus unterschiedlicher Motivation und mit verschiedenen Begründungen die Existenz der Bundesrepublik Deutschland verneinen und die gesamte Rechtsordnung ablehnen. Verschwörungstheoretische Argumentationsmuster oder auch ein selbst definiertes Naturrecht bilden häufig das ideologische Fundament dafür. „Reichsbürger“ und „Selbstverwalter“ sprechen den demokratisch gewählten Repräsentanten ihre Berechtigung ab oder definieren sich gar als außerhalb der Rechtsordnung stehend.

Vgl. Verfassungsschutzbericht 2021, herausgegeben vom Bundesministerium des Innern und für Heimat, Seite 110.

Im Rahmen seiner Anhörung gab der Antragsteller selbst an, ein eingetragenes Mitglied der „Verfassungsgebenden Versammlung S. “ zu sein. Die „Verfassungsgebende Versammlung“ ist eine Gruppierung, die von den Verfassungsschutzbehörden dem „Reichsbürger- und Selbstverwalter-Spektrum“ zugerechnet wird.

Vgl. Verfassungsschutzbericht 2021, herausgegeben vom Bundesministerium des Innern und für Heimat, Seiten 103, 110.

Die „Verfassungsgebende Versammlung“ ist in Nordrhein-Westfalen aktiv und hatte 2021 etwa 125 Mitglieder. Deren Anhänger gehen davon aus, dass die Bundesrepublik Deutschland mit der Wiedervereinigung erloschen sei und es daher keine gültigen Gesetze gebe. Die „Verfassungsgebende Versammlung“ solle daher eine neue Verfassung begründen. Insbesondere ist die Gruppierung in den sozialen Medien sehr aktiv. Hier tritt sie auch als Deutsche Depeschen Bild und Tonagentur/ddb auf. Unter diesem Namen betreibt sie ebenfalls ein eigenes Internetradio, auf welchem sie flüchtlingsfeindliche, rassistische sowie antisemitische Positionen verbreitet und das politische System Deutschlands und seine Repräsentanten in Gänze diffamiert.

Vgl. Verfassungsschutzbericht des Landes Nordrhein-Westfalen über das Jahr 2021, herausgegeben vom Ministerium des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen, Seite 102.

Dass der Antragsteller sich durchaus mit den Inhalten befasst und deren Richtigkeit zumindest in Betracht gezogen hatte, lassen seine Einlassungen in der Anhörung erkennen, in denen er sich – wiederum „reichsbürgertypisch“ – auf (aus dem Zusammenhang gerissene) Aussagen deutscher Spitzenpolitiker berufen hat, die angeblich die weitergegebenen Inhalte belegten. Dies gilt für das Zitat Theo Waigels vom 2. Juli 1989 auf dem Schlesientreffen in Hannover, wonach es keinen völkerrechtlich wirksamen Akt gebe, durch den die östlichen Teile des Deutschen Reiches von diesem abgetrennt worden seien, ebenso wie das Zitat Helmut Kohls aus dem Jahr 1990, wonach der Souverän sich schon melden werde.

In diesem Zusammenhang ist auch der Einwand des Antragstellers zu verstehen, wonach nicht klar sei, welche „AGB“ bei der Beantragung eines Personalausweises gölten. Damit verweist der Antragsteller auf eine in der „Reichsbürger-Szene“ weit verbreitete Annahme, wonach die Bundesrepublik Deutschland kein Staat sei, sondern als „BRD GmbH“ existiere, so dass das Verhältnis zwischen ihr und den Bürgern durch AGB geregelt sei.

Vgl. Caspar/Neubauer, LKV, 2012, 529, 534.

Soweit der Antragsteller zudem „Art. 146 GG hinterfrage“ und nicht verstehe, „wieso (...) man mit der Wiedervereinigung damals nicht auch eine neue Verfassung geschrieben“ habe, greift er einen weiteren typischen Mythos auf, mit dem „Reichsbürger“ begründen wollen, dass das Grundgesetz keine Verfassung sei. Ebenso ist der Verweis auf die Besatzungskosten und die Kriegsfolgenlast zu werten, mit der die noch anhaltende Besatzung der Bundesrepublik Deutschland ausdrücklich in Art. 120 Abs. 1 GG belegt werde.

Diese im Rahmen der Anhörung getätigten Aussagen des Antragstellers stehen in ersichtlichem Widerspruch zu seinem Vorbringen im gerichtlichen Verfahren, wonach er lediglich ein passiv lesendes Mitglied der „Verfassungsgebenden Versammlung“ gewesen sei, ohne dass er mit deren Inhalten – jedenfalls in Bezug auf klassische Argumentationsmuster – einverstanden sei.

Die Kammer kann schließlich nicht feststellen, dass der Antragsteller sich inzwischen ernstlich und dauerhaft vom Gedankengut der „Reichsbürger“ distanziert hat. In einem solchen Fall genügt der bloße Zeitablauf von einem Jahr nicht, um Zuverlässigkeitszweifel auszuräumen.

Vgl. VGH München, Beschluss vom 29. Juli 2021 – 8 ZB 21.812 – juris Rn. 18, wonach sogar ein Zeitraum von fünf Jahren nicht allein ausreichend ist.

Die Einlassungen im gerichtlichen Verfahren wirken – am Maßstab des Eilverfahrens gemessen – interessen- und zielgeleitet. Sein in diesem Zusammenhang alleiniges Vorbringen, er habe sich gedanklich von den Organisationen gelöst und sei seitdem nicht einmal passiver Mitleser, genügt einem glaubhaften Abkehr- und Distanzierungsgeschehen nicht. Die Abkehreinlassungen sind insgesamt nicht überzeugend. Eine nachvollziehbare und im Sinne einer Abkehrbewegung zu fordernde kritische Auseinandersetzung mit der „Verfassungsgebenden Versammlung“ findet sich in den Schriftsätzen des Prozessbevollmächtigten des Antragstellers nicht. Gleiches gilt für die weiteren Angaben und Zitate, die der Antragsteller im Rahmen der Anhörung getätigt hatte.

Dass der Antragsteller eigenen Angaben zufolge bereits seit 1992 für seinen Arbeitgeber – die M. – tätig ist und seine politischen Meinungen sein Arbeitsleben nicht beeinträchtigt hätten, rechtfertigt keine abweichende Beurteilung. Denn ein beanstandungsfreies Verhalten am Arbeitsplatz ist nur das, was von jedem Arbeitnehmer oder selbstständig Tätigen als selbstverständlich verlangt wird. Ein besonderer Vertrauenstatbestand, insbesondere die Zuverlässigkeit i. S. d. § 7 LuftSiG, lässt sich daraus nicht ableiten.

Wie § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG NRW ferner voraussetzt, wäre ohne den Widerruf der getroffenen Zuverlässigkeitsfeststellung auch das öffentliche Interesse – hier in Gestalt des sehr hohen Schutzgutes der Sicherheit des Luftverkehrs – gefährdet, da von dem Aufenthalt unzuverlässiger Personen in luftsicherheitsrelevanten Bereichen erhebliche Gefahren für eine Vielzahl bedeutender Rechtsgüter, insbesondere für Leben und körperliche Unversehrtheit Dritter, ausgehen.

Die weiteren Voraussetzungen für einen Widerruf sind ebenfalls erfüllt. Insbesondere hat der Antragsgegner (gerade noch) die Jahresfrist des § 49 Abs. 2 Satz 2, § 48 Abs. 4 VwVfG NRW gewahrt, indem er auf die persönliche Anhörung vom 11. Februar 2021 mit Bescheid vom 8. Februar 2022 – dem Antragsteller am 10. Februar 2022 zugegangen – entschieden hat. Soweit der Antragsteller darauf verweist, dass die Anhörung vom 8. Februar 2021 nicht mehr den aktuellen Sachstand zum Zeitpunkt der Entscheidung am 8. Februar 2022 widerspiegele, verkennt er zum einen, dass § 48 Abs. 4 VwVfG NRW gerade eine einjährige Entscheidungsfrist vorsieht, und zum anderen, dass für den Antragsgegner keine Anhaltspunkte zum Zeitpunkt der Entscheidungen bestanden haben, den Sachverhalt weiter – auch in Hinsicht auf mögliche Änderungen – zu ermitteln. Dies bestätigt schließlich der – wie gezeigt – pauschale und in weiten Teilen unsubstantiierte Vortrag im gerichtlichen Verfahren.

Es liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Antragsgegner das ihm eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat. Die Ermessensausübung des Antragsgegners überprüft das Gericht in den Grenzen von § 114 Satz 1 VwGO.

Der behördlichen Entscheidung liegt ersichtlich eine Würdigung des Einzelfalls zu Grunde. Der Antragsgegner hat sich mit den noch im Verwaltungsverfahren vorgebrachten Einwänden des Antragstellers im Bescheid eingehend auseinandergesetzt. Seine Entscheidung, die Zuverlässigkeitsfeststellung zu widerrufen, ist vertretbar und berücksichtigt auch die Interessen des Antragstellers angemessen. Der Antragsgegner hat die schwerwiegenden Folgen des Widerrufs für die berufliche und private Lebensführung des Antragstellers rechtsfehlerfrei in die Abwägung eingestellt. Eine Verletzung der Berufsfreiheit des Antragstellers liegt mit Blick auf den Schutz der Vielzahl hochrangiger Rechtsgüter, der mit dem Widerruf der Zuverlässigkeitsfeststellung bezweckt wird, nicht vor. Die Interessen und Rechte des Antragstellers hatten hinter das durch § 7 LuftSiG geschützte öffentliche Interesse an der Sicherheit des Luftverkehrs zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des zivilen Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen, zurückzutreten. Die Tätigkeit des Antragstellers im sicherheitsrelevanten Bereich eines Flughafens birgt ein erhebliches Gefährdungspotential für die Luftsicherheit und damit für Leib und Leben einer nicht eingrenzbaren Zahl von Teilnehmern am Luftverkehr.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG, wobei entsprechend Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit die Hälfte des für das Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwerts anzusetzen war.

Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.

Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.