Verwaltungsgericht Köln, 6. Kammer — 6 L 830/19

Der Antrag der Antragstellerin im Sinne von § 123 VwGO,

1. der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, sämtliche Mitarbeiter des Bundesamtes für Verfassungsschutz nach einer Mitgliedschaft bei der Antragstellerin und/oder zu privaten Kontakten zu Mitgliedern der Antragstellerin zu befragen,

hilfsweise,

der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, sämtliche Mitarbeiter des Bundesamtes für Verfassungsschutz zu bitten, eine Mitgliedschaft bei der Antragstellerin und/oder private Kontakten zu Mitgliedern der Antragstellerin zu überprüfen,

2. Der Antragsgegnerin für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Ordnungsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro anzudrohen,

hat keinen Erfolg.

Er ist bereits mit seinem Antrag zu 1. unzulässig.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts der Antragspartei vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (Sicherungsanordnung). Einstweilige Anordnungen sind gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (Regelungsanordnung). Dabei hat die Antragspartei sowohl die Dringlichkeit einer Regelung (Anordnungsgrund) als auch das Bestehen eines zu sichernden Rechts (Anordnungsanspruch) zu bezeichnen und glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 1 und 2, 294 ZPO). Der Antrag kann nur Erfolg haben, wenn und soweit sich sowohl Anordnungsanspruch als auch -grund aufgrund der Bezeichnung und Glaubhaftmachung als überwiegend wahrscheinlich erweisen. Maßgeblich sind die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts.

Gemessen daran fehlt es an der Zulässigkeit des Antrags zu 1.

Zunächst fehlt dem auf Unterlassung gerichteten Antrag das Rechtsschutzbedürfnis. Es ist nicht konkret zu erwarten, dass sich das hier seitens der Antragstellerin beanstandete Verhalten der Antragsgegnerin wiederholen wird.

Dies ergibt sich hinsichtlich des in dem Hauptantrag zu 1. bezeichneten Verhaltens bereits daraus, dass ein solches Vorgehen der Antragsgegnerin bislang nicht erfolgt ist. Eine Befragung sämtlicher Mitarbeiter des Bundesamtes für Verfassungsschutz (im Folgenden: BfV) nach einer Mitgliedschaft bei der Antragstellerin und/oder zu privaten Kontakten zu Mitgliedern der Antragstellerin hat nicht stattgefunden. Das den Anlass dieses Rechtsstreits bildende hausinterne Schreiben der Geheimschutzbeauftragten des BfV vom 24.01.2019 kann nicht als Befragung der Amtsangehörigen des BfV verstanden werden. Vielmehr formuliert das Schreiben ausdrücklich die Bitte an die Amtsangehörigen des BfV, zu prüfen, ob sich in ihrem persönlichen Umfeld Kontakte zu Angehörigen der Antragstellerin ergeben haben oder fortbestehen. Für den Fall, dass die Amtsangehörigen des BfV solche Kontakte für sich oder ihr persönliches Umfeld bejahten, oder sie selbst Mitglied der Antragstellerin seien, wird in dem Schreiben darum gebeten, mit den Kolleginnen und Kollegen des personellen Geheimschutzes in Kontakt zu treten, um in einem vertrauensvollen Gespräch den jeweiligen Sachverhalt zu erörtern. Die Formulierung „befragen“ insinuiert ein auf eine Reaktion in Gestalt einer Antwort abzielendes Herantreten der Antragsgegnerin an die Amtsangehörigen des BfV. Davon kann hier nicht die Rede sein. Eine Antwortgabe auf das Schreiben ist weder möglich noch ist eine solche vorgesehen. Nichts anderes ergibt sich daraus, dass in dem Schreiben der Begriff „Frage“ auftaucht. Damit ist aber ersichtlich nicht eine an die Adressaten des Schreibens gerichtete Frage gemeint, sondern die sich für den personellen Geheimschutz des BfV stellende Frage, ob einzelne Amtsangehörige des BfV durch Kontakte zu Mitgliedern der Antragstellerin oder eine eigene Mitgliedschaft bei der Antragstellerin in sicherheitsrelevante Konfliktsituationen geraten können. Dass die an die Amtsangehörigen des BfV formulierte Bitte für die Beantwortung der Frage dienlich ist, ändert nichts daran, dass den Amtsangehörigen des BfV selbst keine Frage zur Beantwortung unterbreitet worden ist.

Der Hilfsantrag zu 1. zielt demgegenüber zutreffend auf die durch das Schreiben zum Ausdruck gebrachte Bitte gegenüber den Amtsangehörigen des BfV ab, eine Mitgliedschaft bei der Antragstellerin und/oder private Kontakten zu Mitgliedern der Antragstellerin zu überprüfen. Gleichwohl fehlt es diesbezüglich an einer konkreten Wiederholungsgefahr. Das streitgegenständliche hausinterne Schreiben der Geheimschutzbeauftragen des BfV vom 24.01.2019 ist aufgrund der zwischenzeitlichen Entwicklungen inhaltlich überholt. Während in dem Schreiben zum Zeitpunkt seiner hausinternen Bekanntgabe noch davon die Rede war, dass die Antragstellerin als Gesamtpartei als Prüffall betrachtet und bearbeitet werde, ist die Antragstellerin nunmehr als sog. Verdachtsfall zum Beobachtungsgegenstand der Antragsgegnerin erhoben worden. Dieses Vorgehen ist zudem erstinstanzlich für rechtmäßig erklärt worden.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 08.03.2022 – 13 K 326/21 –, juris, Rn. 150 ff.

Überholt ist auch die Mitteilung in dem vorgenannten Schreiben, dass „der Flügel“ als Teil der Antragstellerin als Verdachtsfall eingestuft worden sei, nachdem diese Gruppierung innerhalb der Antragstellerin unstreitig formal aufgelöst worden ist. Zwar war diese Einstufung für sich genommen bis zur formalen Auflösung „des Flügels“ nicht zu beanstanden,

vgl. VG Köln, Urteil vom 08.03.2022 – 13 K 207/20 –, juris, Rn. 135 ff.,

die künftige Befassung der Antragsgegnerin mit „dem Flügel“ als Verdachtsfall hängt allerdings davon ab, ob dieser formell aufgelöste Personenzusammenschluss in Wirklichkeit weiterhin existiert.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 08.03.2022 – 13 K 207/20 –, juris, Rn. 639 ff.

Vor diesem Hintergrund steht nicht zu erwarten, dass die Antragsgegnerin mit ihrer o. g. Bitte trotz der veränderten Rahmenbedingungen weiterhin oder in vergleichbarer Weise an die Amtsangehörigen des BfV herantreten wird. Das streitgegenständliche Schreiben dient offensichtlich der Sensibilisierung der Amtsangehörigen des BfV hinsichtlich der Vereinbarkeit von Kontakten zur Antragstellerin mit der dienstlichen Tätigkeit beim BfV. Soweit Amtsangehörige des BfV über außerdienstliche Kontakte zur Antragstellerin verfügen, können diese mit dem personellen Geheimschutz des BfV besprochen und darauf hin untersucht werden, ob möglicherweise ein (Loyalitäts)Konflikt vorliegt. Das Schreiben formuliert erkennbar keine durchsetzbare Verpflichtung auf Seiten der Amtsangehörigen, sondern zeigt die Konsultation des personellen Geheimschutzes des BfV als Möglichkeit zur Abklärung etwaiger Konfliktkonstellationen auf, deren Inanspruchnahme auf freiwilliger Basis erfolgt. Ausweislich des dem Gericht vorliegenden Verwaltungsvorgangs ist die Vorgehensweise im Wege des Sensibilisierungsschreibens eine Reaktion auf die Befassung mit der Antragstellerin als Prüffall und mit (vormals bestehenden) Teilen der Antragstellerin als Verdachtsfall. Die Einstufung der Antragstellerin insgesamt als Verdachtsfall stellt demgegenüber eine Zäsur dar, die auch eine veränderte Herangehensweise zur Abklärung möglicher Konfliktsituationen erwarten lässt.

Mit der Hochstufung der Antragstellerin zum Verdachtsfall ist unmittelbar (und untrennbar) die Einstufung als Beobachtungsobjekt verbunden, sodass die Partei planmäßig (und erforderlichenfalls – allerdings bei Vorliegen weiterer Voraussetzungen – auch unter Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel) beobachtet werden darf, um die betreffenden Bestrebungen weiter aufzuklären.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 08.03.2022 – 13 K 326/21 –, juris, Rn. 140 f. m. w. N.

Nachdem aus Sicht der Antragsgegnerin – erstinstanzlich bestätigt –, hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für verfassungsfeindliche Bestrebungen der Antragstellerin vorliegen,

vgl. VG Köln, Urteil vom 08.03.2022 – 13 K 326/21 –, juris, Rn. 180 ff.,

wird die Antragsgegnerin zwar zweifelsohne weiterhin erhebliches Interesse daran haben, ob einzelne Amtsangehörige des BfV durch Kontakte zu Mitgliedern der Antragstellerin oder eine eigene Mitgliedschaft bei der Antragstellerin in sicherheitsrelevante Konfliktsituationen geraten können. Mit der Ausdehnung der Beobachtungstätigkeit in Bezug auf die Antragstellerin gewinnt dieser Aspekt sogar an Bedeutung, weshalb nicht davon auszugehen ist, dass die Antragsgegnerin es zukünftig bei Sensibilisierungsmaßnahmen belässt, um einen möglichen Konflikt zwischen der Zugehörigkeit zum bzw. der Tätigkeit für das BfV und der Mitgliedschaft bei bzw. (ggfls. engen) Kontakten zu der Antragstellerin auszuschließen. Insgesamt haben sich die Gesamtumstände für die Befassung der Antragsgegnerin mit der Antragstellerin zu Lasten der Antragstellerin in einer Weise verschlechtert, die eine Fortführung der hier in Rede stehenden Maßnahme auf dem Gebiet des personellen Geheimschutzes nicht erwarten lassen.

Unabhängig davon fehlt der Antragstellerin im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung die Antragsbefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Die Antragstellerin kann nicht geltend machen, durch die an die Amtsangehörigen des BfV herangetragene Bitte zur Überprüfung ihrer Kontakte zur Antragstellerin in ihren eigenen Rechten verletzt zu sein. Insbesondere kommt eine Verletzung der Antragstellerin in ihrem Recht auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb nicht in Betracht.

Ein Handeln staatlicher Organe, das geeignet ist, eine abschreckende Wirkung zu entfalten und dadurch das Verhalten (potentieller) Teilnehmer eines innerparteilichen diskursiven Prozesses zu beeinflussen, greift in die durch Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Chancengleichheit politischer Parteien ein.

Vgl. zu letzterer BVerfG, Urteil vom 27.02.2018 – 2 BvE 1/16 –, juris, Rn. 46, m. w. N.

In dem Wechselspiel zwischen gesellschaftlicher und staatlicher Willensbildung haben die politischen Parteien eine Transformationsfunktion. Sie wirken nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG an der politischen Willensbildung mit. In dieser Funktion sammeln und strukturieren sie die unterschiedliche politischen Auffassungen und Interessen, gleichen diese jedenfalls zum Teil aus und überführen sie letztlich in die parlamentarische bzw. politische Willensbildung. Im Rahmen der Opposition vermitteln sie ihre Auffassung und zeigen die aus ihrer Sicht besseren Alternativen zu den getroffenen politischen Entscheidungen auf.

Vgl. hierzu (insoweit die Vergleichbarkeit von Abgeordneten und politischen Parteien anführend): BVerfG, Beschluss vom 17.09.2013 – 2 BvE 6/08 –, juris, Rn. 96.

Dieser in verschiedene Richtungen verlaufende kommunikative Prozess, der sich auch auf den Austausch innerhalb von Parteigremien oder sonstigen innerparteilichen Plattformen erstreckt, ist potentiell beeinträchtigt, wenn Mitglieder einer Partei mit nicht gänzlich unerheblicher Wahrscheinlichkeit damit rechnen müssen, allein aufgrund ihrer Parteizugehörigkeit nachrichtendienstlich überwacht zu werden oder von solchen Maßnahmen jedenfalls mittelbar betroffen zu sein.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.02.2021 – 5 B 163/21 –, juris, Rn. 19.

Eine solche Wirkung kommt dem Schreiben vom 24.01.2019 aber nicht zu. Es kann hier dahinstehen, ob das Schreiben zum Zeitpunkt seiner hausinternen Bekanntgabe geeignet war, eine abschreckende Wirkung auf (potentielle) Mitglieder der Antragstellerin zu entfalten. Denn jedenfalls mit der Hochstufung der Antragstellerin zum Verdachtsfall und der damit verbundenen öffentlichen Berichterstattung über die Einstufung als Beobachtungsobjekt kann das Schreiben der Antragsgegnerin an die Amtsangehörigen des BfV selbst keine abschreckende oder stigmatisierende Wirkung (mehr) entfalten. Ungeachtet des Umstandes, dass es sich bei dem Schreiben ohnehin nur um eine hausinterne, als Verschlusssache klassifizierte Maßnahme handelt, deren öffentliches Bekanntwerden der Antragsgegnerin soweit ersichtlich nicht zugerechnet werden kann, ist mit dem Schreiben weder für die Antragstellerin noch für potentielle Mitglieder der Antragstellerin eine eigenständige Beschwer verbunden. Denn spätestens seitdem die Antragsgegnerin die Öffentlichkeit über die Einstufung der Antragstellerin als Verdachtsfall unterrichtet hat, hat die Bitte an die Amtsangehörigen des BfV, ihre Kontakte zur Antragstellerin zu überprüfen, keine Relevanz für die Chancengleichheit der Antragstellerin. Niemand, der Kontakte zu der Antragstellerin pflegt, die Aufnahme solcher Kontakte beabsichtigt oder über solche Kontakte in seinem privaten Umfeld verfügt, wird in seinem Verhalten durch eine auf Sensibilisierung von Amtsangehörigen des BfV abzielende Mitteilung der Antragsgegnerin beeinträchtigt, nachdem die Antragstellerin öffentlich zum Verdachtsfall erklärt worden ist. Vielmehr liegt es auf der Hand und ist der Einstufung als Verdachtsfall immanent, dass eine – wenn auch mittelbare – Beziehung zwischen Angehörigen der Behörde, die zur Prüfung der Antragstellerin berufen ist, und der Antragstellerin für die ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung des BfV von Interesse sein kann. In diesem Zusammenhang kann im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung allenfalls der öffentlich verkündeten Einstufung der Antragstellerin als Verdachtsfall eine abschreckende oder stigmatisierende Wirkung zukommen, nicht aber der gegenüber den Amtsangehörigen des BfV hausintern geäußerten Bitte der Geheimschutzbeauftragten, ihre Kontakte zur Antragstellerin zu überprüfen. Für die von der Antragstellerin geäußerten Befürchtung, viele ihrer Mitglieder könnten sich zum Austritt gezwungen sehen bzw. potentielle Mitglieder von einem Eintritt in die Partei absehen, ist vor diesem Hintergrund nichts ersichtlich. Wenn überhaupt könnten derartige Reaktionen mit der Einstufung als Verdachtsfall und deren öffentlicher Bekanntgabe in Verbindung gebracht werden.

Die erforderliche Antragsbefugnis folgt auch nicht aus dem von der Antragstellerin bemühten allgemeinen Persönlichkeitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht, auf das sich gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch die Antragstellerin als Partei und juristische Person im Rahmen ihres Aufgabenbereichs berufen kann,

vgl. BVerwG, Urteil vom 21.05.2008 – 6 C 13.07 –, juris, Rn. 16; VG München, Urteil vom 17.10.2014 – M 22 K 13.2076 –, juris, Rn. 21,

umfasst den Schutz vor staatlichen Äußerungen, die geeignet sind, sich abträglich auf das Bild der betroffenen Person in der Öffentlichkeit auszuwirken,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.07.2004 – 1 BvR 263/03 –, juris, Leitsatz 1.

Hierzu zählen auch das Verfügungsrecht und das Selbstbestimmungsrecht über die eigene Außendarstellung sowie der Schutz des sozialen Geltungsanspruchs, der sog. „äußeren Ehre“ als des Ansehens in den Augen anderer.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.05.2008 – 6 C 13.07 –, juris, Rn. 16.

Die von der Antragstellerin beanstandete Maßnahme der Geheimschutzbeauftragten des BfV stellt schon keine Äußerung dar, die sich auf das Ansehen der Antragstellerin in der Öffentlichkeit nachträglich auswirken kann. Das fragliche Schreiben war ausschließlich für die Amtsangehörigen des BfV bestimmt und als „VS – Nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft. Eine über den hausinternen Bereich hinausgehende Wirkung war dem Schreiben ersichtlich nicht zugedacht. Darüber hinaus gilt das zum Grundrecht der Antragstellerin auf Chancengleichheit im politischen Wettbewerb Gesagte entsprechend. Die zukünftige Verwendung des Schreibens könnte sich nach der rechtmäßiger Weise öffentlich verkündeten Einstufung der Antragstellerin als Verdachtsfall,

vgl. zur Rechtmäßigkeit der Bekanntgabe der Einstufung als Verdachtsfall: VG Köln, Urteil vom 08.03.2022 – 13 K 326/21 –, juris, Rn. 969 ff.,

nicht nachteilig verstärkend auf das Bild der Antragstellerin in der Öffentlichkeit auswirken.

Nach dem Gesagten kommt auch eine Verletzung der Antragstellerin in ihren Rechten aus Art. 11, 10, 13, 6 und 14 EMRK nicht in Betracht.

Für die mit dem Antrag zu 2. begehrte Androhung der Verhängung von Ordnungsgeld für jeden Fall der Zuwiderhandlung ist mit Blick auf die Ausführungen zum Antrag zu 1. kein Raum.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG. Die Bedeutung der Sache für die Antragstellerin ergibt sich aus der Höhe des beantragten Ordnungsgeldes (Antrag zu 2.), die wegen der Vorläufigkeit der begehrten Regelung zu halbieren war, vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.

Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.

Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.