Verwaltungsgericht Köln, 7. Kammer — 7 L 1672/22

I.

Die Antragstellerin ist Trägerin einer Privatklinik in H., die eigener Darstellung zufolge als Plankrankenhaus mit N01 Planbetten in den Krankenhausplan des Landes H. aufgenommen ist.

Mit dem GKV-Gesundheitsreformgesetz 2000 übertrug der Gesetzgeber in § 17b des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze - Krankenhausfinanzierungsgesetz - (KHG) den Selbstverwaltungsträgern (GKV-Spitzenverband als Körperschaft des öffentlichen Rechts, Verband der Privaten Krankenversicherung und Deutsche Krankenhausgesellschaft als eingetragene Vereine) die Aufgabe, Grundstrukturen des Vergütungssystems, des Verfahrens zur Ermittlung der Bewertungsrelationen (Fallpauschalen) und des Verfahrens zur Pflege dieses Systems auf Bundesebene zu entwickeln. Diese schlossen daraufhin eine erste DRG-Vereinbarung vom 30.06.2000, die zur Gründung der Antragsgegnerin führte, deren Alleingesellschafter die genannten Spitzenverbände waren. In der Folgezeit ermittelte die Antragsgegnerin die notwenigen Daten zur Bemessung der Fallpauschalen von den beteiligten Krankenhäusern auf freiwilliger Basis. Nach einer Änderung des § 17b Abs. 3 KHG durch das Krankenhausstrukturgesetz zum 01.01.2016 wurden die Spitzenverbände zur Entwicklung und Umsetzung eines praktikablen Konzepts für eine repräsentative Auswahl derjenigen Krankenhäuser verpflichtet, die zur Datenlieferung herangezogen wurden (sog. Kalkulationskrankenhäuser). Die Neuregelung sah erstmals vor, bestimmte Krankenhäuser zur Teilnahme an der Kalkulation, mithin der Lieferung der hierzu erforderlichen Daten, zu verpflichten. In der Folgezeit kam es zu Rechtsstreitigkeiten zwischen verschiedenen Krankenhäusern, die im Losverfahren ermittelt worden waren, und der Antragsgegnerin. Sie endeten sowohl im einstweiligen Rechtsschutz als auch im Klageverfahren zugunsten der Krankenhäuser, da das OVG NRW die Antragsgegnerin für unzuständig erachtete. Auch seien entsprechende Schreiben der Antragsgegnerin an die betroffenen Krankenhäuser nicht als Verwaltungsakte einzustufen. Im Jahr 2019 zog die Antragsgegnerin erneut Krankenhäuser zur Datenlieferung für die Jahre 2019 und 2020, nunmehr „namens und im Auftrag der Vertragsparteien nach § 17b Abs. 2 Satz 1 KHG“ heran. Diese wiesen die erhobenen Widersprüche im eigenen Namen zurück. Die Klagen betroffener Krankenhäuser wies das Verwaltungsgericht H. mit Urteilen vom 08.09.2022 ab. Über Anträge auf Zulassung der Berufung ist noch nicht entschieden.

Aufgrund der unklaren Gesetzeslage sah sich der Gesetzgeber veranlasst, die Antragsgegnerin im Gesetz zur Weiterentwicklung der Gesundheitsversorgung mit Aufgaben der Selbstverwaltung im Gesundheitswesen zu beleihen. Ab dem 20.07.2022 lautet § 31 KHG wie folgt:

„(1) Das Institut für das Entgeltsystem im Krankenhaus nimmt die Aufgaben als Beliehener wahr, die ihm

1. nach diesem Gesetz, dem Krankenhausentgeltgesetz, dem Fünften Buch Sozialgesetzbuch und den auf Grundlage dieser Gesetze jeweils erlassenen Rechtsverordnungen übertragen sind oder

2. die Vertragsparteien auf Bundesebene nach § 9 Abs. 1 des Krankenhausentgeltgesetzes übertragen, soweit dieses Gesetz, das Krankenhausentgeltgesetz, das Fünfte Buch Sozialgesetzbuch und die auf Grundlage dieser Gesetze jeweils erlassenen Rechtsverordnungen die Aufgabenübertragung vorsehen.

(2) Die Wahrnehmung der Aufgaben nach Absatz 1 schließt die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten und zu deren Vollstreckung, zur Rücknahme und zum Widerruf der erlassenen Verwaltungsakte sowie den Erlass der Widerspruchsbescheide ein.

(3) Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Entscheidungen des Beliehenen haben keine aufschiebende Wirkung.“

Im Gefolge dieser gesetzlichen Neuregelung änderten die genannten Spitzenverbände die 2016 geschlossene und 2019 geänderte Vereinbarung zur Erhöhung der Repräsentativität der Kalkulation (ReprKalkV) erneut. Die ReprKalkV sah nunmehr ebenfalls eine Auswahl der zu verpflichtenden Krankenhäuser und deren Heranziehung durch die Antragsgegnerin vor.

Mit Bescheid vom 29.09.2022 verpflichtete die Antragsgegnerin die Antragstellerin nach einem am 23.09.2022 in Siegburg durchgeführten Losverfahren zur Teilnahme an der Kalkulation der Bewertungsrelationen im Entgeltbereich „DRG“ für die Datenjahre 2022 bis 2026. Zu den Modalitäten der Datenlieferung verwies die Antragsgegnerin auf die Anlage 1 der ReprKalkV. Die Antragsgegnerin stützte sich hierbei auf § 17b Abs. 3 Satz 6 i.V.m. § 30 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 KHG und wies darauf hin, dass die Verpflichtung zur Teilnahme an der Kalkulation im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchsetzbar sei.

Die Antragstellerin erhob hiergegen unter dem 25.10.2022 Widerspruch und hat am 27.10.2022 um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht.

Der Bescheid vom 29.09.2022 sei voraussichtlich rechtswidrig. Dies folge bereits daraus, dass den Spitzenverbänden die Befugnis fehle, die ReprKalkV als Grundlage der Verpflichtung der Krankenhäuser zur Teilnahme an der Kalkulation zu beschließen. Diese Befugnis werde ihnen zwar durch § 17b Abs. 3 Sätze 4 und 5 KHG übertragen. Insoweit handelten sie als gesetzlich Beliehene. An der verfassungsrechtlichen Wirksamkeit der Beleihung bestünden indes durchgreifende Zweifel, da es der Gesetzgeber unterlassen habe, die notwendige Aufsicht über die Beliehenen zu regeln. Dies sei nach dem Rechtsstaats- und dem Demokratieprinzip zwingend erforderlich. Hinzu komme, dass § 2 Abs. 1 ReprKalkV 2016 und die entsprechende Bestimmung der Änderung 2019 gegen das Prinzip der Selbstorganschaft der Verwaltung verstießen und damit nichtig seien. Darüber hinaus sei davon auszugehen, dass wesentliche Verfahrensvorschriften, insbesondere über das Zusammenwirken der Spitzenverbände mit der Antragsgegnerin und über sonstige Formalien, nicht eingehalten worden seien.

Die Antragstellerin hat die Beiladung der Vertragsparteien auf Bundesebene beantragt. Diesen Antrag hat der Berichterstatter der Kammer mit Beschluss vom 11.01.2023 abgelehnt.

Die Antragstellerin beantragt,

die aufschiebende Wirkung der Widerspruchs gegen den Verpflichtungsbescheid der Antragsgegnerin vom 29.09.2022 anzuordnen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Der Bescheid vom 29.09.2022 sei offensichtlich rechtmäßig. Die Antragstellerin rüge allein die Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Beleihung der Selbstverwaltungspartner zur Vereinbarung der ReprKalkV wegen angeblich fehlender Aufsichtsregelung und einen Verstoß gegen das Prinzip der Selbstorganschaft der Verwaltung. Es fehle jedoch nicht an einer gesetzlichen Aufsicht. Der GKV-Spitzenverband stehe unter der Aufsicht des Bundesministeriums für Gesundheit. Dies gelte auch für die Antragsgegnerin. Das Bundesministerium sei folglich in der Lage, sowohl die notwenige Einigung der Vertragspartner zu verhindern als auch auf die Antragsgegnerin mit Aufsichtsmitteln einzuwirken. Zudem sei zu beachten, dass die Beauftragung der Selbstverwaltungspartner mit Normverträgen im Rahmen der Krankenhausfinanzierung eine langjährige Regelungstradition habe, die vom Bundesverwaltungsgericht wie vom Bundessozialgericht trotz des Fehlens weitergehender Aufsichtsregelungen niemals beanstandet worden sei. Mit dem Einwand des Verstoßes gegen das Prinzip der Selbstorganschaft der Verwaltung übersehe die Antragstellerin, dass sie – die Antragsgegnerin – nunmehr gesetzlich umfassend beliehen sei. Dessen ungeachtet überwiege auch bei einer von den Erfolgsaussichten unabhängigen Interessenabwägung das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verpflichtungsbescheides. Die Erhebung empirischer Kosten- und Leistungsdaten von Krankenhäusern ermögliche eine differenzierte Abbildung der Kostenverhältnisse in den Bewertungsrelationen der Entgeltsysteme. Nur die verpflichtende Teilnahme verhindere, dass einzelne Trägergruppen oder Leistungsbereiche in der Kalkulation unterrepräsentiert seien oder sich der Kalkulation gänzlich entzögen.

II.

Der Antrag ist nicht begründet.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO ganz oder teilweise anordnen. In der Sache setzt die Entscheidung über die gerichtliche Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs eine Abwägung zwischen dem privaten Aussetzungsinteresse der Antragstellerin und dem öffentlichen Interesse an der Vollziehung der Verwaltungsentscheidung voraus. Erweist sich diese bei der in Verfahren der vorliegenden Art gebotenen summarischen Prüfung als rechtswidrig, ist die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs anzuordnen, da am Vollzug einer rechtswidrigen Verwaltungsentscheidung kein öffentliches Interesse bestehen kann. Ist die Rechtswidrigkeit nicht mit der erforderlichen Gewissheit feststellbar, ist die Entscheidung des Gesetzgebers für eine sofortige Vollziehung in § 31 Abs. 3 KHG für einen grundsätzlichen Sofortvollzug zu berücksichtigen. Eine Aussetzung der Vollziehung kommt dann regelmäßig nur in Betracht, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts bestehen.

Der Verpflichtungsbescheid der Beklagten vom 29.09.2022 ist bei der in Verfahren der vorliegenden Art gebotenen Prüfung rechtmäßig. Er findet seine Rechtsgrundlage in § 17b Abs. 3 Satz 6 i.V.m. § 31 Abs. 1 und 2 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze - Krankenhausfinanzierungsgesetz - (KHG) in der seit dem 20.07.2021 geltenden Fassung des Gesetzes vom 11.07.2021 (BGBl. I S. 2754). Hiernach bestimmt die Antragsgegnerin auf der Grundlage einer vom Spitzenverband Bund der Krankenkassen, dem Verband der privaten Krankenversicherung und der Deutschen Krankenhausgesellschaft (Vertragsparteien nach § 17b Abs. 2 Satz 1 KHG; vgl. § 17b Abs. 3 Satz 4 KHG) geschlossenen Vereinbarung, welche Krankenhäuser an der Kalkulation der Diagnosis Related Groups (DRG) teilnehmen. Die bestimmten Krankenhäuser sind zur Übermittlung der für die Durchführung der Kalkulation erforderlichen Daten an die Antragsgegnerin verpflichtet. Gemäß § 31 Abs. 1 KHG nimmt die Antragsgegnerin die ihr nach dem KHG übertragenen Aufgaben als Beliehene wahr (§ 31 Abs. 1 Nr. 1 KHG). Dies schließt die Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten wie deren Vollstreckung ein. Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Entscheidungen der Antragsgegnerin als Beliehene haben keine aufschiebende Wirkung (§ 31 Abs. 2 und 3 KHG).

Aus dem Vorbringen der Antragstellerin ergeben sich vor diesem Hintergrund keine Anhaltspunkte für eine Rechtswidrigkeit der streitigen Heranziehung. Sie sind bei der gebotenen summarischen Prüfung auch nicht sonst ersichtlich.

Soweit die Antragstellerin darauf verweist, es fehle an einer hinreichenden Aufsichts-regelung über die Vertragsparteien nach § 17b Abs. 2 Satz 1 KHG bei der Vereinbarung eines praktikablen Konzepts für eine repräsentative Kalkulation der DRG´s und deren Weiterentwicklung nach § 17b Abs. 3 Satz 4 KHG, vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Der Einwand zielt auf den Umstand, dass mit der gesetzlichen Übertragung des Auftrags zur Vereinbarung eines Konzepts möglicherweise die Übertragung originär staatlicher Aufgaben an die Selbstverwaltungspartner verbunden ist, die als Beleihung ihrerseits möglicherweise das Erfordernis staatlicher Kontrolle im Sinne einer Rechtsaufsicht nach sich zieht. Er greift schon deswegen nicht, weil der Spitzenverband Bund der Krankenkassen als Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 217a Abs. 2 SGB V) der Aufsicht des Bundesministeriums für Gesundheit untersteht. § 217g SGB V legt dabei detailliert die Aufsichtsmittel fest. Diese umfassen nicht Anordnungsrechte der Aufsichtsbehörde bei erkannter Rechtswidrigkeit von Satzungen und Beschlüssen des Spitzenverbandes und seiner Organe, sondern auch das Recht der Selbstvornahme. Damit ist in Bezug auf den Spitzenverband Bund der Krankenkassen ein gesetzliches Aufsichtssystem etabliert, das umfassende Rechtsaufsicht garantiert. Unbeachtlich ist, dass es sich bei den beiden anderen Vertragsparteien nach § 17b Abs. 2 Satz 1 KHG – dem Verband der Privaten Krankenversicherung und der Deutschen Krankenhausgesellschaft – um in privatrechtlicher Form verfasste Vereine handelt, für die ein vergleichbares Aufsichtssystem nicht existiert. Denn das Erfordernis einer Vereinbarung der Spitzenverbände über ein Konzept für eine repräsentative Kalkulation der DRG´s ist Ausdruck des Interessenausgleichs zwischen den betroffenen Selbstverwaltungsträgern (LSG Baden-Württemberg, Urteil vom 30.03.2022 - L 5 KA 1255/20 KL -, juris Rn. 84). Dieser wird durch die Notwendigkeit einer vertraglichen, also konsensualen Regelung entsprochen. Entfällt aber die Zustimmung des Spitzenverbandes Bund der Krankenkassen im Gefolge aufsichtsbehördlichen Einschreitens, kann auch keine vertragliche Regelung über das Konzept für eine repräsentative Kalkulation zustande kommen. Eine staatliche Aufsicht über Voraussetzungen und Zustandekommen der Regelung ist damit sichergestellt. Ob es im Fall der Beleihung stets oder nur im Fall besonders grundrechtsintensiver Eingriffe einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung staatlicher Aufsicht bedarf, oder die Aufsichtsbefugnis bereits aus dem gesetzlichen Beleihungsakt folgt, bedarf vor diesem Hintergrund keiner Entscheidung (vgl. BVerfG, Urteil vom 18.01.2012 - 2 BvR 133/10 -, juris Rn. 176; vgl. ferner das von der Antragstellerin vorgelegte nicht rechtskräftige Urteil des VG H. vom 08.09.2022 - VG 33 K 4/21 -).

Aus Sicht der Kammer nicht nachvollziehbar ist der Einwand der Antragstellerin, den Vertragsparteien nach § 17b Abs. 2 Satz 1 KHG fehle trotz gesetzlicher Beleihung die Befugnis zur Vereinbarung eines Konzepts für eine repräsentative Kalkulation, da das Prinzip der Selbstorganschaft der Verwaltung verletzt sei (Seite 17 der Antragsschrift). Ungeachtet der Frage, wie dieses Prinzip zu umschreiben und wo es rechtlich zu verorten ist, kann die Antragstellerin insoweit jedenfalls nichts aus der zitierten Entscheidung des OVG Lüneburg (Beschluss vom 22.01.2021 - 13 ME 513/20 -, juris Rn. 14) für ihre Auffassung herleiten. Denn diese bezieht sich nicht nur auf eine überholte Rechtslage, sondern insbesondere auf die (fehlende) Befugnis der Antragsgegnerin in ihrer damaligen Eigenschaft als Verwaltungshelferin, nicht aber auf die Vertragsparteien. Überdies wendet sich die Antragstellerin damit gegen die Aufgabenübertragung in § 17b Abs. 3 Satz 4 KHG selbst. Im Eilverfahren sind jedoch an die Nichtanwendung eines förmlichen Gesetzes aufgrund eines Verstoßes gegen das GG mit Blick auf das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts (Art. 100 Abs. 1 GG) hohe Anforderungen zu stellen. Erforderlich ist, dass das beschließende Gericht von der Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Vorschriften überzeugt ist. Der Verstoß gegen verfassungsrechtliche Vorschriften muss offenkundig sein (vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 28.12.2022 - 13 B 1290/22 - und vom 22.07.2022 - 13 B 1466/21 -, jeweils juris m.w.N.). Hiervon kann nicht ansatzweise die Rede sein. Denn das Instrument der Beleihung von Dritten außerhalb der Verwaltung mit staatlichen Aufgaben ist eine rechtlich anerkannte Abweichung von dem angeführten Prinzip der Selbstorganschaft der Verwaltung. Erfolgt die Beleihung – wie hier – durch Gesetz, ist sie darüber hinaus unmittelbar demokratisch legitimiert.

Weitere Einwände gegen die Rechtmäßigkeit der Auswahlentscheidung, namentlich in Zusammenhang mit dem durchgeführten Losverfahren, sind von der Antragstellerin nicht in substantiierter Weise dargetan. Der Verdacht, es sei davon auszugehen, dass wesentliche zu beachtende Verfahrensvorschriften, insbesondere über das Zusammenwirken der Vertragsparteien mit der Antragsgegnerin und über sonstige Formalien nicht eingehalten worden seien, ist nicht näher begründet worden. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, zumal in Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes, vage geäußerten Verdachtsmomenten nachzugehen. Angesichts dessen bestand auch keine Veranlassung, bei den Vertragsparteien geführte Akten beizuziehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 52 Abs. 1 GKG. Sie entspricht für das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes der Hälfte des Betrages von 50.000,00 Euro, der für das Klageverfahren anzusetzen wäre (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 05.02.2020 - 13 A 3354/18 -).

Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.

Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.

Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.