Verwaltungsgericht Köln, 7. Kammer — 7 K 3736/22

Die vormalige Arbeitgeberin der Klägerin beantragte mit Schreiben vom 22. Juni 2021 bei dem Beklagten die Zustimmung zur ordentlichen Kündigung aus betriebsbedingten Gründen. Mit Bescheid vom 29. Juli 2021 bestätigte der Beklagte den Eintritt der Fiktion gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 SGB IX. Dagegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 16. August 2021 Widerspruch. Vor dem Arbeitsgericht Wuppertal schloss die Klägerin mit ihrer vormaligen Arbeitgeberin am 11. Februar 2022 einen Vergleich. Sie erklärte daraufhin das Widerspruchsverfahren für erledigt und beantragte, ihr die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen zu erstatten.

Mit „Kostenbescheid“ vom 27. April 2022, ausweislich des in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Empfangsbekenntnisses zugestellt am 1. Juni 2022, lehnte der Beklagte eine Kostenerstattung zugunsten der Klägerin ab. Zur Begründung führte er aus, dass § 63 SGB X rechtlicher Maßstab für eine Kostenerstattung im Verwaltungsverfahren sei. Eine Kostenerstattung komme danach nur dann in Betracht, wenn ein Widerspruch erfolgreich sei. Der Widerspruch der Klägerin sei allerdings nicht im Sinne der Vorschrift erfolgreich gewesen. Erfolgreich sei ein Widerspruch nur dann, wenn die Behörde das Widerspruchsverfahren durch eine Verwaltungsentscheidung abschließe, die dem Widerspruch des Widerspruchsführers (ganz oder teilweise) abhelfe oder diesem stattgebe. Erledige sich ein Widerspruch hingegen auf andere Weise, sei dieser gerade nicht erfolgreich. Im Falle der Klägerin gehe der Ausgangsbescheid ins Leere, da sich die Klägerin und ihre vormalige Arbeitgeberin im arbeitsgerichtlichen Verfahren geeinigt hätten. Eine begehrte Aufhebung des Bescheides vom 29. Juli 2021 habe deshalb der Klägerin keine rechtlichen Vorteile mehr bringen können. Dementsprechend habe sie ihren Widerspruch auch für erledigt erklärt. Eine Kostenerstattung gemäß § 63 Abs. 1 und 2 SGB X komme folglich nicht in Betracht. Ebenso wenig könnten Kosten auf Grund einer entsprechenden Anwendung der Regelungen der §§ 154 ff. VwGO erstattet werden, insbesondere eine Anwendung des § 161 Abs. 2 VwGO sei nicht möglich. Es bestehe keine im Wege einer Analogie ausfüllungsbedürftige Gesetzeslücke. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht im Anwendungsbereich des § 80 VwVfG ausdrücklich festgestellt. Entsprechendes müsse daher auch im Hinblick auf die Vorschrift des § 63 SGB X gelten, die unter bewusster Übernahme des Wortlauts des § 80 VwVfG zeitlich nach dessen Inkrafttreten erlassen worden sei. Auch im Geltungsbereich dieser Vorschrift komme im Falle einer Erledigung eines Widerspruchs in sonstiger Weise die entsprechende Anwendung von Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung oder der Zivilprozessordnung nicht in Betracht.

Am 22. Juni 2022 hat die Klägerin Klage erhoben.

Zur Begründung macht sie geltend: Die sozialgerichtliche Rechtsprechung anerkenne einen Anspruch auf Kostenerstattung im Widerspruchsverfahren auch dann, wenn sich der Widerspruch während des Verfahrens erledige, bei unterstellter Fortsetzung des Widerspruchsverfahrens allerdings Erfolg gehabt hätte. Zutreffend sei, dass nach dem Wortlaut des § 63 SGB X ein Kostenerstattungsanspruch voraussetze, dass der Widerspruch erfolgreich sei. Hingegen sei dem Gesetz allerdings nicht zu entnehmen, dass eine Kostenentscheidung im Widerspruchsverfahren nur dann ergehen könne, wenn dieses durch Widerspruchs- oder Abhilfebescheid zum Abschluss gekommen sei. Etwas anderes gelte gegebenenfalls im Anwendungsbereich der Verwaltungsprozessordnung, weil nach § 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO der Widerspruchsbescheid bestimme, wer die Kosten trage, und § 72 VwGO ebenfalls eine zwingende Verknüpfung zwischen Abhilfebescheid und Kostenentscheidung herstelle. Aber selbst im Anwendungsbereich der Verwaltungsgerichtsordnung könne auch im Falle einer Rücknahme des angefochtenen Verwaltungsakts während eines bereits anhängigen Widerspruchsverfahrens eine Kostenentscheidung notwendig werden, wenn nämlich die Ausgangsbehörde den Widerspruchsführer, der im Widerspruchsverfahren obsiegt hätte, um den zu erwartenden Kostenausspruch bringe. Einem solchen Vorgehen sei auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wegen Verstoßes gegen den ungeschriebenen Grundsatz der fairen Verfahrensgestaltung und das Prinzip von Treu und Glauben der Erfolg zu versagen. Dem sei auch im Anwendungsbereich des § 63 SGB X zu folgen. Denn aus rechtsstaatlichen Gründen könne die Kostenlast nicht bei dem durch rechtswidriges Handeln der öffentlichen Verwaltung Betroffenen verbleiben, wenn dieser sich hiergegen durch Rechtsbehelfe verteidige, die nur aus Gründen, die nicht im Verhalten des Rechtsbehelfsführers begründet seien, nicht zu einem formellen Abschluss kämen. Insoweit bedürfe es auch keiner Analogiebildung, weil bereits eine an der Verfassung orientierte Auslegung des § 63 Abs. 1 Satz 1 SGB X zu einem solchen Ergebnis führe.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Abänderung des Kostenbescheides vom 27. April 2022 zu verpflichten, der Klägerin unter Feststellung der Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts die notwendigen Aufwendungen im Widerspruchsverfahren zu erstatten.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen in seinem Kostenbescheid und wiederholt, dass ein Anspruch auf Kostenerstattung gemäß § 63 SGB X nur bestehe, wenn der Widerspruch erfolgreich sei. Werde ein Widerspruch zurückgenommen, liege diese Voraussetzung nicht vor. Erfolgreich im Sinne der Vorschrift sei ein Widerspruch nur dann, wenn die Behörde das Widerspruchsverfahren durch eine Verwaltungsentscheidung abschließe, die dem Widerspruch abhelfe oder stattgebe. Erledige sich der Widerspruch – wie im vorliegenden Fall – hingegen auf andere Weise, sei er gerade nicht erfolgreich.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

Das Gericht kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben, § 101 Abs. 2 VwGO. Die Erklärung des Einverständnisses zur Entscheidung des Gerichts ohne mündliche Verhandlung wird durch die zeitlich nachfolgende Übertragung des Rechtsstreits zur Entscheidung auf den Einzelrichter nicht verbraucht.

So zuletzt etwa OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 8. Februar 2019 – 4 L 156/18 –, juris, Rn. 25.

Die Klage ist unbegründet.

Es bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung, ob für den Erlass einer isolierten Kostenentscheidung im Anwendungsbereich des § 62 SGB X überhaupt Raum ist, wenn ein Widerspruchsführer – wie hier – sein Widerspruchsverfahren für erledigt erklärt. Denn die Klägerin hat jedenfalls keinen Anspruch auf Erstattung ihrer notwendigen Aufwendungen in dem von ihr geführten Widerspruchsverfahren unter Feststellung der Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwalts.

Ein dahingehender Anspruch folgt in ihrem Falle insbesondere nicht aus § 63 SGB X. Nach § 63 Abs. 1 Satz 1 SGB X hat der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der den Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Auslagen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich war. Nach § 63 Abs. 2 SGB X sind die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts im Vorverfahren erstattungsfähig, wenn die Zuziehung eines Bevollmächtigten notwendig war. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.

Nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts ist ein Widerspruch nicht immer schon dann erfolgreich im Sinne des § 63 Abs. 1 Satz 1 SGB X, wenn zeitlich nach der Einlegung des Rechtsbehelfs eine den Widerspruchsführer begünstigende Entscheidung ergeht, vielmehr ist erforderlich, dass zwischen der Einlegung des Rechtsbehelfs und der begünstigenden Entscheidung der Behörde eine ursächliche Verknüpfung im Rechtssinne besteht.

Siehe etwa BSG, Urteil vom 13. Oktober 2010 – B 6 KA 29/09 R –, juris, Rn. 16; im Anwendungsbereich des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG restriktiver BVerwG, Urteil vom 23. Februar 1982 – 7 C 72/79 –, juris, Rn. 14: „§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG läßt sich nicht auf den Fall ausdehnen, in dem der Widerspruchsführer sein Ziel erreicht hat, ohne daß die Behörde über seinen Widerspruch entschieden hat.“

Ausgehend von dieser Auslegung des § 63 Abs. 1 Satz 1 SGB X durch das Bundessozialgericht steht der Klägerin der von ihr geltend gemachte Anspruch auf Erstattung der Kosten des Widerspruchsverfahrens nicht zu. Denn sie hat das Widerspruchsverfahren für erledigt erklärt, nachdem sie vor dem Arbeitsgericht Wuppertal mit ihrer vormaligen Arbeitgeberin am 11. Februar 2022 einen Vergleich geschlossen hatte. Ein erfolgreiches Widerspruchsverfahren im vorbezeichneten Sinne ist darin nicht zu erblicken.

Soweit das Gericht ausgehend von der auch von der Klägerin herangezogenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

BVerwG, Urteile vom 18. April 1996 – 4 C 6/95 –, juris, Rn. 22; und vom 26. März 2003 – 6 C 24/02 –, juris, Rn. 14, 20,

eine Erstattung von Kosten im Vorverfahren aus Gründen des Grundsatzes von Treu und Glauben auch dann für möglich erachtet hat, wenn die Widerspruchsbehörde das Widerspruchsverfahren nicht bearbeitet oder bewusst verzögert, um das Ergebnis eines arbeitsgerichtlichen Verfahrens abzuwarten und hierdurch eine absehbare Erledigung geschehen lässt, um eine Widerspruchsentscheidung zugunsten des Widerspruchsführers sowie einen entsprechenden Kostenanspruch zu umgehen,

VG Köln, Urteile vom 26. Juni 2017 – 7 K 109/16 –, juris, Rn. 36 ff., und vom 1. August 2017 – 7 K 2941/15 –, juris, Rn. 50 ff.

vermag sich die Klägerin hierauf ebenfalls nicht mit Erfolg zu berufen. Denn eine derart treuwidrige Bearbeitung beziehungsweise Nichtbearbeitung ihres Widerspruchs ist vorliegend weder dargetan noch sonst ersichtlich.

Nach der Rechtsprechung des Gerichts kann ein Kostenerstattungsanspruch in Fällen wie dem vorliegenden ferner auch nicht auf eine analoge Anwendung von § 161 Abs. 2 in Verbindung mit § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO gestützt werden. Denn die Vorschrift des § 63 SGB X weist keine planwidrige Regelungslücke auf, die im Wege der Analogie zu schließen wäre. Dies hat zur Folge, dass im Anwendungsbereich dieser Vorschrift ein Kostenerstattungsanspruch zugunsten eines Widerspruchsführers entgegen der Auffassung der Klägerin auch dann nicht besteht, wenn der Widerspruch ohne den Eintritt eines erledigenden Ereignisses erfolgreich gewesen wäre.

Ausführlich VG Köln, Urteile vom 26. Juni 2017 – 7 K 109/16 –, juris, Rn. 42 ff., und vom 1. August 2017 – 7 K 2941/15 –, juris, Rn. 58 ff.

Nach § 161 Abs. 2 VwGO entscheidet das Gericht nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens durch Beschluss, wenn sich der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt hat. Nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO sind Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts im Vorverfahren erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt. Für die mit § 63 SGB X vergleichbare Regelung des § 80 VwVfG vertritt namentlich das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung, dass diese Vorschrift die Kostenerstattung im isolierten Widerspruchsverfahren abschließend regelt und für eine entsprechende Anwendung dieser Vorschrift oder der Kostenregelungen der §§ 154 ff VwGO, insbesondere des § 161 Abs. 2 VwGO, keinen Raum lässt.

Grundlegend etwa BVerwG, Urteile vom 11. Mai 1981 – 6 C 121/80 –, juris, Rn. 12, und vom 23. Februar 1982 – 7 C 72/79 –, juris, Rn. 14.

Diese Rechtsprechung beansprucht auch im Anwendungsbereich des § 63 SGB X Geltung, da diese Vorschrift kurze Zeit nach dem Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes unter bewusster Übernahme der dortigen Regelungen erlassen wurde.

Siehe BT-Drs. 8/2034, S. 36; dazu nur OVG NRW, Urteil vom 7. August 1990 – 8 A 603/88 –, NVwZ-RR 1991, 223 (224).

Soweit in der auch von der Klägerin herangezogenen landessozialgerichtlichen Judikatur vereinzelt eine analoge Anwendung des § 161 Abs. 2 VwGO beziehungsweise eine erweiternde Auslegung des § 63 SGB X im Falle einer Erledigung eines begründeten Widerspruchs befürwortet wird,

LSG Hessen, Urteil vom 26. September 2007 – L 4 KA 15/07 –, juris, Rn. 15,

steht dem entgegen, dass sich der Gesetzgeber – wie gezeigt – bewusst gegen einen dahingehenden Regelungsansatz entschieden hat. Hinzu kommt, dass das Bundessozialgericht aus dem ebenfalls erklärten Willen des Gesetzgebers, eine kasuistische Regelung vermeiden zu wollen,

BT-Drs. 8/2034, S. 36 unter Bezugnahme auf BT-Drs. 7/910, S. 92, wonach der Gesetzgeber im Anwendungsbereich des § 80 VwVfG die Kostenentscheidung der Widerspruchsbehörde von schwierigen rechtlichen Auseinandersetzungen entlasten wollte,

schlussfolgert, dass die Ausnahmen von der Regelung des § 63 Abs. 1 Satz 1 SGB X auf die im Gesetz ausdrücklich aufgeführten Gründe beschränkt bleiben muss.

BSG, Urteil vom 19. Juni 2012 – B 4 AS 142/11 R –, juris, Rn. 16.

Auch dies streitet gegen eine analoge Anwendung des § 161 Abs. 2 VwGO beziehungsweise eine erweiternde Auslegung des § 63 SGB X. Dagegen spricht überdies auch der Umstand, dass die Ergänzung der Verwaltungsverfahrensgesetze einzelner Länder um eine mit § 161 Abs. 2 VwGO vergleichbare Regelung dem Bundesgesetzgeber bislang keine Veranlassung gegeben hat, § 63 SGB X oder auch § 80 VwVfG entsprechend zu ändern.

Die Ablehnung einer analogen Anwendung des § 161 Abs. 2 VwGO beziehungsweise einer erweiternden Auslegung des § 63 SGB X stößt nach der Rechtsprechung des Gerichts schließlich auch nicht auf verfassungsrechtliche Bedenken, weil das Bundesverfassungsgericht die vor Einführung des § 80 VwVfG und des § 63 SGB X bestehende Rechtslage, die selbst bei einem erfolgreichen Widerspruch keine Kostenerstattung vorgesehen hatte, für verfassungsgemäß erachtet hat.

BVerfG, Urteil vom 29. Oktober 1969 – 1 BvR 65/68 –, juris, Rn. 9 ff.; anders wohl LSG Hessen, Urteil vom 26. September 2007 – L 4 KA 15/07 –, juris, Rn. 15.

Der vorliegende Fall gibt keinen Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO.

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 VwGO im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.