Verwaltungsgericht Köln, 9. Kammer — 9 L 2671/23

Der sinngemäß nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gestellte Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers vom 3. Januar 2024 (9 K 39/24) gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Dezember 2023 wiederherzustellen,

hat Erfolg.

Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung entfällt von vornherein kraft bundesgesetzlicher Anordnung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1–3 VwGO bzw. nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, besonders angeordnet worden ist. Das Gericht der Hauptsache kann allerdings in einem solchen Fall gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung anordnen (Var. 1) bzw. wiederherstellen (Var. 2).

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist bereits dann aufzuheben, wenn diese formell nicht ordnungsgemäß erfolgt ist. Im Übrigen hängt die Begründetheit des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO davon ab, ob das Interesse des Antragstellers, von der Vollziehung einer Maßnahme vorläufig verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Das Aussetzungsinteresse überwiegt, wenn bei summarischer Prüfung Erfolgsaussichten in der Hauptsache bestehen. Sind die Erfolgsaussichten offen, so ist dem Antrag stattzugeben, wenn bei einer allgemeinen Abwägung der beiderseitigen Interessen das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das Vollziehungsinteresse überwiegt.

Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung der angegriffenen Ordnungsverfügung genügt in formaler Hinsicht den Maßstäben des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Danach ist das besondere Interesse an der Vollziehung eines Verwaltungsaktes schriftlich zu begründen. Es bedarf regelmäßig der Darlegung besonderer Gründe, die über die Gesichtspunkte hinausgehen, die den Verwaltungsakt selbst rechtfertigen. Insoweit genügt aber jede schriftliche Begründung, die zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält. Es kommt nicht darauf an, ob die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gründe den Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen und ob die für die sofortige Vollziehung angeführten Gründe erschöpfend und zutreffend dargelegt sind.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 25. September 2013 – 1 B 571/13 –, juris Rn. 5; vom 1. September 2009 – 5 B 1265/09 –, juris Rn. 3 ff. und vom 8. August 2008 – 13 B 1022/08 –, juris Rn. 2 f.

Die Antragsgegnerin hat einzelfallbezogen dargelegt, dass die sofortige Vollziehung der Verfügung im öffentlichen Interesse liege. Dabei stellt sie darauf ab, dass der Antragsteller Mitarbeiter und Kommilitonen der Universität einschüchtere und den Universitätsbetrieb störe. Dabei habe er sein Verhalten trotz einer Vielzahl an Ermahnungen nicht geändert. Da der Antragsteller Gesprächsangebote bislang ausgeschlagen habe und sich weiter uneinsichtig zeige, sei während des Klageverfahrens eine unmittelbare Fortsetzung der von ihm ausgehenden Störungen zu erwarten. Damit hat sie einen konkreten fallbezogenen Grund für die Anordnung der sofortigen Vollziehung benannt und zu erkennen gegeben, dass sie sich des Ausnahmecharakters der sofortigen Vollziehung bewusst war.

Die Abwägung zwischen dem Aussetzungsinteresse des Antragstellers und dem Vollziehungsinteresse der Antragsgegnerin fällt zulasten der Antragsgegnerin aus, da nach summarischer Prüfung die Klage in der Hauptsache voraussichtlich Erfolg haben wird. Der Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Dezember 2023 erweist sich nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand als rechtswidrig.

Die Antragsgegnerin konnte das Hausverbot nicht auf die im Bescheid genannte Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 1 Satz 4 HG NRW stützen, weil es inhaltlich (jedenfalls auch) eine Ordnungsmaßnahme nach § 51a Abs. 2 Nr. 3 und 4 HG NRW darstellt und aufgrund dieser spezielleren Rechtsgrundlage durch den nach § 51a Abs. 3 Satz 3 HG NRW zuständigen Ordnungsausschuss hätte verfügt werden müssen.

Nach § 18 HG NRW übt der Rektor bzw. die Rektorin das Hausrecht aus. Das Hausrecht ist notwendiger Annex der Sachkompetenz eines Hoheitsträgers zur Erfüllung der ihm übertragenen Verwaltungsaufgaben. Es gibt dem Hoheitsträger insbesondere das Recht, zur Wahrung der Zweckbestimmung der im Verwaltungsgebrauch stehenden Gebäude und Räumlichkeiten sowie zur Abwehr von Störungen des Dienstbetriebs den Aufenthalt von Personen darin zu reglementieren.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. Mai 2017 – 15 A 3048/15 –, juris Rn. 52 und vom 14. Oktober 1988 – 15 A 188/86 –, juris Rn. 2 ff.; Beschlüsse vom 5. Oktober 2016 – 15 B 1139/16 –, und vom 11. Februar 2014 – 15 B 69/14 –, jeweils juris Rn. 3.

Maßnahmen aufgrund des Hausrechts nach § 18 Abs. 1 HG NRW haben präventiven Charakter und dienen unmittelbar der Sicherung der Aufgaben der Hochschule in Forschung und Lehre, insbesondere gegen Störungen des Lehrbetriebs oder unbefugtes Betreten von Räumen, aber auch der Abwehr anderer Gefahren für die Sicherheit der Mitglieder der Hochschule.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Januar 2024 – 15 B 39/24 –, n. v. und vom 30. April 2019 – 15 B 232/19 –, juris Rn. 25 und 27.

Mit der Einführung des § 51a HG NRW durch das Gesetz zur Änderung des Hochschulgesetzes vom 12. Juli 2019 (GV. NRW. S. 425, ber. S. 593) hat der Landesgesetzgeber eine Regelung geschaffen, auf deren Grundlage der Ausschluss von Studierenden von der Benutzung von Einrichtungen der Hochschule (§ 51a Abs. 2 Nr. 3 HG NRW) und der Ausschluss von der Teilnahme an Lehrveranstaltungen (§ 51a Abs. 2 Nr. 4 HG NRW) als Ordnungsmaßnahme verhängt werden kann, sofern der Studierende einen Ordnungsverstoß nach § 51a Abs. 1 HG NRW begangen hat. Das mit Bescheid vom 21. Dezember 2023 verfügte Hausverbot ist bis zum 31. März 2024, dem Ende des Wintersemesters 2023/2024, befristet und betrifft (sämtliche) Gebäude und Einrichtungen der Universität B.. Zur Begründung hat die Antragsgegnerin u. a. ausgeführt, dass es zur Abwehr des von dem Antragsteller ausgehenden störenden Verhaltens geboten sei, ihn von dem Präsenzlehrbetrieb auszuschließen. Damit wird der Antragsteller in der Sache für die Dauer des Hausverbots – jedenfalls auch – von der Benutzung der nicht-digitalen Einrichtungen der Universität B. und von sämtlichen Lehrveranstaltungen, die in Präsenz stattfinden, ausgeschlossen. Eine Umstellung von Präsenzveranstaltungen auf das digitale Format hat die Antragsgegnerin ausdrücklich nicht vorgesehen (vgl. E-Mail vom 28. Dezember 2023, Bl. 126 BA 1).

Im Ansatz ist davon auszugehen, dass zwei Rechtsnormen, die – wie § 18 HG NRW und § 51a HG NRW – im gleichen Rangverhältnis zueinanderstehen, gleichermaßen Geltung beanspruchen und grundsätzlich nebeneinander anwendbar sind, so dass die an ihre Tatbestände geknüpften Rechtsfolgen gleichrangig nebeneinander eintreten. Eine Verdrängung der einen Rechtsnorm durch eine andere besondere Rechtsnorm kann aber vorliegen, wenn entweder ein Fall von Spezialität (lex specialis derogat legi generali) gegeben ist, also die verdrängende Rechtsnorm sämtliche Merkmale der allgemeinen Normen enthält und diesen noch ein besonderes Merkmal zur Bildung seines Tatbestandsbegriffes hinzufügt, oder wenn zwar ein auf Spezialität (im engeren Sinne) beruhendes Rangverhältnis der Rechtsnormen nicht festzustellen ist, das Zurücktreten einer Norm jedoch aus einem ausdrücklichen oder stillschweigenden Gesetzesbefehl zu folgern ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2015 – 5 C 15.14 –, juris Rn. 14.

Ein solcher Fall der Verdrängung liegt hier vor. Für den Ausschluss von Studierenden von der Benutzung von Einrichtungen der Hochschule (§ 51a Abs. 2 Nr. 3 HG NRW) und den Ausschluss von der Teilnahme an Lehrveranstaltungen enthält die Norm des § 51a HG NRW insoweit abschließende Spezialregelungen (Abs. 2 Nr. 3 und 4), welche der Ausübung des Hausrechts nach § 18 Abs. 1 Satz 4 HG NRW vorgehen.

Ebenso Achelpöhler in: BeckOK HochschulR NRW, 29. Ed. 1. Juni 2023, § 51a HG Rn. 8.

Zwar ergibt sich aus § 51a Abs. 1 Nr. 1 HG NRW, wonach u. a. schwerwiegende oder wiederholte Verstöße gegen rechtmäßige Anordnungen im Rahmen des Hausrechts zu Ordnungsmaßnahmen führen können, dass die Ausübung des Hausrechts gegenüber Studierenden auch nach der Einführung von Ordnungsmaßnahmen in § 51a HG NRW grundsätzlich möglich ist. Das Verhältnis von Ordnungsmaßnahmen zur Ausübung des Hausrechts hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber auch nicht ausdrücklich geregelt.

Vgl. hingegen die explizite Normierung eines solchen Stufenverhältnisses in § 15 Abs. 3 BbgHG und § 76 Abs. 3 ThürHG.

In der Vorschrift des § 51a HG NRW kommen allerdings gesetzgeberische Verhältnismäßigkeitserwägungen im Hinblick auf die besondere Stellung der Studierenden als Mitglieder der Universität zum Ausdruck. Die Begründung des Änderungsantrages, auf den die Regelung zurückgeht, hat insoweit ausdrücklich in den Blick genommen, dass im gesamten Ordnungsrecht das verfassungsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprinzip gelte. Die Behinderung oder Störung etwa des Studienbetriebs müsse daher umso erheblicher sein, desto stärker die Ordnungsmaßnahme in das Berufsgrundrecht des störenden Studierenden eingreift. Es sollten mit der Vorschrift u. a. die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass von dieser ein rechtsstaatlich belastbarer und ein den Grundrechtseingriff in das Berufsgrundrecht des störenden Studierenden minimierender und verhältnismäßiger Gebrauch gemacht werden kann.

Vgl. LT-Drs. 17/6453, dort S. 14.

Der Gesetzgeber wollte folglich erhöhte Anforderungen an die Eingriffe im Sinne des § 51a Abs. 2 HG NRW stellen. Diese sind nunmehr an das Vorliegen der in § 51a Abs. 1 HG NRW ausdrücklich aufgezählten, konkreten Tatsachen geknüpft. Auch das Erfordernis einer besonderen Verfahrensordnung in § 51 Abs. 3 Satz 1 HG NRW dürfte dem Schutz der betroffenen Studierenden dienen. Es erschiene als Umgehung dieser besonderen Schutzmechanismen, Maßnahmen, deren Folgen denen des § 51a Abs. 2 GHG NRW faktisch entsprechen, im Rahmen des Hausrechts ohne Anknüpfung an diese Kriterien zu verhängen.

Die Ordnungsmaßnahmen nach § 51a HG NRW und das Hausrecht nach § 18 Abs. 1 Satz 4 HG NRW lassen sich auch nicht etwa anderweitig aufgrund unterschiedlicher Regelungsbereiche abgrenzen. Zwar handelt es sich bei den in § 51a HG NRW vorgesehenen Ordnungsmaßnahmen um „akademisches Disziplinarrecht“, das sich „von einer anstaltspolizeilichen Regelung eines bloßen Benutzerverhältnisses“ unterscheidet, indem es an den besonderen Status der Studenten als Mitglieder einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft anknüpft.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Juli 1970 – 2 BvL 8/70 –, juris Rn. 73.

Daraus lässt sich für § 51a HG NRW jedoch nicht der Schluss ziehen, dass das Ordnungsrecht im Wesentlichen Folgerungen aus vergangenem Verhalten ziehe und damit repressiv orientiert sei, während das Hausrecht demgegenüber unmittelbar der Wahrung und Erhaltung des Hausfriedens als Voraussetzung eines geordneten Betriebs diene und damit primär präventiven Charakter habe.

Vgl. zu dieser Abgrenzung Bay. VGH, Beschluss vom 23. Juni 2003 – 7 CE 03.1294 –, juris Rn. 17 in einem „obiter dictum“ zu Art. 93 BayHSchG a. F. In der Sache ging es um das Verhältnis einer untergesetzlichen „Benützungsordnung“ zu dem gesetzlich geregelten Hausrecht.

Denn aus Genese und Systematik der nordrhein-westfälischen Norm lässt sich herleiten, dass der Gesetzgeber mit den in § 51a Abs. 2 HG NRW vorgesehenen Maßnahmen gerade auch spezielle Regelungen der vorbeugenden Gefahrenabwehr gegenüber Studierenden vorsehen wollte.

Vgl. Achelpöhler, in: BeckOK HochschulR NRW, 29. Ed. 1. Juni 2023, HG § 51a Rn. 3.

Die Begründung des Änderungsantrags, auf den § 51a HG NRW zurückgeht, stellt insofern maßgeblich auf eine mit möglichen Ordnungsmaßnahmen verfolgte „Störungsabwehr“ ab.

Vgl. LT-Drs. 17/6453, dort S. 13 ff. (zu Buchstabe o)

Angesichts dessen kann im Anwendungsbereich der Ordnungsmaßnahmen nach § 51a Abs. 2 HG NRW für ein Hausverbot, das in der Sache auch eine Ordnungsmaßnahme gegenüber einem Studenten darstellt, auf der Grundlage der allgemeinen Regelung des § 18 Abs. 1 Satz 4 HG NRW letztlich kein Raum mehr bleiben. Für Maßnahmen, die in der Sache (auch) Ordnungsmaßnahmen im Sinne von § 51a Abs. 2 HG NRW darstellen, ist vielmehr seit der Einführung des § 51a HG NRW nur noch der dafür vorgesehene Ordnungsausschuss (§ 51a Abs. 3 Satz 3 HG NRW) zuständig und zwar unabhängig davon, ob die Hochschule bereits die nach § 51a Abs. 3 Satz 1 HG NRW vorgesehene Ordnung erlassen hat. Angesichts dessen kann auch offen bleiben, ob die die Tatbestandsvoraussetzungen des § 51a Abs. 1 HG NRW vorlagen und die Verhängung einer Ordnungsmaßnahme gegenüber dem Kläger möglich war. Ein Austausch der Rechtsgrundlage bzw. eine Ergänzung des streitgegenständlichen Bescheids um § 51a HG NRW ist nämlich bereits wegen der Unzuständigkeit des Rektors für den Erlass von Ordnungsmaßnahmen nicht möglich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.

Gegen Ziffer 1 dieses Beschlusses kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, Beschwerde eingelegt werden.

Die Beschwerdefrist wird auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV) wird hingewiesen.

Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Gegen Ziffer 2 dieses Beschlusses kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde eingelegt werden. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, einzulegen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.