Verwaltungsgericht Köln, 4. Kammer — 4 L 735/26

Der Antrag,

den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Rechtswidrigkeit der Annahme des Dringlichkeitsbeschlusses N01 vom 00. März 2026 in der Sitzung des Antragsgegners vom 00. März 2026 festzustellen und den Beschluss aufzuheben,

hat keinen Erfolg. Er ist bereits unzulässig.

Sofern der Antragsteller mit seinem Vorbringen, dass keine ausführliche Debatte über die Sache selbst stattgefunden habe, sodass er nicht zur Meinungsbildung des Antragsgegners in dem üblichen Umfang durch Redebeiträge und Rückfragen an die übrigen Mitglieder des Antragsgegners habe beitragen können, eine Verletzung der Rechte von anderen Ratsmitgliedern geltend machen sollte, fehlte ihm schon die Antragsbefugnis i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO in entsprechender Anwendung. Denn der Antragsteller ist nur hinsichtlich seiner eigenen organschaftlichen Rechte antragsbefugt. Die geltend gemachten Rechtsposition muss ein dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges Organrecht sein. Die Antrags- bzw. Klagebefugnis setzt dementsprechend voraus, dass die streitgegenständliche Maßnahme ein wehrfähiges Organrecht des klagenden Organs oder Organteils nachteilig betrifft. Denn das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit einer Maßnahme, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil zugewiesenen Rechtsposition.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017 - 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 33.

Jedenfalls fehlt dem Antragsteller das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis für die begehrte einstweilige Anordnung. Der Zulässigkeit des Antrags steht insoweit der Grundsatz der Organtreue entgegen.

Vgl. zum Grundsatz der Organtreue als Ausprägung des allgemeinen Rechtsschutzbedürfnisses OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris, Rn. 39; VG Düsseldorf, Urteil vom 3. Mai 2019 - 1 K 3063/18 -, juris, Rn. 48.

Bei innerorganisatorischen Auseinandersetzungen gilt im Verhältnis der kommunalen Organe und Organteile zueinander der Grundsatz der Organtreue. Die Pflicht zur Organtreue wurzelt in dem verfassungsrechtlichen Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme sowie in dem auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben. Daraus folgt die Unzulässigkeit rechtsmissbräuchlichen Handelns. Ein Organ ist im innerorganschaftlichen Zusammenwirken zwingend auf (rechts-)treues Verhalten seiner Mitglieder angewiesen, um seine Kompetenzen wirkungsvoll im Interesse der Funktionserfüllung der Verwaltungseinheit, für die das Organ tätig wird, durch eine vertrauensvolle Zusammenarbeit wahrnehmen zu können. Organe und Organteile einer Gemeinde, soweit sie als solche tätig werden, handeln nicht auf der Grundlage eigener subjektiver Rechte, sondern nehmen im Interesse der Gemeinde übertragene Organrechte wahr.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Mai 2021 - 15 A 2079/19 -, juris, Rn. 54 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2011 - 15 A 1555/11 -, juris, Rn. 14 ff.; VG Köln, Urteil vom 17. Februar 2016 - 4 K 774/15 -, juris, Rn. 115 ff.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 7. April 2020 - 15 K 2442/19 -, juris, Rn. 61; VG Düsseldorf, Urteile vom 15. Dezember 2017 - 1 K 8730/16 -, juris, Rn. 36 ff., und vom 6. Dezember 2011 - 1 K 574/11 -, juris, Rn. 38.

Der Grundsatz der Organtreue begründet dabei namentlich die Obliegenheit von Ratsmitgliedern, rechtliche Bedenken gegen (erfolgte oder anstehende) Maßnahmen/Beschlussfassungen in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Der Grundsatz der Organtreue verlangt insbesondere eine rechtzeitige Rüge der beanstandeten Maßnahme, die grundsätzlich gegenüber dem Organ selbst zu erfolgen hat. Unterbleibt diese rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise später nicht mehr mit Erfolg geltend gemacht werden. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände eines seiner Mitglieder zu prüfen und gegebenenfalls für Abhilfe Sorge zu tragen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. April 2020 - 15 A 1831/19 -, juris, Rn. 17, und vom 13. Dezember 2019 - 15 A 3310/17 -, juris, Rn. 8; Urteil vom 14. September 2017 - 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 43; Beschluss vom 17. Mai 2017 - 15 A 1008/16 -, juris, Rn. 9; Urteile vom 15. September 2015 - 15 A 1961/13 -, juris, Rn. 55, und vom 25. März 2014 - 15 A 1651/12 -, juris, Rn. 69 f., m. w. N.; VG Köln, Urteil vom 17. Februar 2016 - 4 K 774/15 -, juris, Rn. 119, m.w.N.

Ob es für die geforderte Rechtzeitigkeit der Rüge notwendig ist, diese im Vorfeld der beanstandeten Maßnahme zu erheben oder ob es ausreicht, sie zeitnah im Nachhinein vorzubringen, hängt von der Art des Streitgegenstands und den insoweit bestehenden tatsächlichen Möglichkeiten des Betroffenen ab. Besteht im Vorfeld keine Gelegenheit zur Rüge, so ist diese zeitnah im Anschluss zu erheben, um die Möglichkeit zur Selbstkorrektur einzuräumen.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 2. April 2020 - 15 A 1831/19 -, juris, Rn. 19, und vom 13. Dezember 2019 - 15 A 3310/17 -, juris, Rn. 11; Urteil vom 14. September 2017 - 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 45; Beschluss vom 17. Mai 2017 - 15 A 1008/16 -, juris, Rn. 11.

„Zeitnah“ bedeutet insofern, dass das betroffene Organ innerhalb kurzer Frist Klarheit darüber haben muss, ob eine Maßnahme als rechtswidrig betrachtet oder aber akzeptiert wird. Da die in kommunalrechtlichen Intraorganstreitigkeiten regelmäßig statthafte Feststellungsklage nicht an eine Frist gebunden ist, könnte andernfalls der Bestand der Maßnahme bzw. die Rechtmäßigkeit einer Handlung oder Äußerung für Monate in der Schwebe bleiben. Dies würde - was im Interesse einer effektiven Funktionswahrnehmung zu vermeiden ist - das für die Zusammenarbeit und die Funktionsfähigkeit der Organe einer Gemeinde erforderliche Vertrauensverhältnis erheblich belasten.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 18. März 2016 - 1 K 8453/15 -, juris, Rn. 29.

Da dem Grundsatz der Organtreue das Erfordernis einer rechtzeitigen, d. h. zeitnahen vorprozessualen Rüge wesensimmanent ist, ist das Vorbringen in einem nachfolgenden Verwaltungsprozess für die Handhabung des Grundsatzes der Organtreue unbeachtlich. Dieser ist nach seinem Sinn und Zweck als echte, im Prozess nicht mehr nachholbare Sachentscheidungsvoraussetzung zu verstehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Mai 2017 - 15 A 1008/16 -, juris, Rn. 12.

Gemessen an diesen Maßstäben hat der Antragsteller den Grundsatz der Organtreue nicht gewahrt. Denn er hat die geltend gemachte Verletzung seiner Rechte als Ratsmitglied, er habe keine angemessene Zeit zur Vorbereitung auf die Abstimmung gehabt, sondern habe sich ad hoc eine Meinung über den Abstimmungsgegenstand bilden und sofort eine Abstimmungsentscheidung treffen müssen, gegenüber dem Antragsgegner vorprozessual nicht gerügt.

Der Antragsteller hat ausweislich des Protokolls über die Ratssitzung am 00. März 2026 hinsichtlich der Aufnahme des Dringlichkeitsantrags auf die Tagesordnung in einer Wortmeldung angegeben, dass seine Fraktion die Sache „nicht als dringlich sehe“ und weiter ausgeführt:

„Die Königsdisziplin, die Sie hier aushebeln möchten, ist das demokratischste Mittel, was unsere Geschäftsordnung vorsieht, und es ist wirklich hochnotpeinlich, dass Sie zu solchen Mitteln greifen müssen. Wir werden selbstverständlich nicht nur gegen die Dringlichkeit stimmen, wir werden es sogar rechtlich überprüfen lassen.“

In seinem späteren Wortbeitrag äußerte der Antragsteller u.a.:

„Und die Dringlichkeit? - Meine Damen und Herren, die Sitzung in L. wurde auf Antrag der CDU unterbrochen. Die AfD-Fraktion dort hätte weiter gesessen und auch die Entscheidung getroffen. Sie können doch nicht daraus einen Notstand konstruieren und sich dann hier als der große Retter der Verfassung hinstellen. Sie wollten oder möchten diese Minderheitenrechte ohne Anlass außer Kraft setzen.“

Und weiter:

„Wir werden - das wird Sie nicht überraschen - dem Antrag nicht zustimmen und einen eventuellen Beschluss, den wir dann heute treffen, rechtlich noch überprüfen lassen.“

Diesen Äußerungen lässt sich eine Rüge der Verletzung der Rechte des Antragstellers als Ratsmitglied nicht entnehmen. Erforderlich ist hierfür eine unmissverständliche Erklärung.

Vgl. zu diesem Erfordernis: OVG NRW, Beschluss vom 25. Mai 2007 - 15 B 634/07 -, juris, Rn. 16 m.w.N.; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. August 2025 - 1 K 6863/24 -, Rn. 48.

Zwar verneinte der Antragsteller allgemein die „Dringlichkeit“ des Tagesordnungspunkts und damit die Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 5 GO NRW; die Rüge einer eigenen Rechtsverletzung ist darin jedoch nicht zu erblicken, zumal der Antragsteller den Beschluss, der Gegenstand des Tagesordnungspunkts war, auch und vor allem in der Sache angegriffen hat.

Selbst wenn man in den Äußerungen eine Rüge der Verletzung der Rechte des Antragstellers entgegen der hier vertretenen Auffassung sehen wollte, hat er - worauf der Antragsgegner im gerichtlichen Verfahren zu Recht hinweist - das Verfahren nach § 44 Absatz 1 und 3 der Geschäftsordnung des Antragsgegners nicht eingehalten.

Weitere Konkretisierungen des organtreuen Verhaltens können sich aus der Geschäftsordnung ergeben. Sieht die Geschäftsordnung des Organs etwa einen bestimmten fristgebundenen Verfahrensablauf vor, gilt dieser, wenn es sich um eine zulässige Konkretisierung des Grundsatzes der Organtreue handelt. Etwaige anderweitige verfahrensrechtliche Regelungen der Geschäftsordnung zur Rügeobliegenheit sind in gleicher Weise zu beachten, sofern sie dem Zweck, eine zeitnahe Prüfung der Einwände zu ermöglichen, nicht zuwiderlaufen.

Vgl. dazu auch OVG NRW, Urteil vom 12. Mai 2021 - 15 A 2079/19 -, juris, Rn. 64 , und Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris, Rn. 41; VG Düsseldorf, Urteile vom 18. März 2016 - 1 K 8453/15 -, juris, Rn. 24, und vom 6. November 2015 - 1 K 7540/14 -, juris, Rn. 32.

Insoweit sehen § 44 Abs. 1 und 3 der Geschäftsordnung des Antragsgegners vor, dass bei Streitigkeiten darüber, ob Rechte einer Ratsfraktion oder eines Ratsmitgliedes durch den Rat oder die Oberbürgermeisterin/den Oberbürgermeister verletzt wurden, vor Anrufung des Verwaltungsgerichtes die Angelegenheit dem Hauptausschuss in der Form eines Antrages gemäß § 3 dieser Geschäftsordnung zu unterbreiten ist. Der Hauptausschuss soll dann durch weitestgehende Klärung der Rechtslage und Vermittlung zwischen den Betroffenen die Führung eines Rechtsstreites zu verhindern suchen.

Die Geschäftsordnung stellt mit der obligatorischen Einleitung des in diesen Vorschriften vorgesehenen Klärungs- und Vermittlungsverfahrens durch Antrag an den Hauptausschuss eine besondere verfahrensmäßige Anforderung auf, die in zulässiger Weise den Grundsatz der Organtreue konkretisiert. Weder erschwert sie die Geltendmachung der Rechtsverletzung in unzumutbarer Weise noch widerspricht sie dem Zweck, eine zeitnahe Prüfung der Einwände durch den Rat zu ermöglichen. Der Rat wird durch die Anrufung des Hauptausschusses nicht daran gehindert, die geltend gemachten Bedenken zu prüfen und ihnen gegebenenfalls abzuhelfen.

Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 12. Mai 2021 - 15 A 2079/19 -, juris, Rn. 78.

Es ist vorliegend auch kein durchgreifender Grund vorgetragen, warum der Antragsteller an der Einhaltung dieses Verfahrens gehindert gewesen sein sollte. Ein solcher liegt insbesondere nicht in dessen Vorbringen, eine Beratung der Angelegenheit in der Sitzung des Hauptausschusses am 00. April 2026 sei zwar möglich gewesen, aber die dann bis zur nächsten Sitzung des Antragsgegners am 00. Mai 2026 verbliebene Zeitspanne wäre zu kurz für eine gerichtliche Klärung ausgefallen. Tatsächlich bestehen keine Zweifel daran, dass die Kammer auch im Fall der Anrufung des Hauptausschusses dem Antragsteller im Fall etwaig fortbestehender Notwendigkeit rechtzeitig effektiven Rechtsschutz gewährt hätte. Auf dieser Grundlage ist anerkannt, dass der Grundsatz der Organtreue auch in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes Anwendung findet.

Vgl. etwa VG Köln, Beschluss vom 12. Juni 2023 - 4 L 356/23 -, juris, Rn. 17 ff.; VG Aachen, Beschluss vom 28. November 2025 - 7 L 1050/25 -, juris, Rn. 13.

Der von dem Antragsteller gezogene Schluss, dieses seit dem 28. März 2026 und damit bald einen Monat anhängige Rechtsschutzverfahren belege die Unmöglichkeit, effektiven Rechtsschutz zu gewähren, trifft zum einen nicht zu und übergeht zum anderen, dass die vom Gericht bestimmten Verfahrensabläufe und -zeiten im Eilverfahren vorwiegend von der konkret bestehenden und vorgetragenen Eilbedürftigkeit determiniert werden.

Die Kammer weist darauf hin, dass der Antrag überdies auch unbegründet wäre.

Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf einen Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch die Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (sog. Sicherungsanordnung). Nach Satz 2 der Vorschrift ist eine einstweilige Anordnung auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (sog. Regelungsanordnung). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt in beiden Fällen voraus, dass der zugrunde liegende materielle Anspruch (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft zu machen sind (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO).

Der Antragsteller hat keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.

Insbesondere liegt eine Verletzung des organschaftlichen Rechts auf rechtzeitige Information über die Gegenstände anstehender Ratssitzungen des Antragstellers als Ratsmitglied nicht vor.

Die Regelungen zur Einberufung des Rates und der Festsetzung der Tagesordnung in §§ 47, 48 GO NRW i.V.m. § 1 der Geschäftsordnung des Antragsgegners schützen die organschaftlichen Mitgliedschaftsrechte der Ratsmitglieder. Sinn und Zweck einer rechtzeitigen Einladung zur Sitzung sowie der Übersendung der notwendigen Unterlagen inklusive der Tagesordnung ist es, eine hinreichende Vorabinformation der Ratsmitglieder zu gewährleisten und damit die umfassende Wahrnehmung ihrer organschaftlichen Mitgliedschaftsrechte zu sichern.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 29. August 2025 - 1 K 6863/24 -, juris, Rn. 25; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 14. Juni 2024 - 15 L 881/24 -, juris, Rn. 20.

Die Norm des § 48 Abs. 1 Satz 5 GO NRW ermächtigt den Rat, die Tagesordnung in der Sitzung zu erweitern, wodurch die zugunsten der Ratsmitglieder wirkende Schutzfunktion der Tagesordnung unterlaufen werden kann.

Vgl. Rohde, in: BeckOK KommunalR NRW, 34. Ed. 15. Januar 2026, GO NRW § 48 Rn. 16.

Es sind indes keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür glaubhaft gemacht, die darauf schließen lassen, dass der Antragsteller aufgrund der geänderten Tagesordnung nicht sachgerecht an der jeweiligen Beratung und Abstimmung in der anstehenden Ratssitzung teilnehmen konnte.

Vgl. zu diesem Erfordernis VG Düsseldorf, Urteil vom 29. August 2025 - 1 K 6863/24 -, juris, Rn. 75.

Im Gegenteil hat der Antragsteller, worauf der Antragsgegner zu Recht hinweist, als einziges Ratsmitglied eine Wortmeldung zu dem Dringlichkeitsantrag abgegeben und ausführlich Stellung bezogen. Er ist dabei inhaltlich auf den zur Abstimmung gestellten Antrag eingegangen, hat diesen inhaltlich kritisiert und dabei sogar aus seiner Sicht bessere Alternativen dargestellt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Dabei sieht die Kammer hier von einer in Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes ansonsten üblichen Halbierung des in Kommunalverfassungsstreitigkeiten anzusetzenden Betrags von 15.000 Euro (vgl. Nummern 1.5 Satz 2 und 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen) ab, da das Antragsbegehren zugleich auf eine Vorwegnahme der Hauptsache hinausläuft.

Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Ver­waltungs­gericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Ober­verwal­tungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster ent­scheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist ein­geht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegi­dii­kirch­platz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Be­schwerde ist in­nerhalb eines Mo­nats nach Be­kanntgabe der Ent­scheidung zu be­gründen. Die Be­gründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Be­schwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzu­reichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung ab­zuändern oder auf­zuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung aus­einander setzen.

Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Perso­nen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentli­chen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nach­­dem diese Ent­scheidung Rechtskraft erlangt oder das Ver­fahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schrift­lich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Ge­schäfts­stelle Beschwerde ein­gelegt wer­den, über die das Ober­ver­wal­tungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster ent­scheidet, falls das Ver­wal­tungs­ge­richt ihr nicht abhilft. Hierfür be­steht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als ei­nen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde inner­halb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbe­schlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Ge­richt, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grund­sätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.