Verwaltungsgericht Minden, 6. Kammer — 6 L 985/18

Der Antrag vom 3.8.2018,

gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung der Klage im Verfahren 6 K 3115/18 gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 23.7.2018 anzuordnen,

ist zulässig, aber unbegründet. Das öffentliche Interesse daran, dass die von § 15 Abs. 8 des Wohn- und Teilhabegesetzes - WTG - in der aktuellen, seit dem 16.10.2014 geltenden Fassung (Art. 2 des Gesetzes vom 2.10.2014, GV NRW S. 619) vorgeschriebene sofortige Vollziehbarkeit der auf § 15 Abs. 2 Satz 1 WTG beruhenden streitigen Anordnung (teilweise Wiederbelegungssperre) beibehalten wird, überwiegt wegen der offensichtlichen Rechtmäßigkeit dieser Anordnung das entgegenstehende Aufschubinteresse der Antragstellerin.

Der streitige Bescheid ist formell offensichtlich rechtmäßig. Insbesondere hat der Antragsgegner die Antragstellerin durch das Schreiben vom 22.5.2018 vor Erlass seiner Anordnung ordnungsgemäß angehört (§ 28 Abs. 1 VwVfG NRW). Der Bescheid ist zudem hinreichend begründet (§ 39 Abs. 1 VwVfG NRW).

Der Bescheid vom 23.7.2018 ist auch materiell offensichtlich rechtmäßig.

Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 WTG kann die zuständige Behörde - hier der Antragsgegner (§ 43 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 WTG) - dann, wenn festgestellte oder drohende Mängel nicht abgestellt werden, gegenüber den Anbieterinnen und Anbietern von Wohn- oder Betreuungsleistungen (§ 3 Abs. 2 WTG) Anordnungen erlassen, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung des Wohls der Nutzerinnen und Nutzer der angebotenen Leistungen (§ 3 Abs. 3 WTG) und zur Durchsetzung der den Leistungsanbieterinnen und Leistungsanbietern obliegenden Pflichten erforderlich sind.

In der Einrichtung der Antragstellerin liegt ein Mangel vor. Die Antragstellerin erfüllt in ihrem Seniorenpflegeheim, einer Wohn- und Betreuungseinrichtung mit einem umfassenden Leistungsangebot (§§ 2 Abs. 2 Nr. 1, 18 WTG), nicht die für eine solche Einrichtung geltenden gesetzlichen Anforderungen an die Wohnqualität (§ 20 WTG). Nach § 20 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 WTG muss bei Bestandseinrichtungen wie derjenigen der Antragstellerin der Anteil der Einzelzimmer bei mindestens 80 vom Hundert innerhalb eines Gebäudes oder räumlich verbundenen Gebäudekomplexes liegen, um zu gewährleisten, dass den Nutzerinnen und Nutzern auf Wunsch bei Verfügbarkeit ein Einzelzimmer zur Verfügung steht. Die Anforderungen u.a. nach § 20 Abs. 3 Sätze 1 und 2 WTG waren gemäß § 47 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1 WTG für bestehende Einrichtungen spätestens bis zum 31.7.2018 umzusetzen. Von der gesetzlich vorgesehenen Möglichkeit, ab dem 31.7.2018 (gemeint ist wohl: 1.8.2018) auf die Inanspruchnahme von Pflegewohngeld zu verzichten und unter Geltendmachung von Vertrauen auf die Regelung des früheren § 17 Abs. 3 Landespflegegesetz Nordrhein-Westfalen - PfG NW - im Einzelfall eine Fristverlängerung bis zum 31.7.2023 für die Erfüllung der genannten Einzelzimmerquote erreichen zu können (§ 47 Abs. 3 Satz 2 WTG), hat die Antragstellerin bewusst keinen Gebrauch gemacht. Die sonstigen Bestandsschutzregelungen des § 47 Abs. 6 WTG („im Übrigen“) sind im vorliegenden Fall nicht einschlägig.

Entgegen der Meinung der Antragstellerin unterliegt die Regelung des § 20 Abs. 3 Satz 2 WTG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, speziell mit Blick auf Art. 14 GG. Steht - wie hier - nicht der Entzug von unter dem Eigentumsschutz stehenden Rechtsgütern im Sinne einer Enteignung im Raum, sondern wird durch eine gesetzliche (Neu-)Regelung die Ausübung des Eigentumsrechts berührt, so handelt es sich bei dieser Regelung um eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentumsrechts i.S.d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.

Vgl. VG Aachen, Urteil vom 9.3.2017 - 2 K 596/15 -, SozR akt. 2017, 149 = www.nrwe.de = juris, Rdnrn. 72 ff., zu § 20 Abs. 2 WTG.

Die Einrichtung der Antragstellerin erfüllt seit dem 1.8.2018 nicht die von § 20 Abs. 3 Satz 2 WTG vorgeschriebene Einzelzimmerquote. Sie verfügt über 80 Betten in 52 Zimmern, davon 28 Doppelzimmer und lediglich 24 Einzelzimmer. Bei 52 Zimmern ist die 80%-Quote an Einzelzimmern erst bei 42 Zimmern erreicht.

Dieser Mangel an gesetzlich vorgeschriebener Wohnqualität eröffnete der Antragsgegnerin die Möglichkeit („können“) einer Anordnung nach § 15 Abs. 2 Satz 1 WTG. Grundsätzlich kann jeder festgestellte und nach einer Beratung gemäß § 15 Abs. 1 WTG nicht abgestellte Mangel zu einer Anordnung berechtigen.

Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zu § 15 Abs. 2 WTG, LT-Drs. 16/3388 vom 26.6.2013, S. 90; Froese/Michelchen, Praxiskommentar Wohn- und Teilhabegesetz - NRW WTG 2014, Januar 2015, § 15 Rdnr. 5 Abs. 3.

Die getroffene Anordnung, eine Wiederbelegungssperre für acht Betten, ist offensichtlich rechtmäßig, insbesondere frei von Ermessensfehlern (§ 40 VwVfG NRW).

Die zuständige Behörde ist bei der Wahl, welchen Inhalt die Anordnung hat, im Rahmen ihrer rechtlichen Befugnisse grundsätzlich frei.

Vgl. Froese/Michelchen, a.a.O.

Sie muss sich allerdings des Spannungsverhältnisses zwischen ordnungsrechtlichen Anforderungen und dem refinanzierbaren Leistungsumfang der Leistungsanbieterinnen und Leistungsanbieter bewusst sein. Im Rahmen der Ermessensentscheidung ist daher zu prüfen, wie die Maßnahme so gestaltet werden kann, dass sie unter Wahrung des Schutzzwecks den Leistungsanbieterinnen und Leistungsanbietern Gelegenheit gibt, die leistungsrechtliche Anpassung an die ordnungsrechtlichen Erfordernisse herbeizuführen.

Vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zu § 15 Abs. 2 WTG, a.a.O., S. 91.

Diesen Anforderungen wird die streitige Ermessensentscheidung gerecht.

Der Antragsgegner hatte die Antragstellerin vor dem Erlass seiner Anordnung hinreichend über die Möglichkeiten zur fristgerechten Abstellung des genannten Mangels an Wohnqualität beraten (§ 15 Abs. 1 WTG),

zum Umfang der Beratungspflicht vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 11.3.2011 - 12 B 1808/10 -, PflR 2011, 372 = www.nrwe.de = juris, und vom 1.7.2013 - 12 B 606/13 -, www.nrwe.de = juris, Rdnrn. 11 f.,

ohne dass die Antragstellerin bis zum 31.7.2018 eine dieser Möglichkeiten (z.B. rechtzeitige Baumaßnahme, Verzicht auf Pflegewohngeld, Nutzung von Doppelzimmern ausschließlich für die Kurzzeitpflege) wahrgenommen hätte.

Die der Antragstellerin (wohl) im Jahr 1987 erteilte Heimbetriebserlaubnis sowie der Zuwendungsbescheid vom 2.8.1985 zwecks Errichtung eines „Altenkrankenheims“ mit 50-jähriger Zweckbindung begründen keine Ermessensbindung des Antragsgegners, die angeordnete Teil-Wiederbelegungssperre während der Dauer der Zweckbindung zu unterlassen. Denn der aus der Betriebserlaubnis resultierende gewerbliche Bestandsschutz besteht nur für die Zulassung zum Gewerbe, nicht aber für die hier mit der Einzelzimmerquote in Rede stehende Art und Weise der Berufsausübung. Soweit sich die Durchsetzung der schrittweise reduzierten Bettenbelegung als Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbetrieb darstellt, ist sie im Rahmen der Sozialbindung des Eigentums grundsätzlich zulässig. Insoweit kann sich die Antragstellerin nicht darauf berufen, die Ordnungsverfügung treffe sie aufgrund der „nur“ gut 30 Jahre zurückliegenden Genehmigungserteilung unangemessen schwer. Dass sie in der Erwartung, der genehmigte Zustand (mehrheitlich Doppelzimmer) werde andauern, besondere, heute noch schützenswerte Dispositionen getroffen hätte, ist nicht erkennbar. Auch dass ihr nunmehr durch den allmählichen Wegfall von bis zu acht der 80 Bewohnerplätze eine Erwerbsmöglichkeit für die Zukunft entgeht, steht dem Erlass einer diesbezüglichen Ordnungsverfügung nicht entgegen. Vielmehr hat der Gesetzgeber des aktuellen § 20 Abs. 3 Satz 2 WTG aus Gründen der Verhältnismäßigkeit den betroffenen Betreibern von Bestandseinrichtungen eine ausreichende Übergangsfrist von fast vier Jahren für die Erfüllung der Einzelzimmerquote von 80 % zugestanden.

Vgl. zu alledem OVG NRW, Beschluss vom 25.7.2012 - 12 B 643/12 -, www.nrwe.de = juris, Rdnrn. 22 ff., zur Ursprungsfassung des WTG.

Dabei zeichnete sich diese Einzelzimmerquote für Altenpflegeeinrichtungen sogar schon viele Jahre früher ab, nämlich erstmals durch die Regelungen in den §§ 9 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3, 17 Abs. 3 PfG NW i.d.F. des Art. 1 des Gesetzes vom 8.7.2003 (GV NRW S. 380) - unter Nennung einer fünfzehnjährigen, faktisch am 31.7.2018 endenden Übergangsfrist - i.V.m. § 4 Abs. 1 der Verordnung über die allgemeinen Grundsätze der Förderung von Pflegeeinrichtungen nach dem Landespflegegesetz vom 15.10.2003, wenn auch damals nur als Soll-Bestimmung, nur für Neubauten und mit unmittelbaren Auswirkungen nur auf das Pflegewohngeld, sowie später uneingeschränkt durch § 11 Abs. 2 des ursprünglichen WTG vom 18.11.2008 i.V.m. § 2a DV-WTG - nunmehr ausdrücklich unter Angabe der am 31.7.2018 endenden Frist zur Erfüllung der Einzelzimmerquote - vom selben Tag, beides in Kraft getreten am 10.12.2008. Bereits seit Ende 2008 musste sich die Antragstellerin also endgültig auf die bis spätestens Ende Juli 2018 zu erfüllende Einzelzimmerquote einrichten.

Die Antragstellerin hat die großzügig bemessene gesetzliche Umsetzungsfrist jedoch jahrelang aus wirtschaftlichen Gründen letztlich ungenutzt verstreichen lassen, bevor sie (erst) im Jahr 2017 konkret tätig wurde, allerdings ohne bis zum 31.7.2018 die Einzelzimmerquote erfüllt zu haben. Mithin hat sie die nunmehr entstandene Situation selbst verursacht, so dass sie sich auf eine besondere Härte schon deshalb nicht mit Erfolg berufen kann. Bezeichnenderweise haben nach den vom Antragsgegner mitgeteilten detaillierten Zahlen, an deren Richtigkeit zu zweifeln die Kammer keinen Anlass hat, von den 2.162 Einrichtungen in Nordrhein-Westfalen, die - wie die Antragstellerin - Dauerpflege anbieten, nur 399 Anlass zu einem Einschreiten nach § 15 Abs. 2 WTG gegeben; den übrigen Einrichtungsträgern ist es gelungen, die gesetzlichen Vorgaben zur Einzelzimmerquote rechtzeitig zu erfüllen bzw. - in geringer Anzahl - andere Möglichkeiten zur Verhinderung einer heimordnungsrechtlichen Anordnung zu verwirklichen.

Im Übrigen wird der Wegfall von acht Bewohnerplätzen in der Einrichtung der Antragstellerin nicht sofort, sondern nur Schritt für Schritt eintreten, was die wirtschaftliche Belastung der Antragstellerin zusätzlich vermindert. Obendrein ist der mit der Erfüllung der Anforderungen an die Wohnqualität, hier also der Einhaltung des § 20 Abs. 3 Satz 2 WTG, verbundene Aufwand Voraussetzung für den Betrieb einer Einrichtung mit umfassendem Leistungsangebot und damit Bringschuld des Betreibers, wie sich aus § 4 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 20 WTG ergibt. Es steht nicht in der Befugnis der Heimaufsicht, den durch § 20 Abs. 3 Satz 2 WTG vorgegebenen Standard der Wohnqualität dem finanziellen Handlungsspielraum des jeweiligen Betreibers anzupassen. Sollte der heimrechtliche Standard auf Grund der damit verbundenen Kosten strukturell dem wirtschaftlichen Betrieb einer Einrichtung entgegenstehen, ist durch den Gesetzgeber, nicht aber durch die Gerichte im Einzelfall eine Lösung herbeizuführen.

Vgl. entsprechend zur Ursprungsfassung des WTG: OVG NRW, Beschluss vom 25.7.2012 - 12 B 643/12 -, a.a.O., Rdnrn. 25 f.

Dass die bisherige Zimmeraufteilung in der Einrichtung der Antragstellerin unter der Geltung des früheren Rechts zu keinen Beanstandungen der Betreuung der Nutzerinnen und Nutzer geführt haben mag, verleiht der Antragstellerin im Rahmen der vom Antragsgegner zu treffenden Ermessensentscheidung keinen Anspruch darauf, dass sie von inzwischen verschärften rechtlichen Anforderungen befreit wird. Das würde dem Zweck des § 20 Abs. 3 Satz 2 WTG, zumal angesichts der in § 47 Abs. 3 Satz 1 WTG vorgesehenen Übergangsfrist für vorhandene Einrichtungen, erkennbar zuwiderlaufen.

Vgl. entsprechend zur Ursprungsfassung des WTG: OVG NRW, Beschluss vom 25.7.2012 - 12 B 643/12 -, a.a.O., Rdnr. 39.

Unter sachgerechter Abwägung der Interessen der Nutzerinnen und Nutzer der Einrichtung an einer ihre Privatsphäre ausreichend respektierenden würdevollen Leistungserbringung (vgl. § 1 Abs. 4 - insbesondere Nr. 4 Halbs. 1 und Nr. 9 Halbs. 1 - WTG) einerseits und der wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin andererseits hat der Antragsgegner angesichts der Umstände des konkreten Einzelfalls - die Antragstellerin verfügte zum 31.7.2018 über eine Baugenehmigung für ein Vorhaben, das (voraussichtlich Ende November 2019) einen WTG-konformen Zustand ihrer Einrichtung herstellen soll - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch die Beschränkung der Unterlassungspflicht auf Neubelegungen im Umfang von lediglich 10% der bisherigen Bettenzahl, also nur acht Betten, genügt; die Einzelzimmerquote von 80% wäre erst bei einer Reduzierung der bislang 80 Betten um 18 Betten auf dann 62 Betten (42 Einzel- und 10 Doppelzimmer) erfüllt. Ein Anspruch der Antragstellerin auf vollständige Verschonung von heimordnungsrechtlichen Maßnahmen besteht angesichts des derzeit teilweise gesetzwidrigen Zustandes der Wohnqualität ihrer Einrichtung nicht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25.7.2012 - 12 B 643/12 -, a.a.O., Rdnrn. 24 und 27.

Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner sich bei seiner Entscheidung an den ermessenslenkenden (vgl. § 43 Abs. 6 Nr. 1 WTG), im Internet öffentlich zugänglichen Erlassen des Ministeriums für Gesundheit, Emanzipation, Pflege und Alter des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13.11.2014 - 412-PA 5410 - (zu 3., Abs. 2) und insbesondere des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20.4.2018 - 5422 - (zu III.2) orientiert hat. Die Antragstellerin hat keine besonderen Umstände geltend gemacht, die dem Antragsgegner hätten Veranlassung geben müssen, von der ihm vorgegebenen ministeriellen Weisung zur gleichmäßigen Ermessensausübung abzuweichen, die u.a. sachgerecht zwischen sich gesetzestreu verhaltenden Einrichtungsträgern einerseits und den die gesetzlichen Vorgaben nicht einhaltenden Einrichtungsträgern andererseits differenziert und abgewogen erscheint.

Dass der Antragsgegner die Wiederbelegungssperre nicht auf acht Bewohnerplätze beschränkt hat, die in Doppelzimmern frei werden, sondern dass seine Anordnung auch frei werdende Einzelzimmer erfasst, solange noch mehr als 72 Plätze in der Einrichtung belegt sind, führt ebenfalls nicht zur Rechtswidrigkeit dieser Maßnahme. Denn sobald ein Bewohner eines Einzelzimmer die Einrichtung - aus welchem Grund auch immer - verlässt, kann ein bisheriger Bewohner eines Doppelzimmers in dieses frei gewordene Einzelzimmer wechseln mit dem Ergebnis, dass sich (auch) dadurch die Einzelzimmerquote faktisch erhöht; das bisherige Doppelzimmer wird auch durch einen hausinternen Umzug eines Bewohners zu einem Einzelzimmer.

Schließlich erweist sich die streitige Anordnung als i.S.d. § 15 Abs. 2 Satz 1 WTG zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung des Wohls der Leistungsnutzerinnen und -nutzer und zur Durchsetzung der der Antragstellerin als Leistungsanbieterin obliegenden Pflichten erforderlich. Auf andere Weise als durch eine partielle Wiederbelegungssperre lässt sich die für das Wohl der Nutzerinnen und Nutzer geforderte Wohnqualität, für die der Gesetzgeber eine Mindestquote von 80% an Einzelzimmern für unverzichtbar hält, im Bestandsgebäude der Einrichtung der Antragstellerin nicht erreichen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Für die Streitwertfestsetzung legt die Kammer angesichts der Vorläufigkeit dieses Verfahrens gemäß Nr. 1.5 Satz 1 Halbs. 1 des „Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit“ vom 18.7.2013 (NVwZ-Beil. 2013, 57) die Hälfte des Auffangwertes von 5.000 € (§ 52 Abs. 2 GKG), den sie im Klageverfahren festsetzen würde, zu Grunde.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11.3.2011 - 12 B 1808/10 -, a.a.O.