BVerwG, 9. Senat — 9 B 78/15
Umlage des Beitrags zur Gewässerunterhaltung durch Gemeinde auf Eigentümer; Rechtsschutz
Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
1. Die Revision ist nicht deshalb zuzulassen, weil ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
Die Beklagte beanstandet, das Berufungsgericht habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) verletzt, weil es ohne vorherigen Hinweis die Beitragssatzung der Beklagten deshalb für nichtig erachtet habe, weil sie den Zeitpunkt der Bekanntgabe des Beitragsbescheides des Wasser- und Bodenverbandes gegenüber der Gemeinde als für die Eigentümerbestimmung maßgeblichen Zeitpunkt festgelegt habe.
Dies führt nicht auf einen Verfahrensfehler. Eine gerichtliche Entscheidung ist eine unzulässige Überraschungsentscheidung, wenn das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit der die Beteiligten nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchten (stRspr, BVerwG, Beschlüsse vom 23. Dezember 1991 - 5 B 80.91 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 241 S. 91 und vom 27. Juli 2015 - 9 B 33.15 - DVBl 2015, 1381 Rn. 8). Das Gericht muss die Beteiligten aber grundsätzlich nicht vorab auf seine Rechtsauffassung oder die beabsichtigte Würdigung des Streitstoffes hinweisen, weil sich die tatsächliche und rechtliche Würdigung regelmäßig erst aufgrund der abschließenden Beratung nach der mündlichen Verhandlung ergibt (BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2013 - 6 C 9.12 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 180 Rn. 38 m.w.N.).
Hieran gemessen stellt sich die angegriffene Entscheidung des Berufungsgerichts nicht als überraschend dar. Der Kläger hatte im Berufungsverfahren mit Schriftsatz vom 7. Juli 2015 gerügt, dass es an einer wirksamen Satzungsgrundlage fehle, weil die Umlage gemäß § 80 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 BbgWG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG BB mit Beginn des Kalenderjahres entstehe, für das sie zu erheben sei und dementsprechend auch die Eigentumsverhältnisse zu Beginn des Kalenderjahres maßgeblich seien, um den Umlageschuldner korrekt bestimmen zu können. Im Gegensatz dazu stelle § 3 Abs. 1 der Umlagesatzung der Beklagten auf die Eigentumsverhältnisse im Zeitpunkt der Bekanntgabe des Beitragsbescheides ab. Dies könne zu dem paradoxen Ergebnis führen, dass auch solche Personen veranlagt würden, die gar nicht mehr Grundstückseigentümer seien. Hierauf hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 18. August 2015 erwidert und in diesem Zusammenhang ergänzend auf ihre diesbezüglichen Ausführungen in der Berufungsbegründung verwiesen. Danach kann nicht die Rede davon sein, dass der Rechtsstreit hinsichtlich der Frage der Rechtmäßigkeit der satzungsrechtlichen Regelung zur Bestimmung des Umlageschuldners eine überraschende Wendung genommen hätte, mit der die Beklagte nicht zu rechnen brauchte. Insbesondere war die Beklagte nicht gehindert zu der aus ihrer Sicht "unverständlichen" Rechtsauffassung des Klägers, der sich das Berufungsgericht angeschlossen hat, vor Erlass der Entscheidung Stellung zu nehmen.
2. Der Rechtssache kommt keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu. Die Grundsatzrügen können schon deswegen nicht zur Zulassung der Revision führen, weil die Beschwerde hinsichtlich der selbständig tragenden Begründung des Berufungsgerichts, die Satzung sei mangels rechtmäßiger Regelung zur Bestimmung des Umlageschuldners nichtig, keine Grundsatzrügen erhoben hat. Der insoweit allein geltend gemachte Verfahrensfehler liegt - wie unter 1. ausgeführt - nicht vor. Unabhängig davon führen die Grundsatzrügen aber auch in der Sache nicht zum Erfolg.
Die Beschwerde wirft die Rechtsfrage auf:
"Kann der gesetzliche Vertreter einer Gemeinde (Körperschaft), der Körperschaftsstatus besitzt, rechtlich unselbständige Teileinrichtung der Körperschaft und damit deren Behörde i.S.v. § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sein?"
Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Der bundesrechtliche Behördenbegriff im Sinne des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist hinreichend geklärt. Behörde ist danach jede Stelle, die durch organisationsrechtliche Rechtssätze gebildet, vom Wechsel ihrer Amtsinhaber unabhängig und nach der einschlägigen Zuständigkeitsregelung dazu berufen ist, unter eigenem Namen für den Staat oder einen anderen Träger öffentlicher Verwaltung Aufgaben der öffentlichen Verwaltung eigenständig wahrzunehmen, vor allem Verwaltungsakte zu erlassen (vgl. OVG Münster, Urteil vom 13. März 1991 - 22 A 871/90 - NJW 1991, 2586 <2587>; zur eigenständigen Aufgabenwahrnehmung insbesondere: BVerwG, Urteile vom 20. Juli 1984 - 7 C 28.83 - BVerwGE 70, 4 <12 f.> und vom 28. Juli 2004 - 8 C 16.03 - Buchholz 428 § 5 VermG Nr. 42 S. 77; Meissner, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Februar 2016, § 78 Rn. 24; Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 78 Rn. 15). Ferner ist geklärt, dass § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO bewirkt, dass die Behörde in passiver Prozessstandschaft für die Körperschaft handelt. Hat ein Land von der Ermächtigung in § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch gemacht, kann die Klage nicht gegen den Rechtsträger erhoben werden, obgleich dieser allein Verpflichteter des materiell-rechtlichen Anspruchs ist und daher durch das Urteil ausschließlich der Rechtsträger, nicht aber die beklagte Behörde selbst verpflichtet wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. August 1988 - 2 C 62.85 - BVerwGE 80, 127 <128> und vom 16. Juli 2015 - 2 C 41.13 - BVerwGE 152, 308 Rn. 13; Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 78 Rn. 28).
Die Beschwerde zeigt keine neuen, bislang nicht berücksichtigten rechtlichen Gesichtspunkte auf, die Anlass zu einem Überdenken dieser Rechtsprechung geben könnten. Ihr Vorbringen erschöpft sich in der Sache darin, die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts als falsch zu rügen, bei Geschäften der laufenden Verwaltung würden nach dem Kommunalverfassungsrecht des Landes Brandenburg die Aufgaben des Hauptverwaltungsbeamten durch den Amtsdirektor in organschaftlicher Vertretung des Amtes wahrgenommen, weshalb das nicht rechtsfähige Organ Amtsdirektor im eigenen Namen handele und den Behördenbegriff des Prozessrechts erfülle. Auf behauptete Fehler bei der Auslegung und Anwendung von Landesrecht kann eine Revisionszulassung aber - von Fällen des § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO abgesehen - nicht gestützt werden.
Die Frage,
"Sind die umlagepflichtigen Grundstückseigentümer berechtigt, ihre Zweifel an der Rechtmäßigkeit der vom Wasser- und Bodenverband den Gemeinden zugestellten Beitragsbescheide mit Widerspruch und Klage gegen den Umlagebescheid, mit dem die Gemeinde die Grundstückseigentümer in Anspruch nimmt, durchzusetzen oder, anders gewendet, ist die Gemeinde verpflichtet, auf die Widersprüche und Klagen der Grundstückseigentümer gegen die Umlagebescheide der Gemeinde den Rechtsweg gegen vermeintlich rechtswidrige Beitragsbescheide der Wasser- und Bodenverbände zu beschreiten?",
rechtfertigt die Zulassung der Revision ebenfalls nicht. Auch sie ist bereits geklärt, ohne dass die Beschwerde bislang nicht berücksichtigte Gesichtspunkte aufzeigt. Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 11. Juli 2007 - 9 C 1.07 - (Buchholz 445.20 Wasserverbandsrecht Nr. 1 Rn. 39) ausgeführt, die Zweistufigkeit des Finanzierungssystems bei der Umlegung einer Wasserverbandslast auf Nichtmitglieder führe bei Veranlagung sowohl der Nutznießer der Gewässerunterhaltung als auch der Mitgliedsgemeinden nach dem Flächenmaßstab dazu, dass die von den Gemeinden herangezogenen Eigentümer einer Umlegung der Verbandsbeiträge den Einwand entgegenhalten könnten, die auf der ersten Stufe erfolgte Veranlagung der Mitgliedsgemeinde sei rechtswidrig, weil die dafür geltenden Maßstäbe verfehlt worden seien. Dieser Einwand werde nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Mitgliedsgemeinde ihr gegenüber erlassene Beitragsbescheide habe unanfechtbar werden lassen. Soweit die Beschwerde hiergegen einwendet, die Gemeinde sei prozessual und materiell-rechtlich gehindert, gegen die Beitragsbescheide des Wasser- und Bodenverbandes vorzugehen und die Einwendungen der Grundsteuerpflichtigen geltend zu machen, verkennt sie die maßgebliche Rechtslage. Die Verbandsbeiträge werden gegenüber der Gemeinde gemäß § 31 des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände vom 12. Februar 1991 (BGBl. I S. 405), geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 15. Mai 2002 (BGBl. I S. 1578) durch Bescheid festgesetzt. Schuldnerin der Beiträge ist danach die Gemeinde, die mittels Anfechtungsklage die Rechtmäßigkeit der Bescheide überprüfen lassen kann. Erst in einem zweiten Schritt kann die Gemeinde gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 BbgWG, soweit sie sich nicht für eine andere Art der Finanzierung entscheidet, die ihr gegenüber festgesetzten Verbandsbeiträge für Grundstücke, die nicht in ihrem Eigentum stehen, sowie die bei Umlegung der Verbandsbeiträge entstehenden Kosten umlegen (vgl. UA S. 7), ohne dass dies ihre Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) für eine Anfechtung der Beitragsbescheide entfallen ließe.
Auch die Kritik der Beschwerde, es bestünden deutliche Unterschiede zwischen dem Aufwand, nach dem sich die Höhe des Gewässerunterhaltungsbeitrags bemesse, und dem Aufwand, den die Gemeinden durch den festgesetzten Verbandsbeitrag refinanzierten, ist nicht geeignet die Durchgriffsrüge in Frage zu stellen. Maßgeblich ist nicht, ob sich - wie die Beklagte behauptet - auf der Aufwandseite der "festgesetzte Verbandsbeitrag" von dem Unterhaltungsaufwand, der die Höhe des Unterhaltungsbeitrags bestimme, unterscheidet. Entscheidend ist allein, dass sowohl die Mitgliedsgemeinden als auch die Eigentümer auf den jeweiligen Stufen des Finanzierungssystems nach dem Flächenmaßstab und insoweit nach den gleichen rechtlichen Anforderungen herangezogen werden. Dieser gleiche Verteilungsmaßstab auf der ersten und zweiten Stufe der Veranlagung führt dazu, dass die Eigentümer einem Umlegungsbescheid den Einwand entgegenhalten können, die auf der ersten Stufe erfolgte Veranlagung der Mitgliedsgemeinde sei rechtswidrig, weil die dafür geltenden Maßstäbe verfehlt worden seien. Die Gemeinde kann ihrerseits Nachteile, die ihr durch die Durchgriffsrüge möglicherweise entstehen, vermeiden, indem sie auf der ersten Stufe die Rechtmäßigkeit des ihr gegenüber ergangenen Beitragsbescheides prüft und diesen gegebenenfalls gerichtlich anficht (so zutreffend OVG Magdeburg, Beschluss vom 4. Juli 2011 - 2 L 46/10 - juris Rn. 11). Dass dies zu einem unüberschaubaren Prozessrisiko und zu unzumutbaren Belastungen für die Gemeinde führen könnte, ist nicht erkennbar. Die Gemeinde ist nicht verpflichtet, den Gewässerunterhaltungsbeitrag auf die Eigentümer umzulegen, sondern sie kann sich auch für eine andere Art der Finanzierung entscheiden. Wählt sie den Weg der Umlage, ist es aber - wie stets bei der Erhebung kommunaler Abgaben - ihre Aufgabe, deren Rechtmäßigkeit zu prüfen. Als gesetzliches Mitglied des Wasser- und Bodenverbandes hat sie auch ohne Weiteres Zugang zu allen für eine rechtliche Prüfung erforderlichen Informationen.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG.