BVerwG, 4. Senat — 4 BN 5/18
Der Antragsteller wendet sich als Eigentümer und Pächter landwirtschaftlich genutzter Grundstücke gegen eine Landschaftsschutzverordnung. Das Oberverwaltungsgericht hat seinen Normenkontrollantrag ganz überwiegend abgelehnt (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 30. Oktober 2017 - 4 KN 275/17, NuR 2018, 51).
Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde bleibt erfolglos. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beschwerde beimisst.
Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zu Grunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des revisiblen Rechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91>).
1. Die Beschwerde sieht grundsätzlichen Klärungsbedarf,
ob es für die Begründung der Schutzwürdigkeit eines Gebiets nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ausreicht, wenn eine Entwicklung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts erfolgen soll.
Damit soll geklärt werden,
ob eine Fläche unter Landschaftsschutz gestellt werden kann, wenn bei Erlass der entsprechenden Verordnung schutzwürdige oder prioritäre Lebensraumtypen und geschützte oder prioritäre Arten nicht vorhanden sind, solche Lebensräume aber entstehen und solche Arten sich ansiedeln werden, wenn die Flächennutzung durch die Eigentümer zurückgedrängt wird.
Die Fragen bedürfen keiner rechtsgrundsätzlichen Klärung, soweit sie der Fall aufwirft. Nach § 26 Abs. 1 BNatSchG sind Landschaftsschutzgebiete rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft erforderlich ist, um bestimmte Ziele zu verfolgen. Die Vorschrift enthält weder hinsichtlich der Größe noch des Zuschnitts des Gebiets nähere Angaben. Der Umgriff richtet sich nach dem Zweck des Schutzes, der erreicht werden soll. Dabei genügt es, eines der Ziele nach § 26 Abs. 1 BNatSchG zu verfolgen, eine Verordnung kann aber auch mehrere Schutzgründe erfüllen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Januar 2018 - 4 BN 30.17 - juris Rn. 5 f.).
a) Nach den Feststellungen der Vorinstanz ergibt sich die Schutzwürdigkeit der unter Schutz gestellten landwirtschaftlichen Flächen, soweit sie im weiteren Umfeld der Kleinweiher und Teiche liegen (UA S. 19), aus der Gewährleistung eines guten Erhaltungszustandes des im Gebiet bisher nur selten, in einer mittleren bis kleinen Population vorkommenden Kammmolchs (Triturus cristatus). Zum Schutz bestimmter Fischarten, des Fischotters (Lutra lutra) und der Grünen Keiljungfer (Ophiogomphus cecilia) sei die Einrichtung von Pufferzonen insbesondere entlang der Wasserläufe geboten (UA S. 19).
Dass hinsichtlich der Einbeziehung dieser Flächen grundsätzlicher Klärungsbedarf besteht, macht der Beschwerdeführer nicht geltend. Sie dient hinsichtlich des Kammmolchs dem nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG zulässigen Ziel, Lebensstätten (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG) und Lebensräume einer wild lebenden Tierart zu schützen. Die weiteren Flächen sind Pufferzonen, welche die für den Schutz der Tiere notwendige Umgebung in Übereinstimmung mit § 22 Abs. 1 Satz 3 Halbs. 2 BNatSchG einbeziehen (zur Zulässigkeit von Pufferzonen bereits BVerwG, Beschluss vom 13. August 1996 - 4 NB 4.96 - Buchholz 406.401 § 13 BNatSchG Nr. 2 S. 2). Soweit die Beschwerde die Eignung bestimmter Flächen als Pufferzonen bestreitet, zeigt sie keinen Revisionszulassungsgrund auf, sondern kritisiert die Rechtsanwendung im Einzelfall.
b) Die Beschwerde bekämpft die Annahme der Vorinstanz, die Schutzwürdigkeit gemäß § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG bestehe auch in denjenigen Teilen des Schutzgebiets, in denen keine FFH-Lebensraumtypen und gesetzlichen Biotope vorkommen und die landwirtschaftlich intensiv zur Grünfuttergewinnung oder als Ackerland genutzt werden (UA S. 17).
Nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG kann ein Landschaftsschutzgebiet u.a. zur Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts dienen. Der Naturhaushalt bezeichnet nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG die Naturgüter Boden, Wasser, Luft, Klima, Tiere und Pflanzen sowie die Wirkungsgefüge zwischen ihnen. Für eine "Entwicklung" kommen alle Flächen in Betracht, die sich nicht oder nicht im gewünschten Maß in einem schutzwürdigen Zustand befinden, sich dazu aber entwickeln bzw. dahin entwickelt werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Februar 2009 - 7 CN 1.08 - Buchholz 406.400 § 23 BNatSchG 2002 Nr. 1 Rn. 32 zu § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG). Eine Verbesserung durch Entwicklung kann sowohl qualitativ (Zustandsverbesserung) als auch quantitativ (Flächenvergrößerung) erfolgen (BT-Drs. 14/6378 S. 51 zu § 23 BNatSchG). Daher können auch intensiv landwirtschaftlich genutzte Flächen in ein Schutzgebiet einbezogen werden.
Einer voraussetzungslosen Unterschutzstellung, wie sie die Beschwerde befürchtet (vgl. auch Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Stand März 2018, § 23 Rn. 32; Nies, AUR 2018, 102), wird damit nicht das Wort geredet. Denn die einbezogenen Flächen müssen jedenfalls nach ihrer Ausstattung und Lage ein hinreichend konkretes Entwicklungspotential für eine Verbesserung des Naturhaushalts aufweisen (vgl. Appel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 22 Rn. 57; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, Stand Dezember 2017, § 22 Rn. 10; Fischer-Hüftle/J. Schumacher/A. Schumacher, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 22 Rn. 5; Hendrischke, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 23 Rn. 13). Auch bei solchen der Entwicklung dienenden Flächen müssen zudem die Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes auf der einen und die Nutzungsinteressen der betroffenen Grundeigentümer auf der anderen Seite zu einem verhältnismäßigen Ausgleich gebracht werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Februar 2009 - 7 CN 1.08 - Buchholz 406.400 § 23 BNatSchG 2002 Nr. 1 Rn. 33) und die festgesetzten Ver- und Gebote die angestrebte Entwicklung bewirken können (OVG Lüneburg, Urteil vom 29. November 2016 - 4 KN 93/14 - DVBl. 2017, 313 <314>). Die Vorinstanz hat das Entwicklungspotential unter Hinweis auf die auf feuchten Böden gelegenen Flächen und ihr Potential für die von der Verordnung in § 2 Abs. 3 Nr. 3 angestrebte Artenvielfalt bejaht (UA S. 18). Klärungsbedarf unter diesen einschränkenden Voraussetzungen zeigt die Beschwerde nicht auf.
Klärungsbedarf ergibt sich auch nicht aus dem Senatsbeschluss vom 13. August 1996 - 4 NB 4.96 - (Buchholz 406.401 § 13 BNatSchG Nr. 2 S. 3), auf den sich die Beschwerde beruft. Der seinerzeit für Naturschutzgebiete geltende § 13 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. März 1987 (BGBl. I S. 889), zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. August 1993 (BGBl. I S. 1458), ließ als Vorschrift des Rahmenrechts die Festsetzung von Naturschutzgebieten "zur Erhaltung" von Lebensgemeinschaften oder Biotopen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten zu. Erst mit Inkrafttreten des Bundesnaturschutzgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 25. März 2002 (BGBl. I S. 1193) sieht § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG eine Unterschutzstellung zur Entwicklung ausdrücklich vor. Damit hat der Gesetzgeber die im Senatsbeschluss vom 13. August 1996 - 4 NB 4.96 - (a.a.O.) aufgeworfene Frage beantwortet.
c) Die Ausweisung der Landschaftsschutzgebietsverordnung ist nach § 2 Abs. 4 Satz 2 der Verordnung ein Beitrag zum Aufbau und zum Schutz des Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000". In ihren Schutzwecken nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 bis 7 sind Erhaltungsziele im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 9 BNatSchG integriert und in einer Anlage konkretisiert. Die Vorinstanz hat das Vorkommen der in der Anlage u.a. genannten Lebensraumtypen 3150 (Natürliche eutrophe Seen mit einer Vegetation des Magnopotamions oder Hydrocharitions), 6410 (Pfeifengraswiesen auf kalkreichem Boden, torfigen und tonig-schluffigen Böden <Molinion caeruleae>) und 7140 (Übergangs- und Schwingrasenmoore) nicht festgestellt und angenommen, dass die Tierarten Fischotter (Lutra lutra), Lachs (Salmo salar) und Groppe (Cottus gobio) im Gebiet derzeit nicht heimisch sind (UA S. 20 f.). Darauf ist die weitere Frage der Beschwerde gemünzt.
Nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG gestattet die Festsetzung von Landschaftsschutzgebieten zu den dort verfolgten Zielen "einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten". Diese Regelung soll die Unterschutzstellung von Flächen erlauben, die unter dem Gesichtspunkt des Schutzes bestimmter Tier- und Pflanzenarten von besonderer Bedeutung sind (BT-Drs. 16/12274 S. 62). Auch insoweit gestattet das Gesetz eine Festsetzung von Landschaftsschutzgebieten "zur Entwicklung". Dies kann eine Ausweisung rechtfertigen, wenn sich ein bestimmter Naturraum hinreichend konkret als Lebensraum bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten anbietet. Diese Voraussetzungen hat die Vorinstanz bejaht und zur Begründung auf Realnutzungskartierungen, die Anforderungen einzelner Tierarten an ihren Lebensraum und die naturräumliche Ausstattung des Gebiets und benachbarter Gebiete verwiesen. Es bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren, dass jedenfalls unter diesen Bedingungen ein Landschaftsschutzgebiet "zur Entwicklung" auch festgesetzt werden kann, um Lebensstätten und Lebensräume bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten zu schaffen und damit den Schutz künftig zu verbessern.
2. Die Beschwerde möchte weiter klären lassen,
ob es verhältnismäßig ist, eine Fläche durch hoheitliche Schutzgebietsverordnung unter Schutz zu stellen, ohne einen Schutz durch vertragliche Vereinbarung in Erwägung zu ziehen.
Die Frage wäre in einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass eine vertragliche Vereinbarung nicht in Erwägung gezogen worden ist. Nach den tatrichterlichen Feststellungen fehlte es an der Kooperationsbereitschaft der Grundeigentümer (UA S. 27). Damit schieden vertragliche Vereinbarungen aus.
3. Die Beschwerde hält für grundsätzlich klärungsbedürftig,
ob es zulässig ist, nach Beendigung der Stellungnahmefrist für die Beteiligten zu einer Schutzgebietsverordnung die Begründung dieses Schutzgebietes gegen eine andere auszutauschen.
Dies führt auf keine Rechtsfrage des revisiblen Rechts. Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG richtet sich das Verfahren der Unterschutzstellung nach Landesrecht. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz - NAGBNatSchG ist der Entwurf einer Verordnung nebst Begründung mindestens einen Monat lang bei den Gemeinden, deren Gebiet betroffen ist, öffentlich auszulegen. Die Beschwerde sieht die Ziele dieser Regelung als verfehlt an, wenn nach der Auslegung die Begründung der Verordnung geändert werde. Welche Frage des revisiblen Rechts damit aufgeworfen sein soll, legt sie indes nicht dar. Der bloße Verweis auf das Rechtsstaatsprinzip genügt nicht. Im Übrigen verlangen auch bundesrechtliche Regelungen nicht stets eine erneute Auslegung, wenn die Begründung eines Normentwurfs geändert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. März 2017 - 4 CN 1.16 - BVerwGE 158, 182 Rn. 15).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.