BVerwG, 6. Senat — 6 B 158/18, 6 B 158/18 (6 C 23/19)

Die Beigeladene betreibt ein öffentliches Telekommunikationsnetz an festen Standorten auf Basis der IP(Internet Protocol)-Technologie (Next Generation Network - NGN). Sie hat ihr Netz mit den öffentlichen Telefonnetzen anderer Netzbetreiber zusammengeschaltet und erbringt diesen gegenüber Leistungen der Anrufzustellung (Terminierung). Bei der Zusammenschaltung kommt neben der IP-Technologie zum Teil die PSTN(Public Switched Telephone Network)-Technologie zum Einsatz. Zwischen dem Netz der Beigeladenen und demjenigen der Klägerin bestand in dem für das vorliegende Verfahren relevanten Zeitraum auf Grund einer hierüber getroffenen Vereinbarung eine Zusammenschaltung nach der PSTN-Technologie.

Auf der Grundlage einer Marktanalyse erlegte die Beklagte der Beigeladenen mit bestandskräftiger Regulierungsverfügung vom 19. November 2013 die Verpflichtungen auf, Betreibern von öffentlichen Telefonnetzen die Zusammenschaltung mit ihrem öffentlichen Telefonnetz am Vermittlungsstellenstandort der Beigeladenen zu ermöglichen und über die Zusammenschaltung Verbindungen in ihr Netz zu terminieren. Die Entgelte für die Gewährung der Zugänge wurden der Genehmigung nach Maßgabe des § 31 TKG unterworfen. In der Begründung der Regulierungsverfügung führte die Beklagte aus, es bestehe keine Regulierungsbedürftigkeit in dem Fall, dass Verbindungsleistungen nicht auf der untersten Ebene übergeben würden. Bei der IP-Zusammenschaltung erfolge die Übergabe auf der untersten Ebene, wenn entweder eine technologieneutrale Übergabe eingerichtet worden sei oder im Fall einer technologiekonformen Übergabe eine Verbindung von oder zu einer Rufnummer übergeben werde, für die eine Übergabe auf IP-Ebene festgelegt worden sei. Sei eine technologiekonforme Übergabe vorgesehen und werde eine auf PSTN-Ebene zu übergebende Verbindung über eine IP-Zusammenschaltung übergeben oder umgekehrt, so werde diese Verbindungsleistung nicht auf der untersten Zusammenschaltungsebene übergeben.

Mit Schreiben vom 22. November 2013 beantragte die Beigeladene bei der Beklagten die Genehmigung von Terminierungsentgelten sowie von Entgelten für Infrastrukturleistungen. Der Entgeltantrag für Terminierungsentgelte bezog sich neben Anrufzustellungen über eine IP-Zusammenschaltung auch auf PSTN-Verkehre, die für die Anrufzustellung in IP-Verkehre umzuwandeln seien.

Mit Beschluss vom 15. Januar 2015 (BK3g-13/064) genehmigte die Beklagte für den Zeitraum vom 21. November 2013 bis zum 30. November 2014 rückwirkend ein Entgelt für die Leistung ...-ICP-B.1 (NGN technologiekonform) und bestimmte dessen Geltung für Verbindungen über die IP-Zusammenschaltung zu Anschlüssen mit einer Rufnummer, der in der Zentralen Portierungsdatenbank eine IP-Portierungskennung zugewiesen ist (Ziffer 1 der Entgeltgenehmigung). Im Übrigen wurden die Anträge abgelehnt (Ziffer 4 der Entgeltgenehmigung). Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Genehmigungspflicht für die Terminierungsentgelte umfasse grundsätzlich sowohl Leistungen, die über PSTN-Zusammenschaltungen, als auch solche, die über IP-Zusammenschaltungen erbracht würden. Zur Bestimmung der regulierten Leistungen müsse indes die unterste Netzkoppelungsebene (uNKE) bestimmt werden. Für das Netz der Beigeladenen sei die technologiekonforme IP-Zusammenschaltung die uNKE, da die Beigeladene für das NGN-basierte Netz ein Angebot für eine IP-Zusammenschaltung nach dem Grundsatz der Technologiekonformität vorgelegt habe. In ihrem Netz seien alle Endkunden an ein NGN angeschlossen. Nur der Zugang zu ihrem Netz über eine IP-Zusammenschaltung unterliege deshalb der Regulierung, der Zugang zu ihrem Netz über PSTN-Zusammenschaltungen dagegen nicht. Eine Genehmigung der beantragten Entgelte für Infrastrukturleistungen sei aus unterschiedlichen, im Einzelnen bezeichneten Gründen nicht erforderlich.

Die Klägerin hat mit der Klage beantragt, den Beschluss der Beklagten vom 15. Januar 2015 aufzuheben, hilfsweise festzustellen, dass nach der Regulierungsverfügung der Beklagten vom 19. November 2013 auch solche Terminierungsleistungen in das Festnetz der Beigeladenen der Entgeltgenehmigungspflicht nach § 31 TKG unterliegen, die vom 21. November 2013 bis zum 30. November 2014 erfolgten und über eine PSTN-Zusammenschaltung der Beigeladenen geführt wurden.

Das Verwaltungsgericht hat die mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtungsklage als unzulässig beurteilt, soweit sie sich gegen die mit Ziffer 1 des Beschlusses ausgesprochene Entgeltgenehmigung für die Leistung ...-ICP-B.1 (NGN technologiekonform) richte. Die Klägerin sei insoweit nicht klagebefugt, da zwischen ihr und der Beigeladenen im Entgeltgenehmigungszeitraum keine privatrechtliche Vereinbarung über ein auf der IP-Technologie basierendes Zusammenschaltungsverhältnis bestanden habe. Dagegen sei die Anfechtungsklage zulässig und begründet, soweit sie sich gegen die Ablehnung von Terminierungsentgelten für PSTN-Zusammenschaltungen durch Ziffer 4 der Entgeltgenehmigung wende.

Das Verwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen haben sowohl die Beigeladene als auch die Beklagte Beschwerde eingelegt und jeweils die Zulassung der Revision begehrt.

Die Beschwerde der Beigeladenen bleibt ohne Erfolg. Dagegen ist auf die Beschwerde der Beklagten deren Revision zuzulassen.

1. Die Beigeladene kann mit ihrer auf die Revisionszulassungsgründe des Verfahrensmangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) gestützten Beschwerde nicht durchdringen.

a. Aus der Beschwerdebegründung, die der Senat gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO seiner Entscheidung zu Grunde zu legen hat, ergibt sich nicht, dass die von der Beigeladenen geltend gemachten Verfahrensmängel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vorliegen bzw. das angefochtene Urteil auf ihnen beruhen kann.

aa. Die Beigeladene meint, das Verwaltungsgericht habe die in § 42 Abs. 1 VwGO angelegte Abgrenzung der Anwendungsbereiche der Anfechtungsklage und der Verpflichtungsklage in fehlerhafter Weise vorgenommen und infolgedessen die von der Klägerin erhobene Anfechtungsklage als statthaft angesehen, obwohl das Klagebegehren eindeutig auf eine Verpflichtung der Beklagten zum Erlass einer "Entgeltregulierung der PSTN-Entgelte der Beigeladenen" gerichtet gewesen sei. Die Beigeladene rügt hiermit der Sache nach eine Verletzung des § 88 VwGO (vgl. in diesem Sinne, von der Beigeladenen ausdrücklich in Bezug genommen: BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1966 - 8 C 30.66 - BVerwGE 25, 357 <358>). Ihr Vortrag reicht indes für die Darlegung dieses Verfahrensmangels nicht aus.

Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, die Klägerin habe in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich klargestellt, dass sie gerade nicht die Genehmigung eines Terminierungsentgelts für PSTN-Leistungen der Beigeladenen durch die Beklagte bezwecke. Hieran anknüpfend hat das Verwaltungsgericht das Klagebegehren nach § 88 VwGO dahingehend ausgelegt, dass es allein auf die Kassation der gegenüber der Beigeladenen erteilten Entgeltgenehmigung abziele (UA S. 8). In diesem Zusammenhang hat das Verwaltungsgericht zudem drei Gründe benannt, die seiner Einschätzung nach dagegen sprechen, dass die Klägerin in statthafter Weise die Verpflichtung der Beklagten zur Genehmigung eines Entgelts gegenüber der Beigeladenen erstreiten könnte: Erstens die fehlende Befugnis der Klägerin zur Stellung eines entsprechenden Antrags in dem die Beigeladene betreffenden Entgeltgenehmigungsverfahren, zweitens die Verortung der Entscheidung über die Genehmigungspflicht der Entgelte für bestimmte Leistungen auf der Ebene des Regulierungsverfahrens sowie drittens den Umstand, dass nicht die Klägerin als Wettbewerberin, sondern die Beigeladene als reguliertes Unternehmen über die im Entgeltgenehmigungsverfahren grundsätzlich vorzulegenden Unterlagen verfüge (UA S. 9). Mit diesen Erwägungen, auf Grund derer sich die Vorinstanz gehindert gesehen hat, über das Klagebegehren in Richtung auf die Annahme eines Verpflichtungsbegehrens hinauszugehen, setzt sich die Beigeladene im Zusammenhang mit dem hier in Rede stehenden vorgeblichen Verfahrensmangel nicht auseinander.

bb. Gleichfalls nicht durchdringen kann die Beigeladene mit ihrer Rüge, das Verwaltungsgericht habe von ihr angebrachten entscheidungserheblichen Vortrag nicht berücksichtigt, weil es ihr Vorbringen außer Betracht gelassen habe, die Klägerin könne ihre rechtliche Position durch die Klage nicht verbessern, sondern nutze diese lediglich in rechtsmissbräuchlicher Weise, um sich zivilrechtlichen Entgeltansprüchen für PSTN-Zusammenschaltungsleistungen zu entziehen.

Das aus § 108 Abs. 2 VwGO, Art. 103 Abs. 1 GG folgende Gebot, rechtliches Gehör zu gewähren, verpflichtet das Gericht, das Vorbringen jedes Beteiligten bei seiner Entscheidung in Erwägung zu ziehen. Dies bedeutet allerdings nicht, dass das Gericht das gesamte Vorbringen der Beteiligten in den Urteilsgründen behandeln muss. Vielmehr sind nach § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO in dem Urteil nur diejenigen tatsächlichen und rechtlichen Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind. Daher kann aus dem Umstand, dass das Gericht einen Aspekt des Vorbringens eines Beteiligten in den Urteilsgründen nicht ausdrücklich erwähnt hat, nur dann geschlossen werden, es habe diesen Aspekt nicht in Erwägung gezogen, wenn er nach dem materiell-rechtlichen Rechtsstandpunkt des Gerichts eine Frage von zentraler Bedeutung betrifft (stRspr; vgl. etwa m.w.N.: BVerwG, Beschluss vom 27. Januar 2015 - 6 B 43.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:270115B6B43.14.0] - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 421 Rn. 25).

Hieran gemessen, zeigen die Darlegungen der Beigeladenen einen Gehörsverstoß nicht auf. Das Verwaltungsgericht hat eingehend ausgeführt, dass sich seiner Einschätzung nach durch eine Kassation von Ziffer 4 der Entgeltgenehmigung die für die Klägerin günstige Folge einer schwebenden Unwirksamkeit der zwischen ihr und der Beigeladenen vereinbarten Entgelte für PSTN-Terminierungen und die Chance auf niedrigere Entgelte nach dem Erlass einer neuen Entgeltgenehmigung ergeben (UA S. 10). Hieraus ergibt sich hinreichend deutlich, dass das Verwaltungsgericht den von der Beigeladenen erhobenen Vorwurf des Rechtsmissbrauchs nicht als durchgreifend erachtet hat.

cc. Ebenso wenig kann auf einen Verfahrensmangel aus dem Vortrag geschlossen werden, mit dem sich die Beigeladene gegen die Auslegung der Regulierungsverfügung der Beklagten vom 19. November 2013 wendet, die das Verwaltungsgericht als Akt der Tatsachenfeststellung vorgenommen hat und durch die es im Ergebnis zu der Einschätzung gelangt ist, auch die Entgelte für PSTN-Zusammenschaltungen seien der Genehmigungspflicht unterworfen.

Die Beigeladene hat allein dadurch, dass sie einen Teilaspekt dieser Auslegung als willkürlich bezeichnet, einen Verstoß des Verwaltungsgerichts gegen den Überzeugungsgrundsatz des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht dargetan. Denn ein solcher Verstoß liegt generell erst dann vor, wenn das Tatsachengericht den ihm durch § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO gezogenen Wertungsrahmen verlassen hat (vgl. hierzu sowie zu den neben dem Aspekt der Willkür in Frage kommenden Fehlerquellen: BVerwG, Beschlüsse vom 12. Dezember 2017 - 6 B 30.17 [ECLI:DE:BVerwG:2017:121217B6B30.17.0] - juris Rn. 5 ff. und vom 9. April 2018 - 6 B 36.18 [ECLI:DE:BVerwG:2018:090418B6B36.18.0] - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 92 Rn. 8; Kraft, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 108 Rn. 53 ff., 65 f.). Dass dies hier der Fall sein könnte, wird aus dem nach der Art einer Revisionsbegründung gehaltenen Vortrag der Beigeladenen nicht deutlich.

dd. Schließlich kann die Revision auf der Grundlage des Beschwerdevortrags der Beigeladenen nicht wegen des gerügten Verfahrensmangels eines überschießenden Tenors des vorinstanzlichen Urteils zugelassen werden.

Die Beigeladene macht geltend, das Verwaltungsgericht habe Ziffer 4 des Tenors der Entgeltgenehmigung nicht nur im Hinblick auf die Ablehnung der Genehmigung von Terminierungsentgelten für PSTN-Zusammenschaltungen, sondern auch hinsichtlich der in keinem Fall zu beanstandenden Versagung der Genehmigung von Entgelten für Infrastrukturleistungen aufgehoben. Hierbei vernachlässigt sie, dass das Verwaltungsgericht den Umfang der von ihm ausgeurteilten Aufhebung in den Entscheidungsgründen auf die ablehnende Entscheidung der Beklagten in Bezug auf die zur Genehmigung gestellten Terminierungsentgelte für PSTN-Zusammenschaltungen umschrieben hat (UA S. 18 f.). Diese Ausführungen können nach den Umständen des Falles zur Feststellung der Reichweite des Urteilstenors herangezogen werden.

b. Die Revision kann auf die Beschwerde der Beigeladenen auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen werden.

Grundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Vorschrift ist eine Rechtssache, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang höchstrichterlich ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Dass diese Voraussetzungen erfüllt sind, kann der nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO maßgeblichen Beschwerdebegründung nicht entnommen werden.

aa. Die Beigeladene wirft als grundsätzlich bedeutsam zunächst die Rechtsfragen auf,

Die erste Frage ist in einem Revisionsverfahren bereits deshalb nicht allgemein klärungsfähig, weil sie sich nach ihrem eindeutigen Wortlaut lediglich auf den durch das angefochtene Urteil entschiedenen Einzelfall bezieht.

Soweit es der Beschwerde um die Klärung der allgemeinen Frage geht, ob Wettbewerber des regulierten Unternehmens in einem dieses Unternehmen betreffenden Entgeltgenehmigungsverfahren Entgeltanträge stellen können, fehlt es an der Klärungsfähigkeit in einem Revisionsverfahren. Sie war für die angefochtene Entscheidung nicht erheblich, weil ihre Verneinung - wie bereits dargelegt - nur eine von drei Erwägungen war, auf Grund derer das Verwaltungsgericht eine Verpflichtungsklage der Klägerin mit dem Ziel der Genehmigung eines bestimmten Entgelts gegenüber der Beigeladenen als nicht statthaft beurteilt hat. Auf die beiden anderen - oben genannten - Erwägungen geht die Beigeladene nicht ein. Ist indes eine angefochtene Entscheidung auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund geltend gemacht wird und vorliegt. Wenn nur hinsichtlich einer Begründung ein Zulassungsgrund gegeben ist, kann diese Begründung hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert. Weder beruht dann das vorinstanzliche Urteil auf der hinwegdenkbaren Begründung noch ist die Klärung mit ihr etwa zusammenhängender Grundsatzfragen in einem Revisionsverfahren zu erwarten (stRspr; vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 9. Dezember 1994 - 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4 S. 4 und vom 7. Februar 2017 - 6 B 31.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:070217B6B31.16.0] - juris Rn. 32).

bb. Als grundsätzlich bedeutsam sieht die Beigeladene des Weiteren die Frage nach

cc. Schließlich misst die Beigeladene, wie sich aus ihrem Vortrag zu der ihrer Ansicht nach fehlerhaften Auslegung der Regulierungsverfügung vom 19. November 2013 durch das Verwaltungsgericht ergibt, der Frage der Marktzugehörigkeit von nicht technologiekonformen Verkehrsübergaben bei einem Angebot von technologiekonformen Zusammenschaltungen grundsätzliche Bedeutung bei. Insoweit fehlt es indes erneut an einem über den konkreten Einzelfall hinausreichenden Bezug und damit an einer grundsätzlichen Klärungsfähigkeit der aufgeworfenen Frage.

Gleiches gilt, soweit die Beigeladene zum Beleg einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache anführt, die 1. Kammer des Verwaltungsgerichts sei bei der Auslegung vergleichbarer Regulierungsverfügungen in Bezug auf die Frage des Umfangs entgeltgenehmigungspflichtiger Terminierungsleistungen zu anderen Ergebnissen gelangt als die mit dem vorliegenden Fall befasste 21. Kammer. Hinzu kommt, dass die Beigeladene den entsprechenden Vortrag in ihrem Schriftsatz vom 28. Januar 2019 und damit nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist des § 133 Abs. 3 Satz 1 VwGO angebracht hat.

2. Demgegenüber ist die Revision auf die Beschwerde der Beklagten wegen der von dieser entsprechend den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Beklagte wirft unter anderem die Frage auf, ob die Ablehnung eines Entgeltgenehmigungsantrags mit der Begründung einer fehlenden Genehmigungspflicht die Regelung enthält, dass hinsichtlich der beantragten Entgelte keine Genehmigungspflicht besteht. Hierin ist nach Lage der Dinge die Frage eingeschlossen, ob durch die Ablehnung eines Antrags des regulierten Unternehmens auf Genehmigung bestimmter Entgelte auch gegenüber Wettbewerbern dieses Unternehmens die mit einer Anfechtungslast verbundene Regelung getroffen wird, dass eine Pflicht zur Genehmigung der entsprechenden Entgelte nicht besteht. Das derart angestrebte Revisionsverfahren kann zu einer weiteren Klärung der Frage beitragen, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen die Wettbewerber eines regulierten Unternehmens Rechtsschutz gegen die Ablehnung einer Entgeltgenehmigung erlangen können, die die Beklagte gegenüber dem regulierten Unternehmen ausgesprochen hat.

3. Die Kostenentscheidung in Bezug auf die erfolglose Beschwerde der Beigeladenen ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Im Übrigen folgt die Kostenentscheidung derjenigen in der Hauptsache.

4. Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 GKG sowie § 52 Abs. 1 GKG. Die vorläufige Streitwertfestsetzung für das Revisionsverfahren hat ihre Grundlage in § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und § 63 Abs. 1 Satz 1 GKG.