BVerwG, 4. Senat — 4 BN 54/20

Die Beschwerde, zu deren Begründung die Antragstellerinnen allein auf den Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO verweisen, hat keinen Erfolg.

1. Die Revision ist nicht wegen der geltend gemachten Abweichung des angefochtenen Beschlusses von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Dezember 2014 - 4 CN 7.13 - (BVerwGE 151, 27) zuzulassen. Eine die Revision eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne von § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten, gleichermaßen entscheidungstragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat. Das zeigt die Beschwerde nicht auf.

Sie entnimmt dem genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts den Rechtssatz, dass der Schutz der "optischen Wirkung" einer baulichen Anlage das bestimmende und vorrangige Ziel einer Erhaltungssatzung bzw. -verordnung nach § 172 Abs. 1 Nr. 1 BauGB sein müsse. Demgegenüber lasse das Oberverwaltungsgericht den Erlass der Erhaltungsverordnung "unter anderem auch wegen optischer Wirkung" zu; generell könne auch der Schutz vor einer "profitableren Verwertung" des Baubestands eine taugliche Motivation für den Erlass der Satzung bzw. Verordnung sein. Während die Rechtsprechung des beschließenden Senats in der Sache zutreffend, wenn auch verkürzt, wiedergegeben wird, geht der dem Oberverwaltungsgericht zugeschriebene Rechtssatz an dem angegriffenen Beschluss vorbei.

Das Bundesverwaltungsgericht hat ausgeführt, dass der Erhaltungszweck einer Erhaltungssatzung - gleiches gilt für eine entsprechende Verordnung (§ 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB) - nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB auf optisch wahrnehmbare, für die städtebauliche Gestalt eines Gebiets bedeutsame bauliche Gegebenheiten gerichtet sein muss; denn die städtebauliche Eigenart eines Gebiets ergibt sich aus der durch die vorhandene Bebauung geprägten Gestalt, die nur in optisch wahrnehmbaren Umständen ihren Ausdruck finden kann (BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014 - 4 CN 7.13 - BVerwGE 151, 27 Rn. 9 f.). Dies gilt für alle in § 172 Abs. 3 Satz 1 BauGB konkretisierten Gründe des städtebaulichen Erhaltungsschutzes. Dieser Zweck muss ausweislich des Inhalts der Erhaltungssatzung vom Normgeber im Sinne eines tragenden Satzungsmotives verfolgt werden. Fehlt es daran, weil es dem Normgeber beim Satzungserlass auf die optisch wahrnehmbare Gestalt der baulichen Gegebenheiten nicht ankommt, ist die Erhaltungssatzung mangels Ermächtigungsgrundlage unwirksam (BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014 - 4 CN 7.13 - a.a.O. Rn. 24 f.).

Das Oberverwaltungsgericht hat sich dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausdrücklich angeschlossen. Entgegen der Ansicht der Antragstellerinnen ergibt sich aus seinen Ausführungen nicht, dass es dessen ungeachtet seiner Entscheidung gleichwohl abweichende abstrakte Rechtssätze zugrunde gelegt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 15. September 2005 - 1 B 12.05 - Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 316 Rn. 7, 11); Kraft, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 132 Rn. 37 a.E.). Es ist nicht nur bei der Prüfung der objektiven Voraussetzungen für den Erlass der Erhaltungsverordnung davon ausgegangen, dass im Erhaltungsgebiet bauliche Anlagen vorhanden sind, die das Ortsbild und die Stadtgestalt durch ihre visuellen Aspekte und optische Wirkung bzw. durch ihre optisch wahrnehmbare besondere Baustruktur prägen. Es hat des Weiteren festgestellt, dass der Antragsgegner sich bei der Festsetzung des Erhaltungsgebiets - subjektiv - davon hat leiten lassen, schutzwürdige Erhaltungsziele im Sinne von § 172 Abs. 1 BauGB zu verfolgen und dass das Gebiet gerade aus den Gründen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unter Schutz gestellt werden sollte. Damit hat es im Anschluss an die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts das maßgebliche tragende Satzungsmotiv ermittelt. Das Oberverwaltungsgericht setzt sich nicht in Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wenn es feststellt, dass mit dem Erlass der Verordnung Wirkungen einhergehen (können), die der Normgeber bei seiner Entscheidung, ob er von den ihm durch § 172 Abs. 1 BauGB eröffneten Handlungsoptionen Gebrauch machen will, nicht ignorieren muss. Hierzu hat sich das Bundesverwaltungsgericht nicht verhalten.

2. Die Beschwerde kann auch dann keinen Erfolg haben, wenn der Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO in den Blick genommen wird. Zwar ist wegen der inhaltlichen Nähe von Grundsatz- und Divergenzrevision nicht ausgeschlossen, dass eine Beschwerde mit der - unzutreffenden - Behauptung einer Abweichung der Sache nach eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO aufwirft (stRspr, siehe Beschlüsse vom 11. Mai 1966 - 8 B 109.64 - BVerwGE 24, 91, vom 4. Dezember 1979 - 4 B 231.79 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 31 = juris Rn. 3 und vom 5. März 2018 - 6 B 71.17 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 429 Rn. 5). Das ist aber nicht der Fall. Die von der Beschwerde problematisierte Bedeutung von Folgewirkungen einer Erhaltungsverordnung für die Beurteilung von deren Rechtmäßigkeit führt nicht auf eine klärungsbedürftige Frage des revisiblen Rechts.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts will der Antragsgegner mit dem Erlass der Erhaltungsverordnung die gesetzlich vorgegebenen Erhaltungsziele im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB erreichen. Es bedarf keines Revisionsverfahrens um klarzustellen, dass in einer solchen Situation weitere Wirkungen der Erhaltungsverordnung, die über die Sicherung des Ortsbildes und der Stadtgestalt als solche hinausgehen und dem Antragsgegner willkommen sind, die Rechtmäßigkeit der Verordnung nicht infrage zu stellen geeignet sind. Zutreffend weist bereits das Oberverwaltungsgericht darauf hin, dass die Erhaltungssatzung bzw. -verordnung gerade darauf abzielt, bauliche Strukturen zu bewahren und Veränderungen des gegebenen Baubestands nur noch eingeschränkt zuzulassen, sodass insbesondere sonst etwa aufgrund der wirtschaftlichen Dynamik zu erwartende Entwicklungen jedenfalls gebremst werden. Auch der Regelungskontext darf nicht vernachlässigt werden. Der von § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB bezweckte sogenannte städtebauliche Denkmal- und Ensembleschutz (siehe BVerfG, Kammerbeschluss vom 26. Januar 1987 - 1 BvR 969/83 - NVwZ 1987, 879; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2020, § 172 Rn. 27, 30) ist Teil des Bodenrechts und nimmt insoweit die zu erhaltenden baulichen Anlagen und Ortsbilder gerade in ihrer Beziehung zur aktuellen Stadtstruktur und ihrer stadträumlichen Funktion für das gegenwärtige und zukünftige Zusammenleben der Menschen in den Blick. Das Bodenrecht bezieht vorhandene Anlagen in ihrer Bedeutung für eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozialgerechte Bodenordnung und eine menschenwürdige Umwelt in seine Regelungen ein (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. Juli 1987 - 4 C 26.85 - BVerwGE 78, 23 <26 f.> und vom 18. Mai 2001 - 4 CN 4.00 - BVerwGE 114, 247 <250 f.>). Die Möglichkeit des Eintritts städtebaulich erheblicher Folgewirkungen steht dem Erlass einer Erhaltungssatzung bzw. -verordnung vor diesem Hintergrund nicht entgegen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.