BVerwG, 5. Senat — 5 A 7/20

Die Verfahrensbeteiligten streiten um die Reichweite des Mitbestimmungsrechts des Antragstellers bei Einstellungen von Beschäftigten für den Bereich der Berliner Zentrale des Bundesnachrichtendienstes (BND).

Ausgelöst wurde der dem Verfahren zugrundeliegende Streit durch die Überarbeitung der sog. Zuständigkeitsmatrix zur Abgrenzung der Zuständigkeiten von Gesamtpersonalrat und örtlichen Personalräten. Diese Matrix wird von der Verwaltung des Beteiligten zu 2 (Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes) unter Mitwirkung eines externen Gutachters sowie unter Beteiligung des Antragstellers (Personalrats der Zentrale) und des Beteiligten zu 1 (Gesamtpersonalrats) erstellt. Sie beinhaltet eine Übersicht wichtiger Fallgruppen beteiligungspflichtiger Maßnahmen unter Zuordnung zu den jeweils zuständigen Dienststellenleitern und den zu beteiligenden Personalräten. Ihrer Funktion nach ist sie als Anwendungshilfe bei der Auslegung der gesetzlichen Zuständigkeitsabgrenzung gedacht. Verbindliche Rechtswirkungen kommen ihr auch nach Auffassung des Beteiligten zu 2 nicht zu. Sie gibt aber das von ihm für rechtlich zutreffend gehaltene Verwaltungshandeln wieder.

Die im Jahr 2017 erarbeitete ursprüngliche Fassung der Matrix sah für den Fall der "Einstellung eines Beschäftigten mit ausschließlicher Verwendung in der Hauptdienststelle nach ausschließlich externer Ausschreibung" die Zuständigkeit des Personalrats der Hauptdienststelle vor. Im Entwurf der ein Jahr später aus Anlass einer Evaluierung überarbeiteten Fassung war demgegenüber die "Einstellung eines Beschäftigten (HDSt oder TDSt) nach ausschließlich externer Ausschreibung" dem Gesamtpersonalrat nach Anhörung der jeweiligen örtlichen Personalräte zugeordnet. Dem widersprach der Antragsteller unter Verweis darauf, dass im Arbeitsvertrag immer ein Beschäftigungsort stehe; sei dieser die Zentrale, sei er auch zuständig. Eine abschließende Besprechung zwischen Behördenleitung und Personalräten über offene Fragen der Matrix im Februar 2020 brachte in dem hier in Rede stehenden Punkt keine Einigung. Die Behördenleitung verwies darauf, dass neue Mitarbeiter für den gesamten Dienst eingestellt würden und der Hinweis in der Stellenausschreibung auf einen geplanten Dienstort nur Servicecharakter habe. Seit April 2020 wird die Neufassung der Matrix von dem Beteiligten zu 2 bei Beteiligungsverfahren angewendet.

Der Antragsteller hat am 15. Oktober 2020 das Beschlussverfahren bei dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet und hierzu vorgetragen: Die der Matrix in Bezug auf die Mitbestimmung bei der Einstellung zugrundeliegende Auffassung sei mit geltendem Recht unvereinbar. Sowohl für ihn als auch für den Beteiligten zu 1 sei der Beteiligte zu 2 Dienststellenleiter. Soweit Personalangelegenheiten für Mitarbeiter oder Arbeitsplätze bzw. Dienstposten in seinem, des Antragstellers, sachlichen Zuständigkeitsbereich zu verhandeln seien, sei der Dienststellenleiter der Zentrale entscheidungsbefugt. Der Beteiligte zu 1 sei als Personalrat nur dann zuständig, wenn kein örtlicher Personalrat gefunden werden könne. Das sei aber nicht der Fall, weil er, der Antragsteller, und der Beteiligte zu 1 dem gleichen Dienststellenleiter zugeordnet seien. Daher stehe ihm hier das originäre Mitbestimmungsrecht zu. Da die Beteiligten an ihrer rechtswidrigen Praxis festhielten, bedürfe es der gerichtlichen Feststellung.

Der Antragsteller beantragt,

Der Beteiligte zu 2 beantragt,

Er trägt vor, die in der Matrix vorgenommene Zuständigkeitsabgrenzung sei rechtmäßig. Organisationsrechtlich sei der Bundesnachrichtendienst nicht in Teildienststellen untergliedert; es gebe nur einen Dienststellenleiter, nämlich den Behördenleiter. Auf Teildienststellenleiter könnten daher keine Befugnisse übertragen werden. Die Ausübung der Personalhoheit sei durch das Bundeskanzleramt allein dem Behördenleiter übertragen. Auch bei Anwendung des Betroffenheitskriteriums sei allein die Zuständigkeit des Beteiligten zu 1 gegeben. Die Mitbestimmung des Personalrats bei der Einstellung beziehe sich allein auf die Eingliederung. Eingegliedert würden neue Beschäftigte nicht in die Teildienststelle Berlin, sondern nur in die Gesamtbehörde, da nur zu dieser ein rechtliches Band bestehe und nur diese Weisungsrechte ausübe. Nur auf die Belange der Beschäftigten am Ort der ersten Beschäftigung abzustellen, trage den Interessen künftiger Kollegen nicht hinreichend Rechnung. Bei nachfolgenden Umsetzungen könne der dann zuständige örtliche Personalrat nicht mehr prüfen, ob die Auswahlentscheidung dem Prinzip der Bestenauslese entsprochen habe. Die Möglichkeit der Umsetzung sei im Bundesnachrichtendienst Alltag; es gelte das Rotationsprinzip. Insgesamt sei für die Kompetenzabgrenzung danach zu unterscheiden, in welcher Eigenschaft der Beteiligte zu 2 tätig werde; entscheide er aufgrund von Kompetenzen, die ihm als Behördenleiter zustünden, sei der Beteiligte zu 1 zuständig. Das vermeide auch, den jeweiligen Personalräten unterschiedliche Kompetenzreichweiten zuzugestehen.

Der Beteiligte zu 1 beantragt,

Er verweist auf die Stellungnahme des Beteiligten zu 2.

Der Feststellungsantrag hat Erfolg.

Weil das dem Antrag zugrundeliegende Begehren gegenwarts- und zukunftsbezogen ist, kommt es für dessen Beurteilung auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 29. August 1975 - 7 P 2.74 - BVerwGE 49, 144 <147> und vom 11. März 2014 - 6 PB 42.13 - juris Rn. 9). Anzuwenden ist deshalb das zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats geltende Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) in der Fassung des Gesetzes zur Novellierung des Bundespersonalvertretungsgesetzes vom 9. Juni 2021 (BGBl. I S. 1614). Der von dem Antragsteller im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren (§ 108 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 80 ArbGG) gestellte und an dem vorgenannten Maßstab zu prüfende Antrag, über den der Senat im ersten und letzten Rechtszug entscheidet (§ 112 Abs. 8 Satz 1 BPersVG), erweist sich als zulässig und begründet.

1. Der Antrag ist als Feststellungsantrag nach § 256 Abs. 1 ZPO zulässig, und zwar als sogenannter Globalantrag.

a) Ein derartiger Feststellungsantrag ist dadurch gekennzeichnet, dass er mehrere Einzelfälle umfasst. Mit einem Globalantrag will ein Antragsteller losgelöst von einem konkreten anlassgebenden Sachverhalt für alle denkbaren oder eine Vielzahl von Fallgestaltungen festgestellt wissen, dass ihm ein Beteiligungsrecht nach einer bestimmten Vorschrift zusteht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 2018 - 5 P 7.16 - BVerwGE 161, 164 Rn. 16 m.w.N.). Globalanträge können dementsprechend unabhängig von einem konkreten Streitfall darauf gerichtet sein, ein Mitbestimmungs- oder Beteiligungsrecht für eine bestimmte Gruppe von Fällen in allgemeingültiger Weise zu klären. So liegt es hier. Der Antragsteller will ohne Bezug zu einem konkreten Anlassfall für alle denkbaren Fallgestaltungen festgestellt wissen, dass er bei allen Einstellungen im Sinne des Personalvertretungsrechts auf Dienstposten oder Arbeitsplätzen, die nur seinem Zuständigkeitsbereich zuzuordnen sind, ausschließlich für die Wahrnehmung der Mitbestimmungsrechte nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG zuständig ist.

b) Der im vorgenannten Sinne zu verstehende Antrag, der sich damit auf alle Einstellungen (im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG) in die Zentrale des Beteiligten zu 2 bezieht, ist hinreichend bestimmt im Sinne von § 253 Abs. 2 Nr. 2 ZPO, weil es, wenn ihm in dieser Allgemeinheit stattgegeben wird, nicht zu Unklarheiten über die Reichweite der gerichtlichen Feststellung kommen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 2018 - 5 P 7.16 - BVerwGE 161, 164 Rn. 16 m.w.N.).

c) Es besteht auch das für die Zulässigkeit eines Globalantrags nach § 256 Abs. 1 ZPO erforderliche Feststellungsinteresse. Ein solches ist unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr gegeben, wenn mit entsprechenden Fällen fortlaufend zu rechnen ist und der Beteiligte dem Antragsteller das Mitbestimmungsrecht grundsätzlich streitig macht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 2018 - 5 P 7.16 - BVerwGE 161, 164 Rn. 19 m.w.N.). So verhält es sich auch hier. Die beiden Beteiligten bestreiten grundsätzlich die Zuständigkeit des Antragstellers in den bezeichneten Fallgestaltungen.

2. Der Feststellungsantrag ist auch begründet. Der Antragsteller kann die begehrte Feststellung verlangen.

Ein Globalantrag ist nur begründet, wenn dem Begehren für alle von ihm erfassten Fallgestaltungen stattzugeben ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. April 2012 - 6 P 1.11 - BVerwGE 143, 6 Rn. 20 m.w.N.). So liegt es hier. Der Antragsteller und nicht der Beteiligte zu 1 ist in den hier in Rede stehenden mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG zu beteiligen. Beabsichtigt der Präsident des Bundesnachrichtendienstes im Rahmen seiner Entscheidungsbefugnis die Durchführung einer Maßnahme, die - wie die Einstellung im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG auf Dienstposten oder Arbeitsplätzen in der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes - nur die Beschäftigten dieser Dienststelle betrifft, ist der örtliche Personalrat der Zentrale für die Wahrnehmung der diesbezüglichen Mitbestimmungsrechte und nicht der Gesamtpersonalrat zuständig. Dies erschließt sich aus Folgendem:

Normativer Ausgangspunkt für die in Rede stehende Kompetenzabgrenzungsfrage ist § 95 Abs. 1 BPersVG. Dieser bestimmt, dass für die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Personalrat und Gesamtpersonalrat § 92 Abs. 1 und 2 BPersVG entsprechend gilt. Nach § 92 Abs. 1 BPersVG ist wiederum in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, an Stelle des Personalrats die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen. Mangels einer besonderen Regelung in § 112 BPersVG gelten diese Bestimmungen, die inhaltlich im Vergleich zur früheren Fassung des Bundespersonalvertretungsgesetzes unverändert geblieben sind, auch für das Verhältnis zwischen dem für den Bundesnachrichtendienst zu bildenden Gesamtpersonalrat (vgl. § 112 Abs. 4 Satz 2 BPersVG) und den örtlichen Personalräten, die bei der Zentrale und den nach § 112 Abs. 1 BPersVG kraft Gesetzes verselbstständigten Teildienststellen bestehen. Die danach auch im vorliegenden Verhältnis in der Weise entsprechend anwendbare Regelung des § 92 Abs. 1 BPersVG, dass in Angelegenheiten, in denen die dem örtlichen Personalrat zugeordnete Dienststelle keine Entscheidungsbefugnis besitzt, an dessen Stelle der Gesamtpersonalrat zu beteiligen ist, greift jedoch nicht ein. Vielmehr bleibt es für die hier in Rede stehenden Einstellungen, die allein die Zentrale des Beteiligten zu 2 betreffen, bei dem Grundsatz, dass dem bei dieser Dienststelle gebildeten örtlichen Personalrat - dem Antragsteller - die Zuständigkeit für die Wahrnehmung des Mitbestimmungsrechts zukommt.

Das Bundespersonalvertretungsgesetz geht in zuständigkeitsrechtlicher Hinsicht von dem Grundsatz aus, dass in allen Angelegenheiten, die die Dienststelle betreffen, der bei ihr gebildete und ihre Beschäftigten repräsentierende Personalrat zu beteiligen ist. Gleichwohl tritt auch dann, wenn eine solche örtliche Betroffenheit vorliegt, nach § 95 Abs. 1 i.V.m. § 92 Abs. 1 BPersVG der Gesamtpersonalrat an die Stelle des örtlichen Personalrats, sofern es sich um Angelegenheiten handelt, in denen die jeweilige (Teil-)Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist. § 92 Abs. 1 BPersVG stellt danach für den Fall mangelnder Entscheidungsbefugnis des Leiters der betroffenen Dienststelle zum einen eine Ausnahme von dem zuvor erwähnten Grundsatz dar, dass in allen Angelegenheiten, die die Dienststelle betreffen, der bei ihr gebildete Personalrat zu beteiligen ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. August 1996 - 6 P 29.93 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 16 S. 3, vom 24. Februar 2006 - 6 P 4.05 - Buchholz 251.91 § 77 SächsPersVG Nr. 1 Rn. 13 und vom 31. Januar 2017 - 5 P 10.15 - BVerwGE 157, 266 Rn. 28). Zum anderen begründet die Vorschrift eine Abweichung von der Regel, dass es für die Frage der Zuständigkeit des Personalrats in Wahrnehmung eines Mitbestimmungsrechts grundsätzlich nicht darauf ankommt, ob deren Dienststellenleiter nach den zuständigkeitsregelnden oder organisationsrechtlichen Vorschriften für den Erlass der Maßnahme zuständig ist, weil § 92 Abs. 1 BPersVG ausdrücklich an dessen Entscheidungsbefugnis anknüpft (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2017 - 5 P 10.15 - BVerwGE 157, 266 Rn. 26, 28). Die dort vorgenommene Zuständigkeitsabgrenzung zwischen dem (örtlichen) Personalrat und dem Gesamtpersonalrat hängt also neben der Betroffenheit der Dienststelle maßgeblich von der Entscheidungsbefugnis des Dienststellenleiters ab. Ist von einer beabsichtigten Maßnahme - hier einer Einstellung - allein eine bestimmte (Teil-)Dienststelle betroffen und ist deren Dienststellenleiter insoweit entscheidungsbefugt, greift nicht die (Ausnahme-)Regelung des § 92 Abs. 1 BPersVG zugunsten des Gesamtpersonalrats, sondern es bleibt bei der Zuständigkeit des örtlichen Personalrats für die Wahrnehmung eines entsprechenden Mitbestimmungsrechts. Dessen Zuständigkeit schließt dann jene des Gesamtpersonalrats aus (vgl. dazu, dass dem Gesamtpersonalrat wie auch der Stufenvertretung lediglich eine "Ersatzfunktion" bzw. "Auffangzuständigkeit" zukommt, wenn die Beteiligung des örtlichen Personalrats ausscheidet, etwa BVerwG, Beschlüsse vom 29. August 2005 - 6 PB 6.05 - juris Rn. 6 und vom 2. September 2009 - 6 PB 22.09 - Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 31 Rn. 6; Sommer, in: Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, 14. Aufl. 2018, § 82 Rn. 22 f. m.w.N.).

Nach dem vorgenannten Maßstab ist in den hier in Rede stehenden Angelegenheiten der Antragsteller zu beteiligen, weil diese allein die Zentrale des Bundesnachrichtendienstes und ihre Beschäftigten betreffen (a) und deren Dienststellenleiter zur Entscheidung über sie befugt ist (b).

a) Die hier verfahrensgegenständlichen Einstellungen auf Dienstposten bzw. Arbeitsplätzen, die der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes als Dienststelle nach § 4 Abs. 1 Nr. 6 BPersVG (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 26. November 2008 - 6 P 7.08 - BVerwGE 132, 276 Rn. 27) zuzuordnen sind, begründen eine örtliche Betroffenheit im oben genannten Sinne.

Bei der Beurteilung der Betroffenheit einer Dienststelle und der damit korrespondierenden Betroffenheit ihrer Beschäftigten von mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen als Maßstab der Zuständigkeitsverteilung nach § 92 Abs. 1 BPersVG liegt das Schwergewicht auf deren künftigen Auswirkungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. August 2003 - 6 C 5.03 - Buchholz 251.8 § 56 RhPPersVG Nr. 1 S. 3 f.), die einer konkreten Betrachtung zu unterziehen sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juli 2004 - 6 P 1.04 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 18 S. 16 f.). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist insoweit geklärt, dass bei personellen Maßnahmen, die der Mitbestimmung unterliegen, grundsätzlich nicht mehrere Dienststellen betroffen sind; dies gilt auch für Ein- bzw. Anstellungen (BVerwG, Beschlüsse vom 13. September 2002 - 6 P 4.02 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 17 S. 9 f. und vom 29. August 2005 - 6 PB 6.05 - juris Rn. 5). Ist daher die Einstellung von Mitarbeitern allein auf Arbeitsplätzen bzw. Dienstposten beabsichtigt, die einer bestimmten Dienststelle zuzuordnen sind, ist nur diese Dienststelle hiervon betroffen. Dies trifft ebenfalls auf die vorliegende Konstellation einer Verselbstständigung von Dienststellen nach § 112 Abs. 1 BPersVG zu, sodass insoweit auch - entgegen der Ansicht des Beteiligten zu 2 - eine Betroffenheit der Gesamtbehörde ausgeschlossen ist.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist unter "Einstellung" im Sinne des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG die Eingliederung eines "neuen" Beschäftigten in die Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne zu verstehen, die regelmäßig durch den Abschluss eines entsprechenden Rechtsverhältnisses und die tatsächliche Aufnahme der vorgesehenen Tätigkeit im Rahmen der Arbeitsorganisation der Dienststelle, die durch eine Weisungsgebundenheit gekennzeichnet ist, bewirkt wird. Ob ein Beschäftigter in die Dienststelle eingegliedert wird, hängt danach maßgeblich davon ab, ob er eine regelmäßige und dauernde, nicht bloß vorübergehende und auch nicht geringfügige Tätigkeit verrichten soll, die zur Begründung einer sozialen und betrieblichen Bindung an die Dienststelle führt (vgl. zu § 75 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG a.F.: BVerwG, Beschlüsse vom 3. Februar 1993 - 6 P 28.91 - BVerwGE 92, 47 <50 f.> und vom 6. September 1995 - 6 P 9.93 - BVerwGE 99, 214 <221> m.w.N.). Ist demgegenüber eine solche Zuweisung eines konkreten und permanenten Arbeitsbereichs in einer bestimmten Dienststelle nicht vorgesehen, sondern steht beispielsweise von Anfang an fest, dass der Betreffende jedenfalls nach einer kurzen Zeit in einer anderen Dienststelle beschäftigt werden soll, fehlt es von vornherein an einer beabsichtigten Eingliederung in die erstgenannte Dienststelle und damit auch an ihrer Betroffenheit von der Maßnahme (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. September 2002 - 6 P 4.02 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 17 S. 10). Demgegenüber ist die Einstellung in eine bestimmte Dienststelle auch dann zu bejahen, wenn ein (späterer) Einsatz in einer anderen Dienststelle nicht bereits bei der Einstellung konkret feststeht, sondern nur die abstrakte Möglichkeit besteht, dass ein neueingestellter Beschäftigter irgendwann nach der Eingliederung in diese umgesetzt wird (vgl. auch VGH München, Beschluss vom 16. Juli 2007 - 18 P 06.1918 - PersV 2010, 28 <30>). Dies folgt schon aus dem Erfordernis einer konkreten Betrachtung der künftigen Auswirkungen einer Maßnahme. Die Dauerhaftigkeit der Beschäftigung in der Einstellungsdienststelle wird daher entgegen der Ansicht des Beteiligten zu 2 nicht dadurch ausgeschlossen, dass in der Gesamtbehörde das Rotationsprinzip gilt und eine spätere Umsetzung in andere (Teil-)Dienststellen möglich ist. Lässt sich eine Zuordnungsentscheidung des Dienststellenleiters zu einer Dienststelle im vorgenannten Sinne feststellen, ist überdies unerheblich, ob dies auch im Arbeitsvertrag seinen Niederschlag gefunden hat oder sonst im Verhältnis zum Bewerber Teil des Einstellungsvorgangs ist.

b) Der Dienststellenleiter der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes ist auch befugt, über Einstellungen im vorgenannten Sinne zu entscheiden.

Die Beteiligten stellen zu Recht nicht in Abrede, dass der Präsident des Bundesnachrichtendienstes zugleich Dienststellenleiter der Hauptdienststelle (Zentrale) im Sinne des § 8 Satz 1 BPersVG ist. Desgleichen bezweifeln sie nicht, dass ihm die alleinige Entscheidungsbefugnis in Personalangelegenheiten zusteht (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 1991 - 6 P 5.91 - Buchholz 250 § 47 BPersVG Nr. 7 S. 10), die auch Einstellungsentscheidungen im Sinne des Personalvertretungsrechts umfasst. Ob er diese Entscheidungsbefugnis in seiner Funktion als Behördenleiter oder als Dienststellenleiter innehat, ist entgegen der Ansicht des Beteiligten zu 2 für die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen örtlichem Personalrat und Gesamtpersonalrat unerheblich (vgl. Baden, in: Altvater/Baden/Baunack/Berg/Dierßen/Herget/Kröll/Lenders/Noll, BPersVG, 10. Aufl. 2019, § 82 Rn. 33). Entscheidend ist allein, ob er - was hier der Fall ist - zur Durchführung der Maßnahme befugt ist.