BVerwG, 3. Senat — 3 B 2/24

Der Kläger begehrt die Neuerteilung der ihm entzogenen Fahrerlaubnis.

Die Fahrerlaubnisentziehung geht auf einen Auffahrunfall zurück, bei dem der Kläger angegeben hat, auf Rezept Cannabis als Medikament zu konsumieren. Eine Blutprobe ergab ca. 55 ng/ml Tetrahydrocannabinol und 195 ng/ml THC-Carbonsäure im Blutserum. Der Anordnung, ein Gutachten eines Arztes in einer Begutachtungsstelle für Fahreignung (§ 11 Abs. 2 Nr. 5 FeV) vorzulegen, folgte der Kläger nicht. Mit Bescheid vom 8. Dezember 2020 entzog der Beklagte die Fahrerlaubnis.

Am 8. Februar 2021 beantragte der Kläger die Neuerteilung seiner Fahrerlaubnis. Der Beklagte forderte ihn erneut auf, ein Gutachten eines Arztes in einer Begutachtungsstelle für Fahreignung vorzulegen. Da der Kläger dem nicht nachkam, lehnte der Beklagte den Antrag mit Bescheid vom 11. Oktober 2021 ab. Sein Widerspruch wurde mit Bescheid vom 1. Februar 2022 zurückgewiesen.

Die hiergegen erhobene Verpflichtungsklage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 27. September 2023 zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt:

Der Kläger habe keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Neuerteilung der Fahrerlaubnis und auch nicht auf Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Es sei von mangelnder Fahreignung auszugehen, da der Kläger im Rahmen einer Dauerbehandlung regelmäßig Cannabis einnehme. Auf das Arzneimittelprivileg nach Nr. 9.6 der Anlage 4 der Fahrerlaubnisverordnung könne er sich nicht berufen. Die Dauerbehandlung mit Cannabis führe nach dieser Vorschrift nur dann nicht zum Verlust der Fahreignung, wenn die Einnahme von Cannabis indiziert und ärztlich verordnet sei, das Cannabis ärztlich überwacht zuverlässig entsprechend der Verordnung eingenommen werde, keine dauerhaften Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit zu erwarten seien, die Grunderkrankung mit ihren Symptomen verkehrsmedizinisch nicht relevant sei und auch nicht zu erwarten sei, dass der Betroffene am Verkehr teilnehme, wenn seine Fahrsicherheit durch die Erkrankung oder die Einnahme des Cannabis beeinträchtigt sei. Der Verwaltungsgerichtshof habe sich nicht davon überzeugen können, dass eine Indikation vorliege. Sie setze nach § 13 Abs. 1 Satz 2 des Betäubungsmittelgesetzes (BtMG) voraus, dass die Anwendung zur Erreichung des Therapiezieles unerlässlich sei. Damit sei sie ultima ratio, was sich auch aus § 31 Abs. 6 Satz 1 des Sozialgesetzbuchs Fünftes Buch (SGB V) ergebe. Anspruch auf Versorgung mit Cannabis bestehe nach dieser Vorschrift für Versicherte mit einer schwerwiegenden Erkrankung, wenn eine allgemein anerkannte, dem medizinischen Standard entsprechende Leistung im Einzelfall nach der begründeten Einschätzung des behandelnden Arztes unter Abwägung der zu erwartenden Nebenwirkungen und unter Berücksichtigung des Krankheitszustandes nicht zur Anwendung kommen könne. Nach den hierzu in der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts entwickelten Maßstäben genügten weder die vorgelegten Atteste des behandelnden Arztes noch das Gutachten des Medizinischen Dienstes den hohen Anforderungen an die begründete Einschätzung des behandelnden Arztes. Den Attesten fehle es an einer hinreichenden Beschreibung des Krankheitszustandes und des genauen Behandlungszieles. Die bislang angewandten Standardbehandlungen seien nicht hinreichend genau benannt. So fehlten etwa Angaben zu Zeitraum und Dosis von Medikamenten und der Art und des Zeitraums einer begleitenden Psychotherapie. Das Gutachten des Medizinischen Dienstes entfalte keine Bindung und unterliege der freien richterlichen Beweiswürdigung. Es habe die in der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts entwickelten Anforderungen nicht berücksichtigt und knüpfe an die unzureichenden ärztlichen Atteste an. Von Amts wegen habe keine Veranlassung zu weiteren Ermittlungen bestanden, nachdem der Kläger auf die Anforderungen hingewiesen worden sei, eine diesen entsprechende ärztliche Stellungnahme aber nicht vorgelegt habe.

Ein Anspruch auf Neuerteilung der Fahrerlaubnis des Klägers scheitere aber auch an Zweifeln, ob infolge der Dauerbehandlung mit Cannabis die Leistungsfähigkeit des Klägers zum Führen von Kraftfahrzeugen das erforderliche Maß erreiche. Das gelte auch für die Frage, ob der Kläger am Straßenverkehr teilnehmen werde, wenn seine Fahrsicherheit beeinträchtigt sei und hinsichtlich seiner Adhärenz. So sei ein Auffahrunfall ein drogentypischer Fahrfehler. Der bei dem Unfall festgestellte THC-Wert übersteige den im Allgemeinen geltenden Grenzwert von 1,0 ng/ml um ein Vielfaches. Diese Eignungsbedenken ließen sich nicht aufgrund der Atteste des behandelnden Arztes ausräumen. Sie seien vielmehr vor Erteilung einer neuen Fahrerlaubnis gutachtlich weiter aufzuklären. Da sich der Kläger bereits mangels nachgewiesener Indikation nicht auf das Arzneimittelprivileg stützen könne, komme ein Anspruch auf Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts nicht in Betracht.

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Rechtssache hat nicht die allein geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache dann zu, wenn sie eine fallübergreifende, bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Frage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer Weiterentwicklung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf und für die Entscheidung des Revisionsgerichts erheblich sein wird. Das ist in einer den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügenden Weise darzulegen und setzt die Formulierung einer bestimmten, jedoch fallübergreifenden Rechtsfrage des revisiblen Rechts voraus, deren noch ausstehende höchstrichterliche Klärung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer bedeutsamen Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint und im Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 2024 - 3 B 15.23 - juris Rn. 9 m. w. N.).

1. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist entgegen dem Vorbringen des Beklagten allerdings nicht bereits deshalb zu verneinen, weil sich die Beschwerde nur mit der Verneinung des Arzneimittelprivilegs mangels Indikation auseinandersetzt.

Ist ein Urteil auf zwei oder mehrere die Entscheidung selbständig tragende Begründungen gestützt, so setzt die Zulassung der Revision voraus, dass zu jeder tragenden Begründung ein Zulassungsgrund dargelegt ist; anderenfalls fehlt es für das Revisionsverfahren an der erforderlichen Entscheidungserheblichkeit des Zulassungsgrundes (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2022 - 3 B 37.21 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 38 Rn. 15 m. w. N.).

Das angefochtene Urteil ist, soweit es um den Anspruch auf Neubescheidung geht, neben der Verneinung des Arzneimittelprivilegs mangels Indikation nicht auf weitere, gleichermaßen tragende Gründe gestützt. Soweit der Verwaltungsgerichtshof einen Anspruch auf Neuerteilung der Fahrerlaubnis verneint hat, ist das Urteil zwar sowohl auf die mangelnde Indikation (UA S. 12) als auch darauf gestützt, dass infolge der Dauerbehandlung mit Cannabis insbesondere Zweifel an der erforderlichen Leistungsfähigkeit bestünden (UA S. 22). Auf der Grundlage seiner Rechtsprechung zur Aufklärung von Eignungszweifeln nach einer streitigen Gutachtensanordnung genügten dem Verwaltungsgerichtshof bereits diese Zweifel, um einen Anspruch auf Neuerteilung der Fahrerlaubnis zu verneinen (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 27. Juli 2016 - 10 S 77/15 - VRS 130, 256 <271>). Die Abweisung der von dem Klagebegehren umfassten Verpflichtung zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts wird jedoch nur von dem erstgenannten Grund getragen (UA S. 27). Hätte der Verwaltungsgerichtshof die Indikation zur Verschreibung von Cannabis bejaht, so hätten die möglicherweise ausräumbaren Zweifel an der Fahreignung des Klägers jedenfalls zu einem teilweisen Erfolg der Klage, einer Verpflichtung zur Neubescheidung, führen können. Über die Rechtmäßigkeit der Aufforderung zur Beibringung eines Gutachtens eines Arztes in einer Begutachtungsstelle für Fahreignung hat der Verwaltungsgerichtshof nicht entschieden (UA S. 28).

2. Gleichwohl kommt der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung zu. Die Beschwerde wirft keine fallübergreifend klärungsbedürftige Rechtsfrage des revisiblen Rechts auf, deren Klärung in einem Revisionsverfahren zu erwarten wäre.

a) Mit der Aussage, streitbefangen sei im Falle des Klägers die Frage,

Ein Klärungsbedarf besteht nicht, wenn die Rechtsfrage mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Normauslegung auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens eindeutig beantwortet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. September 2024 - 3 B 22.23 - juris Rn. 7 m. w. N.).

Der Verwaltungsgerichtshof hat auf der Grundlage von § 13 Abs. 1 Satz 2 BtMG und der zum Zeitpunkt seiner Entscheidung geltenden, Cannabis als verkehrs- und verschreibungsfähiges Betäubungsmittel ausweisenden Anlage III zu § 1 Abs. 1 BtMG angenommen, dass die Anwendung von Betäubungsmitteln immer nur ultima ratio sein dürfe. Sie müsse unerlässlich sein; anderen in Betracht kommenden geeigneten Maßnahmen sei der Vorrang zu geben (UA S. 14). Diese - betäubungsmittelrechtlich zutreffende - Annahme bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Dass die Verschreibung nur als ultima ratio in Betracht kommt, ergibt sich ohne weiteres aus § 13 Abs. 1 Satz 1 und 2 BtMG. Danach dürfen Betäubungsmittel nur verschrieben werden, wenn ihre Anwendung begründet ist; sie ist nicht begründet, wenn der beabsichtigte Zweck auf andere Weise erreicht werden kann. Dem folgen nicht nur die in dem angefochtenen Urteil zitierte Rechtsprechung und Literatur, sondern auch mehrere oberste Gerichtshöfe des Bundes (BSG, Urteil vom 10. November 2022 - B 1 KR 28/21 R - NJW 2023, 2217 Rn. 27 und BGH, Urteil vom 28. Januar 2014 - 1 StR 494/13 - NJW 2014, 1680 Rn. 39 m. w. N.). Einen fahrerlaubnisrechtlichen Klärungsbedarf zeigt der Kläger insoweit nicht auf.

b) Darüber hinaus wäre die Frage nach dem ultima-ratio-Grundsatz in einem Revisionsverfahren auch nicht mehr zu klären.

Bei einer Rechtsfrage, die sich auf ausgelaufenes, auslaufendes oder nur übergangsweise geltendes Recht bezieht, kommt eine Revisionszulassung nur in Betracht, wenn sich die Frage nach neuer Rechtslage in gleicher Weise stellt oder wenn ihre Beantwortung für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer Zukunft von Bedeutung ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Dezember 2020 - 3 B 34.19 - Buchholz 310 § 117 VwGO Nr. 54 Rn. 43).

Mit dem Cannabisgesetz vom 27. März 2024 (BGBl. I Nr. 109) wurde die bisherige Einstufung von Cannabis als Betäubungsmittel aufgrund einer veränderten Risikobewertung geändert, die Position Cannabis in den Anlagen I und III des Betäubungsmittelgesetzes gestrichen und in das neue Konsumcannabisgesetz und das Medizinal-Cannabisgesetz überführt (vgl. BT-Drs. 20/8704 S. 151 <zu Nummer 6>). Damit ist Cannabis in Form der dem Kläger verschriebenen Blüten nicht mehr Betäubungsmittel im Sinne des Betäubungsmittelgesetzes. Für medizinische Zwecke unterliegt es vielmehr dem Medizinal-Cannabisgesetz, das eine dem § 13 Abs. 1 Satz 2 BtMG entsprechende Regelung nicht enthält.

Die Frage stellt sich auch nicht deshalb in gleicher Weise, weil § 31 Abs. 6 SGB V mit der dortigen Regelung des Versorgungsanspruchs als ultima ratio gegenüber anderen Leistungen unverändert fortgilt. Mit der durch das Gesetz zur Änderung betäubungsmittelrechtlicher und anderer Vorschriften vom 6. März 2017 (BGBl. I S. 403) eingeführten Regelung im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung wurde parallel zur Erweiterung des Betäubungsmittelgesetzes für die Therapie mit Cannabisarzneimitteln deren Verschreibungsfähigkeit im Rahmen der Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherung hergestellt (vgl. BT-Drs. 18/8965 S. 23). Über die Regelung eines Versorgungsanspruches gesetzlich Versicherter greift die Vorschrift jedoch nicht hinaus. Sie enthält keine allgemeine Bestimmung über die Verschreibungsfähigkeit von Cannabis. Davon ist auch der Verwaltungsgerichtshof ausgegangen (UA S. 14). Er hat lediglich die in der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts zum ultima-ratio-Grundsatz dieser Vorschrift entwickelten Maßstäbe auf den hier maßgeblichen ultima-ratio-Grundsatz des Betäubungsmittelrechts übertragen, nicht hingegen diese Vorschrift für anwendbar erachtet.

Hinzu kommt, dass für die Beurteilung des Verpflichtungsbegehrens des Klägers die Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zugrunde zu legen ist (stRspr, vgl. u. a. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2023 - 3 C 10.22 - BVerwGE 181, 158 Rn. 11). Das hat zur Folge, dass die Frage zu § 13 Abs. 1 Satz 2 BtMG in einem Revisionsverfahren nicht zu klären wäre, weil sie sich - wie ausgeführt - nach dem zwischenzeitlich geänderten Recht nicht mehr stellt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Oktober 2009 - 1 B 3.09 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 18 Rn. 3 ff.).

3. Vor diesem Hintergrund kann auch die zusammenfassende Feststellung der Beschwerde, der Verwaltungsgerichtshof habe

Die weitere Kritik, der Verwaltungsgerichtshof habe die Maßstäbe des Bundessozialgerichts nicht zutreffend angelegt und den Fall danach auch nicht zutreffend gewürdigt, führt ebenso wenig auf eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache, weil sie lediglich die Anwendung der Maßstäbe im konkreten Einzelfall zum Gegenstand hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Mai 2021 - 3 B 37.20 - juris Rn. 16).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.