BVerwG, 7. Senat — 7 B 20/24

Die Klägerin begehrt die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz.

Das Landesamt für Umwelt hatte der Klägerin unter Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens eine Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb von sechs Windkraftanlagen im Außenbereich des Gemeindegebiets der Beigeladenen erteilt. Die Beigeladene erhob hiergegen Widerspruch, mit dem sie geltend machte, die ausreichende Erschließung des genehmigten Vorhabens sei nicht gesichert. Nachdem ihr Begehren auf Anordnung der sofortigen Vollziehung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung erfolglos geblieben war, beantragte die Klägerin bei der beklagten Behörde, zur Sicherung der Erschließung durch Änderung der ursprünglichen Planung ein ergänzendes Verfahren nach § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG durchzuführen. Die nach erfolglosem behördlichen Vorverfahren erhobene Klage hat das Oberverwaltungsgericht als unzulässig abgewiesen und die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin.

In einem parallel geführten Verfahren hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 11. Oktober 2023 - 3a A 3/23 - die Klage gegen den Widerspruchsbescheid des Beklagten, mit dem die immissionsschutzrechtliche Genehmigung der Klägerin aufgehoben wurde, weil die ausreichende Erschließung des Vorhabens nicht gesichert gewesen sei, abgewiesen. Auch dort hat das Oberverwaltungsgericht die Revision gegen seine Entscheidung nicht zugelassen. Die dagegen gerichtete Nichtzulassungsbeschwerde der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 5. März 2025 - BVerwG 7 B 19.24 - zurückgewiesen.

Die auf die Revisionszulassungsgründe der Verfahrensmängel (1.) und der grundsätzlichen Bedeutung (2.) gestützte Beschwerde ist unbegründet.

1. Aus dem Vorbringen der Klägerin ergibt sich kein Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

a) Ein Verstoß gegen die richterliche Hinweispflicht liegt nicht vor. Nach § 86 Abs. 3 VwGO hat der Vorsitzende unter anderem darauf hinzuwirken, dass unklare Anträge erläutert und sachdienliche Anträge gestellt werden. Das Oberverwaltungsgericht hat ausweislich des Sitzungsprotokolls in der mündlichen Verhandlung auf die aus seiner Sicht bestehende "prozessuale Problematik" hingewiesen. In der Verhandlungsniederschrift heißt es, der Klageschrift könne entnommen werden, dass die Klägerin anstelle einer erforderlichen Verpflichtungsklage Anfechtungsklage erhoben habe. Dieser Hinweis war nicht verspätet. Zwar sind nach § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 139 Abs. 4 Satz 1 ZPO Hinweise so früh wie möglich zu erteilen. Bei Zweifeln an der Zulässigkeit der Klage sollten die entsprechenden Hinweise bereits im vorbereitenden Verfahren ergehen (vgl. Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 86 Rn. 90). Wäre hier jedoch ein Hinweis noch vor der mündlichen Verhandlung erfolgt, hätte dies an der von der Vorinstanz angenommenen Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach Ablauf der Monatsfrist ab Zustellung des Widerspruchsbescheids (§ 74 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO), anstatt der - nach ihrer Auslegung des Klagebegehrens (§ 88 VwGO) - erhobenen Anfechtungsklage, nichts mehr ändern können. Die Klage ist erst am letzten Tag des sowohl für eine Anfechtungs- als auch eine Verpflichtungsklage geltenden gesetzlichen Fristablaufs erhoben worden. § 86 Abs. 3 VwGO verpflichtet das Gericht nicht, noch am Tag des Klageeingangs - hier am 5. März 2021 (Freitag) um 15:48 Uhr - das Begehren eines anwaltlich vertretenen Klägers auf seine Zulässigkeit zu überprüfen und die Prozessbevollmächtigten, in der Erwartung, dass diese noch am selben Tag reagieren, entsprechend zu unterrichten. Dies gilt uneingeschränkt dann, wenn, wie im vorliegenden Fall, eine besondere Eilbedürftigkeit für das Gericht nicht ersichtlich war und sich die - aus Sicht des Oberverwaltungsgerichts - Unzulässigkeit einer Anfechtungsklage auch nicht auf den ersten Blick aufdrängte, sondern eine gründliche Überprüfung der Sach- und Rechtslage erforderte.

Soweit die Beschwerde einen weiteren Verstoß gegen die Hinweispflicht darin sieht, dass das Gericht in der mündlichen Verhandlung nicht darauf hingewiesen habe, dass es den von ihm angeratenen Verpflichtungsantrag als verfristet ansehen werde, kann dahinstehen, ob das Gericht tatsächlich auf eine Umformulierung des Antrags "hingewirkt" hat, denn eines solchen Hinweises hätte es angesichts der offensichtlich die Problematik der richtigen Klageart umfassenden Erörterung in der mündlichen Verhandlung überhaupt nicht bedurft. Die Frage der Verfristung einer Verpflichtungsklage musste den Verfahrensbevollmächtigten nach der Erörterung der prozessualen Situation auch ohne einen weiteren richterlichen Hinweis vor Augen stehen. Sie tragen im Übrigen auch mit der Beschwerde nicht vor, was sie bei einem entsprechenden Hinweis und Einräumung einer Stellungnahmefrist zur Frage der Verfristung vorgetragen hätten.

b) Die Auslegung des Klagebegehrens durch das Oberverwaltungsgericht führt nicht auf einen Verfahrensmangel. Nach § 88 VwGO darf das Gericht über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden. Es hat vielmehr das tatsächliche Rechtsschutzbegehren zu ermitteln. Insoweit sind die für die Auslegung von Willensäußerungen geltenden Grundsätze (§§ 133, 157 BGB) anzuwenden. Für die Auslegung des Klagebegehrens sind neben dem Klageantrag insbesondere die Klagebegründung sowie das gesamte übrige Klagevorbringen zu berücksichtigen, ferner die Interessenlage des Klägers, soweit sie sich aus seinem Vortrag und sonstigen für das Gericht und die übrigen Beteiligten als Empfänger der Prozesserklärung erkennbaren Umständen ergibt. Dem (angekündigten) Klageantrag kommt besondere Bedeutung zu, wenn der Kläger bei der Antragsfassung anwaltlich vertreten ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2018 - 3 C 11.16 - Buchholz 451.74 § 8 KHG Nr. 18 Rn. 14).

Nach diesem von ihm zugrunde gelegten Maßstab hat das Oberverwaltungsgericht das Klagebegehren zutreffend erfasst. Aus der mit "Anfechtungsklage" überschriebenen Klageschrift, dem angekündigten Antrag und der Begründung ergibt sich, dass die Klägerin die Aufhebung des die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens nach § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG versagenden Bescheids in Gestalt des Widerspruchsbescheids erreichen wollte. Auch der nach Ablauf der Klagefrist eingegangenen weiteren Klagebegründung lässt sich nicht entnehmen, dass die Klägerin ein Verpflichtungsbegehren verfolgt hat. Dies ergibt sich insbesondere daraus, worauf auch in dem angegriffenen Urteil zu Recht hingewiesen wird, dass die Klägerin dort zu Beginn ihrer Rechtsausführungen den Wortlaut von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zitiert. Zudem bestätigt die Einlassung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung, wonach es ihr Ziel gewesen sei, dass das ergänzende Verfahren nach der Beseitigung des versagenden Bescheids wiederaufgenommen werde, die Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht. Dass sie ihr ursprüngliches Anfechtungsbegehren nach wie vor für statthaft gehalten hat, ist auch an der Aufrechterhaltung dieses Antrags als Hilfsantrag erkennbar. Schließlich wird die Interessenlage der Klägerin durch ihr Vorbringen im Parallelverfahren BVerwG 7 B 19.24, in dem sie den Widerspruchsbescheid anficht, mit dem ihre immissionsschutzrechtliche Genehmigung aufgehoben wurde, deutlich. Dort vertritt sie die Auffassung, dass die ausreichende Erschließung ihres Vorhabens nachträglich in einem ergänzenden Verfahren nach § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG gesichert werden könne, weshalb die ihr erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung auf den Widerspruch der Beigeladenen nicht habe aufgehoben werden dürfen. § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG begrenzt - soweit einschlägig - den Aufhebungsanspruch des Anfechtenden nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO unter anderem dann, wenn eine Verletzung materieller Rechtsvorschriften durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden kann. Diese Anfechtungskonstellation, in der die Genehmigung (nur) für rechtswidrig und nicht vollziehbar erklärt wird, solange der Fehler nicht in einem insoweit auf die Anfechtung hin wiederaufgegriffenen Verfahren geheilt ist, hatte die Klägerin offenbar auch bei dem hier streitgegenständlichen isolierten Antrag auf Durchführung eines ergänzenden Verfahrens vor Augen.

Ist nach allem die Auslegung des Klagebegehrens als Anfechtungsklage durch das Oberverwaltungsgericht nicht zu beanstanden, ist die Annahme der erstmaligen Erhebung einer Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage durch die Stellung der entsprechenden Anträge in der mündlichen Verhandlung und damit nach Ablauf der Klagefrist des § 74 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO folgerichtig. Dass die ursprünglich allein erhobene Anfechtungsklage den Eintritt der Bestandskraft des angefochtenen (Versagungs-)Bescheids nicht gehindert hätte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 2024 - 7 B 2.24 - juris Rn. 5, 7), hat das Oberverwaltungsgericht nicht angenommen. Es hat vielmehr die mit dem zweiten Hilfsantrag aufrechterhaltene Anfechtungsklage mangels Rechtsschutzbedürfnisses als unstatthaft angesehen. Der Anspruch der Klägerin auf effektiven Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 GG wird nach allem nicht verletzt.

c) Die Ablehnung des Rechtsschutzbedürfnisses für den hilfsweise gestellten Anfechtungsantrag ist unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht zu beanstanden. Jedenfalls kann das Urteil hierauf nicht beruhen. Selbst wenn die Vorinstanz die Anfechtungsklage für statthaft gehalten hätte, war die Möglichkeit, dass das Gericht zu einem der Klägerin sachlich günstigeren Ergebnis hätte gelangen können, ausgeschlossen. Die Ablehnung der isolierten Durchführung eines ergänzenden Verfahrens nach § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG durch den Beklagten verletzt die Klägerin offensichtlich nicht in ihren Rechten, weil sie hierauf keinen Anspruch hat. Die Vorschrift gilt nur im gerichtlichen Verfahren. Sie eröffnet dem Gericht die Möglichkeit, die Verpflichtung zu einer Entscheidungsergänzung auszusprechen oder die angegriffene Entscheidung für rechtswidrig und nicht vollziehbar zu erklären. Hat ein Gericht dem Antrag des Drittbetroffenen auf Aufhebung der Genehmigung stattgegeben, kann der Beklagte oder der beigeladene Genehmigungsinhaber gegen diese Entscheidung ein Rechtsmittel mit dem Ziel einlegen, dass die Genehmigung für rechtswidrig und nicht vollziehbar erklärt wird, mit der Folge, dass der festgestellte Fehler in einem ergänzenden Verwaltungsverfahren behoben werden könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 4 C 5.07 - BVerwGE 132, 123 Rn. 73 ff.; Seibert, NVwZ 2018, 97 <103>). Das Bedürfnis einer Anwendung des § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG im behördlichen Verfahren besteht regelmäßig nicht. Zur näheren Begründung wird auf den Beschluss des Senats vom 5. März 2025 - 7 B 19.24 - (Rn. 12) Bezug genommen.

Dies gilt hier umso mehr, als die Klägerin ein selbständiges behördliches Verfahren anstrebt, neben dem Widerspruchsverfahren des Beklagten auf den Rechtsbehelf der Beigeladenen wegen der Ersetzung ihres gemeindlichen Einvernehmens im Rahmen der erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Unabhängig davon ist eine Heilung des im maßgeblichen Zeitpunkt der Genehmigungserteilung rechtswidrig ersetzten gemeindlichen Einvernehmens in einem ergänzenden Verfahren nicht möglich. Nach den Feststellungen der Vorinstanz im Parallelverfahren war die Erschließung des Vorhabens im Zeitpunkt der Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung an die Klägerin nicht ausreichend gesichert. Wegen der deshalb ursprünglich rechtswidrigen Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens war der Beklagten die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens mit dem Ziel der nachträglichen Sicherung der Erschließung des Vorhabens auf andere Weise versagt. Wegen der weiteren Begründung wird auf den Beschluss des Senats vom 5. März 2025 - BVerwG 7 B 19.24 - (Rn. 14) verwiesen.

2. Liegen die von der Klägerin gerügten Verfahrensfehler demnach nicht vor, kommt ihnen auch nicht die von ihr angenommene grundsätzliche Bedeutung zu.

Die von der Klägerin zudem im Hinblick auf § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG aufgeworfenen Fragen, ob

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG.