BVerwG, 11. Senat — 11 VR 3.25, 11 VR 3.25 (11 A 8.25)

Der Antragsteller begehrt einstweiligen Rechtsschutz gegen eine zur Sicherung der Planfeststellung einer Höchstspannungsleitung erlassene Veränderungssperre.

Mit Bundesfachplanungsentscheidung vom 30. April 2025 legte die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Bundesnetzagentur) gemäß § 12 NABEG den Trassenkorridor für die Höchstspannungsleitung Wilhelmshaven/​Landkreis Friesland - Lippetal/​Welver/​Hamm, im Abschnitt Süd 2 (Warendorf - Lippetal/​Welver/​Hamm) fest. Das Vorhaben ist als Nr. 49 der Anlage zu § 1 Abs. 1 des Bundesbedarfsplangesetzes (BBPlG) in den vordringlichen Bedarf aufgenommen. Vorhabenträgerin hierfür ist die Beigeladene.

Am 11. Juni 2025 erließ die Antragsgegnerin für das Trassenkorridorsegment TKS V49-53 auf dem Gebiet der Stadt A. für den östlichen Teil des Grundstücks der Gemarkung V., Flur ..., Flurstück ... sowie für vier weitere Grundstücke eine Veränderungssperre.

Der Antragsteller ist Eigentümer des genannten Grundstücks. Er beabsichtigt dort die Errichtung und den Betrieb einer im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 Nr. 8 Buchst. b Doppelbuchst. bb BauGB privilegierten Photovoltaikanlage. Er hat am 14. Juli 2025 Klage erhoben und vorläufigen Rechtsschutz beantragt.

Am 29. Juli 2025 hob die Antragsgegnerin die Veränderungssperre vom 11. Juni 2025 - unter Verweis auf die Falschbezeichnung eines den Antragsteller nicht betreffenden Grundstücks - auf und erließ die Veränderungssperre mit der richtigen Bezeichnung im Übrigen unverändert erneut. Die Trassierungsmöglichkeiten im Geltungsbereich der Veränderungssperre seien durch bereits existierende Raumnutzungen und naturräumliche Elemente innerhalb des festgelegten Trassenkorridors erheblich eingeschränkt. Die Antragsgegnerin und die Beigeladene hätten Kenntnis von konkreten Planungsabsichten für die Errichtung von Solaranlagen nach § 35 Abs. 1 Nr. 8 Buchst. b BauGB erlangt, die der Errichtung und dem Betrieb der Erdkabelleitung entgegenstünden und diese zumindest erheblich erschweren, wenn nicht vollständig unmöglich machen würden. Als Tag der Bekanntgabe wurde der 31. Juli 2025 bestimmt.

Der Antragsteller hat seine in der Hauptsache erhobene Klage (11 A 8.25) auf die Veränderungssperre vom 29. Juli 2025 umgestellt und seinen Eilantrag gerichtet auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage entsprechend geändert. Er hält die Veränderungssperre für rechtswidrig und begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage. Die Antragsgegnerin und die Beigeladene treten dem Antrag entgegen.

Der Antrag hat keinen Erfolg.

Das Bundesverwaltungsgericht ist als Gericht der Hauptsache gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO, § 6 Satz 2 Nr. 1 BBPlG und Nr. 49 der Anlage zu § 1 Abs. 1 BBPlG für die Entscheidung über den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gemäß § 80a Abs. 3, § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zuständig.

1. Der Antrag ist zulässig.

a) Das Rechtsschutzbegehren des Antragstellers ist nach § 80a Abs. 3, § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Veränderungssperre vom 29. Juli 2025 statthaft. Die Klage hat nach § 16 Abs. 5 Satz 2 Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz (NABEG) i. V. m. § 43e Abs. 1 Satz 1 Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) keine aufschiebende Wirkung.

Die Änderung des Eilantrags, gerichtet nunmehr auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Veränderungssperre vom 29. Juli 2025, war nach § 91 Abs. 1 VwGO entsprechend zulässig. Zwar wird § 91 VwGO in § 122 Abs. 1 VwGO nicht genannt, findet aber aufgrund identischer Interessenlage auch im erstinstanzlichen Beschlussverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO entsprechende Anwendung (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 6. November 1996 - 1 M 5703/96 - NVwZ-RR 1997, 574; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 91 Rn. 7). Die Antragsänderung war sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 Var. 2 VwGO. Eine Änderung ist in der Regel sachdienlich, wenn sie der endgültigen Streitbeilegung zwischen den Beteiligten dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 1970 - 4 C 28.67 - NJW 1970, 1564 <1565> und vom 31. August 2022 - 6 A 9.20 - BVerwGE 176, 224 Rn. 29 sowie Beschluss vom 21. Oktober 1983 - 1 B 116.83 - DVBl 1984, 93 <94>). Die Änderung des Antrags diente der Anpassung an die Änderung der Klage, in welche die übrigen Beteiligten nach § 91 Abs. 1 Var. 1 VwGO eingewilligt hatten. Der Streitstoff hat sich durch den erneuten Erlass der Veränderungssperre zudem nicht geändert, weil lediglich eine Grundstücksbezeichnung geändert worden ist.

b) Der Antragsteller ist entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Er kann geltend machen, durch die in § 16 Abs. 1 Satz 2 NABEG geregelten beschränkenden Wirkungen für sein teils im Geltungsbereich der Veränderungssperre gelegenes Grundstück in seinem Eigentumsrecht beeinträchtigt zu sein.

2. Der Antrag ist unbegründet.

Das Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seiner Klage bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache überwiegt nicht das öffentliche Interesse und das Interesse der Beigeladenen an der gesetzlich vorgesehenen sofortigen Vollziehbarkeit der Veränderungssperre. Nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage wird die Klage des Antragstellers gegen die Veränderungssperre voraussichtlich keinen Erfolg haben. Dabei ist die Prüfung im Eilverfahren auf die innerhalb der einmonatigen Antragsbegründungsfrist nach § 16 Abs. 5 Satz 2 NABEG i. V. m. § 43e Abs. 1 Satz 2 EnWG vorgebrachten Einwände beschränkt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 28. Februar 2013 - 7 VR 13.12 - UPR 2013, 345 Rn. 9 und vom 19. Dezember 2023 - 11 VR 1.23 - UWP 2024, 68 Rn. 12).

a) Vor Erlass der Veränderungssperre bedurfte es keiner Anhörung.

aa) Nach § 16 Abs. 3 Satz 2 NABEG soll bei Erlass einer Veränderungssperre von einer Anhörung nach § 28 VwVfG abgesehen werden. § 16 Abs. 3 Satz 2 NABEG ist durch Art. 10 Nr. 6 des Gesetzes zur Anpassung des Energiewirtschaftsrechts an unionsrechtliche Vorgaben und zur Änderung weiterer energierechtlicher Vorschriften vom 22. Dezember 2023 eingeführt worden und trat nach Art. 15 Abs. 1 Satz 1 des genannten Gesetzes am 29. Dezember 2023 in Kraft (vgl. BGBl. I Nr. 405, S. 1, 39 und 47). Wendet eine Behörde eine Soll-Vorschrift an, ist sie im Regelfall an die im Gesetz bestimmte Rechtsfolge gebunden und hat nur in atypischen Fällen einen Ermessensspielraum (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 1992 - 1 C 31.89 - BVerwGE 90, 88 <93> m. w. N.). Der Gesetzgeber hat den regelhaften Wegfall der Anhörung nach § 28 VwVfG mit dem Ziel der Beschleunigung von Verfahren für Energieleitungen begründet, die in den Anwendungsbereich des Netzausbaubeschleunigungsgesetzes Übertragungsnetz fallen (vgl. BR-Drs. 230/23 S. 149 und BT-Drs. 19/7375 S. 76). Soweit der Antragsteller sich auf die zu § 16 Abs. 3 NABEG a. F. ergangene Rechtsprechung beruft (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2022 - 4 A 7.20 - NVwZ 2022, 978 Rn. 20), ist diese durch die Gesetzesnovelle überholt.

bb) Bei Erlass der Veränderungssperre lagen keine Besonderheiten vor, die ein Abweichen von der Soll-Regelung des § 16 Abs. 3 Satz 2 NABEG gestatteten.

(1) Dass die Bundesnetzagentur Kenntnis von Planungen und Planungsabsichten eines Einzelnen im Trassenkorridor erhält, ist in dem Tatbestandsmerkmal der Möglichkeit erheblicher Erschwernisse in § 16 Abs. 1 Satz 1 NABEG bereits angelegt. Einen atypischen Fall begründet daher nicht, dass die Beigeladene die Antragsgegnerin über die Planungsabsichten des Antragstellers für die Errichtung einer Photovoltaikanlage informiert hat. Eine Anhörung kann nach dem Willen des Gesetzgebers ausnahmsweise geboten sein, wenn die Bundesnetzagentur Kenntnis von einer wirksamen Genehmigung für die zukünftige Errichtung einer baulichen Anlage auf dem Grundstück hat (vgl. BR-Drs. 230/23 S. 149). Im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre verfügte der Antragsteller jedoch nicht über eine solche Genehmigung. Allein die bis zum 18. Dezember 2024 befristete Anschlusszusage genügte insoweit nicht.

Ein atypischer Fall ergibt sich nicht aus den dem Erlass der Veränderungssperre vorausgegangenen Gesprächen und Schriftwechseln zwischen dem Antragsteller und der Beigeladenen zu einer eventuellen Vereinbarkeit der Photovoltaikanlage mit der zu verwirklichenden Leitung. Dass im Vorhinein Abstimmungsversuche zwischen Vorhabenträger und Betroffenen stattfinden und in der Folge scheitern, ist nicht unüblich. Insbesondere ergibt sich daraus kein anerkennenswertes Vertrauen, dass eine Veränderungssperre nicht erlassen wird.

(2) Nicht durchdringen kann der Antragsteller mit dem Einwand, dass die Veränderungssperre nur fünf Grundstücke umfasse, die Zahl der Anhörungsadressaten damit überschaubar sei und die Beigeladene von den Eigentümern der betroffenen Grundstücke namentlich Kenntnis habe, welche sich die Antragsgegnerin zurechnen lassen müsse. Damit ist kein atypischer Fall aufgezeigt. Erstreckt sich eine Veränderungssperre auf mehrere Grundstücke, handelt es sich nicht um eine einheitliche sachbezogene Allgemeinverfügung, sondern vielmehr um mehrere bzw. ein ganzes Bündel an Allgemeinverfügungen, die je für sich den formellen und materiellen Anforderungen genügen müssen (BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2022 - 4 A 7.20 - NVwZ 2022, 978 Rn. 19). Hiervon ausgehend ist die Zahl der betroffenen Grundstückseigentümer stets überschaubar. Dies gilt aber auch, wenn das Bündel der Allgemeinverfügungen in den Blick genommen wird. Auch insoweit wird typischerweise nur eine geringe Zahl von Eigentümern betroffen sein. Insoweit weist der Fall des Antragstellers keine Besonderheiten auf, die ein Abweichen von § 16 Abs. 3 Satz 2 NABEG rechtfertigen könnten.

(3) Der Gesetzgeber hat sich in Kenntnis der von der Veränderungssperre ausgelösten Wirkungen des § 16 Abs. 1 Satz 2 NABEG für den regelhaften Wegfall der Anhörung entschieden. Die damit einhergehenden Nutzungsbeschränkungen für einen Eigentümer können einen atypischen Fall daher nicht begründen. Der Antragsteller hat nicht substantiiert dargelegt, dass die Veränderungssperre ihn erkennbar in herausgehobener Weise unzumutbar betrifft. Insoweit reicht nicht aus, dass der Antragsteller einen Eingriff in sein Nutzungsrecht als Eigentümer geltend macht.

(4) § 16 Abs. 3 Satz 2 NABEG ist nicht dahingehend auszulegen, dass die Anhörung nur dann entfällt, wenn kein Raumwiderstand für die zu verwirklichende Leitung abzusehen ist. Der Erlass einer Veränderungssperre nach § 16 Abs. 1 Satz 1 NABEG setzt die Möglichkeit erheblicher Erschwernisse für die Trassierung der zu verwirklichenden Leitung voraus. Die vom Antragsteller geforderte Auslegung würde entgegen dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Norm das gesetzlich angeordnete Regel-Ausnahme-Verhältnis umkehren.

b) Die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre lagen vor.

Nach § 16 Abs. 1 Satz 1 NABEG kann die Bundesnetzagentur mit dem Abschluss der Bundesfachplanung oder nachträglich für einzelne Abschnitte der Trassenkorridore Veränderungssperren erlassen, soweit für diese Leitungen ein vordringlicher Bedarf im Sinne des Bundesbedarfs festgestellt wird und wenn anderenfalls die Möglichkeit besteht, dass die Trassierung der darin zu verwirklichenden Leitungen erheblich erschwert wird.

aa) Die Bundesnetzagentur hat nach Erlass der Bundesfachplanungsentscheidung vom 30. April 2025 gemäß § 12 NABEG für das hier streitige Trassenkorridorsegment im Gebiet der Stadt A. eine Veränderungssperre erlassen.

bb) Für die geplante Leitung besteht ein vordringlicher Bedarf nach § 1 Abs. 1 Satz 1 BBPlG i. V. m. Nr. 49 der Anlage zu § 1 Abs. 1 BBPlG.

cc) Die von dem Antragsteller beabsichtigte Errichtung der Photovoltaikanlage kann die Trassierung der Leitung voraussichtlich erheblich erschweren.

Zu den Erschwernissen, die durch eine Veränderungssperre abgewehrt werden sollen, gehören gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NABEG auch bauliche Anlagen, darunter Solaranlagen.

Für den Erlass einer Veränderungssperre genügt bereits die Möglichkeit, dass die an den festgelegten Trassenkorridor gebundene Trassierung (§§ 4, 15 Abs. 1 Satz 1 NABEG) durch neue tatsächliche oder rechtliche Hindernisse erheblich erschwert wird. Mit diesem weiten Maßstab soll im Interesse der zügigen Verwirklichung des energiewirtschaftlich vordringlichen Vorhabens das an die Bundesfachplanung anschließende Planfeststellungsverfahren nach §§ 18 ff. NABEG gesichert und so verhindert werden, dass der für die Planung zur Verfügung stehende Raum durch die Vorhabenrealisierung beeinträchtigende Maßnahmen verengt wird. Es reicht dabei, wenn solche Maßnahmen nicht völlig ausgeschlossen bzw. fernliegend sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2024 - 11 A 12.23 - BVerwGE 182, 1 Rn. 23).

Gemessen daran scheidet die Möglichkeit einer erheblichen Erschwernis nicht deshalb aus, weil der Antragsteller zusätzlich zur Planungsabsicht die Bereitschaft bekundet hat, die Photovoltaikanlage an die zu errichtende Leitung anzupassen und sie gegebenenfalls wieder abzubauen. Eine derartige Bekundung schließt die Möglichkeit einer erheblichen Erschwernis nicht hinreichend sicher aus. Ließe man dies ausreichen, liefe § 16 Abs. 1 NABEG in der Praxis weitgehend leer. Überdies lagen im maßgeblichen Zeitpunkt keine belastbaren Projektunterlagen vor, aufgrund derer die Vereinbarkeit der beabsichtigten Photovoltaikanlage mit der zu errichtenden Leitung hätte überprüft werden können.

Die Antragsgegnerin hat darauf abgestellt, dass die zu errichtende Leitung die Bahntrasse für die DB-Strecken 2990 und 1700 in geschlossener Bauweise und gemäß den Stromleitungskreuzungsrichtlinien der Deutschen Bahn im rechten Winkel und mit einem Abstand von fünf Metern zu den Oberleitungsmasten zu queren habe. Für die Trassierung müssten zudem nördlich der Bahntrasse im Westen das Landschaftsschutzgebiet Stadtwald L. (LSG-WAF-00012) und weiter östlich die Waldfläche auf der Höhe des ehemaligen Steinbruchs B. berücksichtigt werden. Südlich der Bahntrasse werde der Trassenkorridor in seinem östlichen Teil durch den im Regionalplan Münsterland für das ehemalige Zementwerk festgelegten Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereich (GIB) und das südwestlich davon angrenzende Abgrabungsgelände des ehemaligen Steinbruchs, ausgewiesen als Wald mit Oberflächengewässer, eingenommen. Ebenfalls südlich der Bahntrasse rage von Westen her das Gewerbegebiet O. 200 m in den Trassenkorridor hinein. Südlich des H. nehme eine Waldfläche rund ein Drittel der Breite des festgesetzten Trassenkorridors ein. Östlich und westlich dieser Waldfläche befänden sich die aus Richtung Südwesten bis zu 400 m in den Trassenkorridor hineinragenden Flächen, welche im vorgenannten Regionalplan als Potenzialbereich für gewerbliche und industrielle Nutzungen (GIB-P, WAF-AHLE-014) dargestellt seien. Die Errichtung von weiteren baulichen Anlagen in dem verbleibenden, an der schmalsten Stelle rund 130 m breiten Passageraum zwischen dem ehemaligen Steinbruch und dem Gewerbegebiet O. mit zugehöriger Potenzialfläche Gewerbe sowie der Waldfläche südlich des H. würde eine Trassierung erheblich erschweren oder gar unmöglich machen. Dies ist nachvollziehbar und wird von dem Antragsteller nicht substantiiert angegriffen.

Der Antragsteller wendet ohne Erfolg ein, angesichts der beengten räumlichen Verhältnisse sichere die Veränderungssperre keinen Trassenkorridor, sondern bereits eine konkrete Trasse. Die Veränderungssperre nach § 16 Abs. 1 Satz 1 NABEG soll verhindern, dass die Trassierung der Leitung erheblich erschwert wird. Ist bereits erkennbar, dass für die Leitung im Raum eine Engstelle besteht, kann gerade Anlass bestehen, eine Passage durch diese Engstelle mit einer Veränderungssperre zu sichern. In einer solchen Situation wäre es vielmehr unverhältnismäßig und damit rechtswidrig auch für solche Grundstücke oder Grundstücksteile im Trassenkorridor eine Veränderungssperre zu erlassen, die nach Lage der Dinge für die Leitung nicht benötigt werden. Hiervon unabhängig ist nicht ersichtlich, inwieweit der Antragsteller dadurch in seinen Rechten verletzt sein könnte, dass nicht für weitere Grundstücke Veränderungssperren erlassen worden sind.

c) Die Antragsgegnerin hat ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt.

aa) Die Veränderungssperre sichert den Trassenkorridor des Vorhabens Nr. 49 der Anlage zu § 1 Abs. 1 BBPlG, für das ein vordringlicher Bedarf zur Gewährleistung eines sicheren und zuverlässigen Netzbetriebs besteht (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 BBPlG i. V. m. § 12e EnWG) und dessen Realisierung aus Gründen eines überragenden öffentlichen Interesses und im Interesse der öffentlichen Sicherheit erforderlich ist (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 BBPlG). Das Vorhaben liegt als "Project of Common Interest" (PCI) und damit Teil der transeuropäischen Energieinfrastruktur auch im Unionsinteresse (vgl. Anhang VII. B. 1. 1.4.3 der delegierten Verordnung (EU) 2024/1041 der Kommission vom 28. November 2023 zur Änderung der Verordnung (EU) 2022/869 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf die Unionsliste der Vorhaben von gemeinsamem Interesse und Vorhaben von gegenseitigem Interesse, ABl. L 2024/1041 vom 8. April 2024 sowie Art. 3 Abs. 4 der Verordnung (EU) 2022/869 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2022 zu Leitlinien für die transeuropäische Energieinfrastruktur, zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 715/2009, (EU) 2019/942 und (EU) 2019/943 sowie der Richtlinien 2009/73/EG und (EU) 2019/944 und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 347/2013, ABl. L 152 S. 45 <60>).

bb) In der Veränderungssperre sind die Belange des Antragstellers zutreffend erfasst und bewertet.

Betriebsentwicklungen, die bislang weder rechtlich verfestigt noch unmittelbar in Angriff genommen worden sind, sind nicht als konkrete Planung, sondern lediglich im Rahmen des allgemeinen Interesses des Eigentümers, sein Grundstück ungehindert und nach eigenverantwortlicher Entscheidung nutzen zu können, in die Abwägung einzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. September 2024 - 11 A 21.23 - juris Rn. 34 und Beschluss vom 19. Februar 2025 - 11 VR 11.24 - juris Rn. 18).

Zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre war die Planung des Antragstellers weder verfestigt noch in Angriff genommen. Er hegte eine bloße Planungsabsicht. Der Antragsteller hat trotz Bitten der Beigeladenen und der örtlich zuständigen Bauaufsichtsbehörde keine belastbaren Projektunterlagen vorgelegt, aus denen hervorgeht, auf welchen Flächen des Grundstücks auf welche Art und Weise welcher Typ von Photovoltaik-Modulen errichtet werden soll. Nach den von der Beigeladenen vorgelegten Mitteilungen der Stadt A. vom 19. Januar 2024 und vom 24. Juli 2025 galt der Bauantrag des Antragstellers vom 23. Oktober 2023 wegen fehlender Bauvorlagen gemäß § 71 Abs. 1 Satz 3 BauO NRW 2018 als zurückgenommen und wurde nicht weiterbearbeitet. Einen weiteren Bauantrag hat der Antragsteller nicht gestellt. Noch im gerichtlichen Eilverfahren hat er lediglich angekündigt, in Kürze einen Bauantrag zu stellen und eine Planung vorzulegen. Die Planskizze und die im Wesentlichen im Konjunktiv angestellten Überlegungen, die der Antragsteller mit Schriftsatz vom 3. September 2025 und damit außerhalb der Frist des § 16 Abs. 5 Satz 2 NABEG i. V. m. § 43e Abs. 1 Satz 2 EnWG eingereicht hat, zeigen lediglich Optionen auf.

Den vorgenannten Anforderungen genügt daher, dass die Antragsgegnerin die Veränderungssperre für betroffene Eigentümer als Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG eingestuft und neben der derzeitigen Grundstücksnutzung die Planungsabsicht des Antragstellers für die Errichtung und den Betrieb einer Photovoltaikanlage - unter Verweis auf § 35 Abs. 1 Nr. 8 Buchst. b Doppelbuchst. bb BauGB und § 2 Satz 1 und § 3 Nr. 21 Buchst. c EEG - einbezogen hat.

cc) Die Veränderungssperre ist nicht deshalb unverhältnismäßig, weil sie keine Ausnahme oder Härtefallregelung vorsieht. Die Veränderungssperre gemäß § 16 Abs. 3 Satz 1 NABEG ergeht als sachbezogene Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 Var. 2 VwVfG (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2022 - 4 A 7.20 - NVwZ 2022, 978 Rn. 18 und Beschluss vom 29. Juli 2021 - 4 VR 8.20 - Buchholz 451.17 § 43e EnWG Nr. 6 Rn. 27). Da § 16 Abs. 1 Satz 1 NABEG als Ermessensvorschrift ausgestaltet ist ("kann"), ist den Belangen der Betroffenen wie sonst auch im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung der Veränderungssperre Rechnung zu tragen. Dem ist die Antragsgegnerin nachgekommen ("aufgrund einer Einzelfallabwägung auch gegenüber <...> Solaranlagen vorrangig").

dd) Dass die Antragsgegnerin Absprachen und Zusagen des Antragstellers gegenüber der Vorhabenträgerin im Vergleich zu dem Erlass einer Veränderungssperre nicht als ebenso geeignetes Mittel angesehen hat, ist nicht zu beanstanden. Die Abstimmungsversuche zwischen dem Antragsteller und der Beigeladenen sind gescheitert. Der Antragsteller hat den Bauantrag vom 23. Oktober 2023 ohne Abstimmung mit der Beigeladenen einen Tag vor dem verabredeten Treffen gestellt. Dass er damit der Bitte der Beigeladenen um Konkretisierung seines Projekts nachgekommen sein will, ist nicht nachvollziehbar dargetan, da der Bauantrag keine Bauvorlagen enthielt. Ungeachtet dessen entfalten Willenserklärungen unter Privaten nicht die Wirkungen einer Veränderungssperre gemäß § 16 Abs. 1 NABEG. Die Antragsgegnerin müsste auch keine vertragliche Vereinbarung über Vorgaben für eine mit der zu verwirklichenden Leitung vereinbare Photovoltaikanlage schließen. Die Herbeiführung vertraglicher Vereinbarungen ist zeitaufwendig, wie die gescheiterten Abstimmungsversuche zeigen, und steht dem Ziel einer raschen Sicherung der Trassierung entgegen. Dass die Antragsgegnerin auf die Bauaufsichtsbehörde mit dem Ziel der Erteilung einer Baugenehmigung mit Nebenbestimmungen einwirkt, wie der Antragsteller fordert, ist ebenfalls nicht gleich geeignet. Im maßgeblichen Zeitpunkt war bereits kein Bauantrag und damit Baugenehmigungsverfahren anhängig, innerhalb dessen die Antragsgegnerin eine Stellungnahme hätte abgeben können. Schließlich steht es dem Antragsteller offen, eine Aufhebung der Veränderungssperre nach § 16 Abs. 2 Satz 2 NABEG zu beantragen, wenn sich die Vereinbarkeit der geplanten Photovoltaikanlage mit der geplanten Leitung sicher bejahen lässt.

ee) Gemessen an dem Sicherungsinteresse ist die Veränderungssperre gegenüber dem Antragsteller nicht unangemessen.

Die landwirtschaftliche Nutzung des Grundstücks wird durch die Veränderungssperre nicht berührt. Ein Vorhaben der Errichtung und des Betriebs einer Solaranlage nach § 35 Abs. 1 Nr. 8 Buchst. b Doppelbuchst. bb BauGB und § 2 Satz 1 und § 3 Nr. 21 Buchst. c EEG hat gegenüber dem überragenden öffentlichen Interesse an der Errichtung und dem Betrieb einer Höchstspannungsleitung gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 NABEG keinen Vorrang. Die Antragsgegnerin hat zudem zutreffend berücksichtigt, dass es sich bei dem Projekt des Antragstellers um eine bloße Planungsabsicht handelt und diese trotz der Veränderungssperre gegebenenfalls bei einer an die Erdkabelleitung angepassten Ausgestaltung realisiert werden kann. Dass sich eine mit der zu errichtenden Leitung vereinbare Realisierung mangels hinreichender Konkretisierung des Projekts im maßgeblichen Zeitpunkt nicht sicher beurteilen ließ, geht zu Lasten des Antragstellers. Die Veränderungssperre steht einer Realisierung des Projekts ohnehin nur auf dem Teil des Grundstücks entgegen, den sie erfasst. Da die Veränderungssperre den bestehenden Zugang zum Grundstück nicht regelt, kann sie bei Errichtung der Photovoltaikanlage außerhalb des erfassten Teils die Erschließung über das östlich gelegene Wegegrundstück nicht beeinträchtigen.

Die Veränderungssperre ist nach § 16 Abs. 1 Satz 3 NABEG auf fünf Jahre befristet und kann gemäß § 16 Abs. 1 Satz 4 NABEG um weitere fünf Jahre verlängert werden, wenn besondere Umstände dies erfordern. Dauert die Veränderungssperre für die zu verwirklichende Leitung über fünf Jahre, können die Eigentümer nach § 16 Abs. 6 NABEG i. V. m. § 44a Abs. 2 Satz 1 EnWG für die dadurch entstandenen Vermögensnachteile Entschädigung verlangen. Dass die beabsichtigte Photovoltaikanlage spätestens im Jahr 2026 errichtet werden muss, damit der Antragsteller von der Anschlusszusage einer Netzbetreiberin für die Einspeisung Gebrauch machen kann, hat er nicht nachvollziehbar dargetan. Denn sie steht unter der Bedingung, dass der Antragsteller der Netzbetreiberin Nachweise zur Planungsreife der Photovoltaikanlage einreicht. Dafür ist mangels Bauantrags und Bauvorlagen nichts ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und § 162 Abs. 3 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 34.2.2 und Nr. 1.5 sowie Nr. 9.7.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2025.