BVerwG, Fachsenat für Entscheidungen nach § 99 Abs 2 VwGO — 20 F 4.25

1. Mit seinem am 28. Februar 2025 gestellten Antrag begehrt der Kläger festzustellen, dass die von dem Beigeladenen in dem beim Bundesverwaltungsgericht anhängigen Hauptsacheverfahren 6 A 3.23 bezogen auf die Unterlagen

2. In dem dem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Hauptsacheverfahren begehrt der Kläger, die Beklagte zu verpflichten, ihm Auskunft über die zu seiner Person beim Bundesnachrichtendienst (BND) gespeicherten Daten zu erteilen, hilfsweise, über seinen Auskunftsantrag erneut zu entscheiden. Das Hauptsachegericht hat der Beklagten mit Beweisbeschluss vom 18. September 2024 aufgegeben, die unter 1. bezeichneten Dokumente vorzulegen. Es müsse sie einsehen, um über das Auskunftsbegehren entscheiden zu können. Denn das Vorliegen von Verweigerungsgründen nach § 9 Satz 1 BNDG i. V. m. § 15 Abs. 2 BVerfSchG und erforderlichenfalls die im Vermerk vom 15. Mai 2023 (Vermerk) angestellten Ermessenserwägungen seien zu prüfen.

3. In der Sperrerklärung ist ausgeführt, lediglich in dem beigefügten, nun teilgeschwärzten Vermerk hätten die Schwärzungen in dem sich aus den Ausführungen unter III.4. ergebenden Umfang aufgehoben werden können; im Übrigen werde die Vorlage der Unterlagen größtenteils verweigert.

Bei einer Herausgabe der Unterlagen a.) bis c.), und des ungeschwärzten Vermerks drohen Nachteile für das Wohl des Bundes nach § 99 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 VwGO. Die konkret einschlägigen Fallgruppen bildeten die Fallgruppen Schutz nachrichtendienstlicher Methodik und Arbeitsweise, Schutz der Zusammenarbeit mit ausländischen öffentlichen Stellen und Schutz personenbezogener Daten Dritter. Die Unterlagen a.) bis c.) seien Sachunterlagen, die aufgrund der Aufgabenerfüllung des BND gespeichert seien. Die Unterlage d.) sei ein Vermerk, der im Rahmen des vom Kläger betriebenen Widerspruchsverfahrens angefertigt worden sei und Informationen zu den Unterlagen a.) bis c.) zusammenfasse und wiedergebe. Die relative Aktualität des Sachverhalts und die Gefahr einer Offenlegung von Erkenntnissen und Arbeitsweisen des BND begrenze eine weitere Begründung, da andernfalls Rückschlüsse auf geheim zu haltende Tatsachen ermöglicht würden.

Auch unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses an einer gerichtlichen Sachaufklärung sowie des Gebots effektiven Rechtsschutzes seien die schweren Nachteile einer Offenlegung der Dokumente nicht in Kauf zu nehmen. Eine teilweise Schwärzung oder auch nur Zurückhaltung bestimmter Teile der Unterlagen a.) bis c.) reiche auch nicht als milderes Mittel aus, um den Geheimhaltungsinteressen Rechnung zu tragen. Insoweit überwögen die Gewährleistung der Sicherheit Deutschlands und der Schutz von grundrechtlichen Rechtspositionen Dritter.

4. Der Kläger begründet seinen Antrag im Wesentlichen damit, dass die Sperrerklärung rechtswidrig sei, weil in ihr die Gründe der Vorlageverweigerung nicht ordnungsgemäß dargelegt und das Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden seien.

Die Sperrerklärung lege die Gründe der Vorlageverweigerung nicht ordnungsgemäß dar. Hinsichtlich des Schutzes der Zusammenarbeit mit öffentlichen ausländischen Stellen fehle es an nachprüfbaren, konkreten und einzelfallbezogenen Darlegungen. Zwar könne die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden erschwert werden, wenn die von einer anderen Stelle vertraulich übermittelten Informationen unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit bekannt gegeben würden; dann müsste jedoch plausibel dargelegt werden, dass ihre Offenlegung eine ernsthafte Verstimmung mit nachteiligen Folgen von erheblichem Gewicht für die Zusammenarbeit auslöse und dafür eine gewisse Wahrscheinlichkeit spreche.

Diesen Anforderungen werde die Sperrerklärung nicht gerecht; insbesondere legten die Ausführungen in der Sperrerklärung nahe, dass vorliegend weder Vertraulichkeit zugesichert noch konkret vorausgesetzt worden sei. Es werde auch nicht dargelegt, dass durch die Bekanntgabe der Zusammenarbeit im konkreten Fall ernsthafte Verstimmungen oder Nachteile von erheblichem Gewicht mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohten.

Auch die Zusammenarbeit mit anderen inländischen Behörden sei als Teil der Arbeit des BND allgemein bekannt und nicht notwendig geheimhaltungsbedürftig. Zudem erschließe sich nicht, inwieweit die Offenlegung der Informationen über den Kläger selbst Rückschlüsse auf andere inländische Behörden zulassen solle.

Dies gelte umso mehr, als der Kläger bereits umfangreich Kenntnis über das Agieren anderer inländischer Behörden gegen ihn und den Verein F. habe, wo er als Iman tätig sei. Schutzbedürftig seien solche Daten daher nicht mehr. So wisse er bereits, dass er und der Verein durch das Bundesamt für Verfassungsschutz und das Berliner Landesamt für Verfassungsschutz beobachtet würden. Das Berliner Landeskriminalamt und das Bundeskriminalamt hätten dem Kläger ebenfalls mitgeteilt, dass eine Beobachtung im Zusammenhang mit dem Verein F. erfolge, weil er dort als Imam und Ansprechpartner agiere. Sollten die konkreten Inhalte der von diesen Behörden dem Kläger erteilten Auskünfte für das Zwischenverfahren relevant sein, biete er an, sie - nach einem richterlichen Hinweis - zu übersenden.

Auch die Gründe für den Schutz personenbezogener Daten habe die oberste Aufsichtsbehörde nicht ordnungsgemäß dargelegt. Denn dieser Schutz erfasse grundsätzlich nur die Daten als solche und nicht die gesamten Vorgänge, in denen sie erwähnt würden. Zudem bestehe dieser Schutz nicht unterschiedslos, sondern nur soweit, als diese Daten noch schutzwürdig seien. Schutzbedürftigkeit bestehe etwa nicht bei allgemeinbekannten oder dem Kläger bekannten Daten. Die oberste Aufsichtsbehörde habe zwar ausgeführt, dass es sich bei den personenbezogenen Daten um solche von Bearbeitern sowie Dritten handele. Dass die Daten Dritter Rückschlüsse auf die Identität dieser Personen zuließen, habe sie jedoch nicht behauptet.

Soweit es sich bei den Daten um solche mit Bezug zum F. e. V. handeln sollte, seien viele im Umfeld des Moscheevereins getroffenen Äußerungen ohnehin allgemein öffentlich oder zumindest ihm bekannt. Soweit es sich um diesbezügliche Äußerungen von Informanten handeln sollte, seien Rückschlüsse auf eine konkrete Person aufgrund der Vielzahl der im F. Zentrum agierenden Personen kaum möglich. Bei alledem habe die oberste Aufsichtsbehörde ihr Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt, weil sich die Sperrerklärung pauschal darauf beschränke, auf eine Geheimhaltungsbedürftigkeit aller Unterlagen zu verweisen.

5. Die Beklagte repliziert, die Darlegungen zum Vorliegen einer Vertraulichkeitsbeziehung zwischen der Beklagten und ausländischen öffentlichen Stellen seien ausreichend einzelfallbezogen. Es sei nicht notwendig, für jeden Einzelfall konkret darzulegen, ob ein "Disclaimer" vorliege oder nicht, da die Vertraulichkeit einer Zusammenarbeit in jedem Fall gewahrt werden müsse; insbesondere sei irrelevant, dass die Zusammenarbeit des Bundesnachrichtendienstes mit anderen Nachrichtendiensten und öffentlichen Stellen abstrakt bekannt sei, da dies die konkrete Zusammenarbeit nicht berühre.

Dass dem Kläger bereits Informationen seitens anderer inländischer Behörden mitgeteilt worden seien, ändere nichts an der Rechtslage. Die dargelegten Verweigerungsgründe schützten die berechtigten Interessen Dritter und des Staates und würden unabhängig von der Kenntnis oder Unkenntnis des Klägers gelten.

Die Ausführungen zu den betroffenen personenbezogenen Daten ergingen sich in Mutmaßungen und seien angesichts dessen nicht weiter zu berücksichtigen.

Das Ermessen sei rechtmäßig ausgeübt worden. Eine Abwägung der widerstreitenden Interessen sei erfolgt. Sie habe dazu geführt, dass die Interessen des Klägers hinter den gewichtigen Interessen der Allgemeinheit zurücktreten müssten. Es sei auch eine Verhältnismäßigkeitsprüfung durchgeführt worden. Der nur teilgeschwärzte beigefügte Vermerk bestätige dies unter anderem.

Der zulässige Antrag ist unbegründet.

1. Die für die Zulässigkeit des Antrags erforderliche Feststellung der Entscheidungserheblichkeit der begehrten Unterlagen für das Hauptsacheverfahren liegt vor (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. März 2024 - 20 F 5.22 - juris Rn. 11 f.), nachdem das Hauptsachegericht im Beweisbeschluss vom 18. September 2024 plausibel dargelegt hat, warum es nach seiner Rechtsauffassung die Kenntnis vom Inhalt der Dokumente benötigt.

2. Die Sperrerklärung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden.

a) Die Sperrerklärung muss grundsätzlich eine differenzierende Zuordnung der Geheimhaltungsgründe zu den jeweiligen Aktenbestandteilen enthalten und hinreichend deutlich erkennen lassen, auf welche Weigerungsgründe sie gestützt wird. Eine konkrete Zuordnung von Geheimhaltungsgründen durch die oberste Aufsichtsbehörde ist von zentraler Bedeutung, weil der Fachsenat in Wahrung des Gewaltenteilungsgrundsatzes ausschließlich prüft, ob die in der Sperrerklärung behaupteten Gründe tatsächlich vorliegen; erst durch die Darlegung der konkreten Gründe wird somit effektiver Rechtsschutz ermöglicht (BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2024 - 20 F 5.23 - juris Rn. 20 m. w. N.). Wegen dieser Zwecksetzung reicht es grundsätzlich nicht aus, dass die oberste Aufsichtsbehörde generell einen gesetzlichen Verweigerungsgrund behauptet und mehrere Umstände dafür aufführt, ohne zu bezeichnen, bei welchem konkreten Dokument welcher konkrete Umstand einen Verweigerungsgrund tatbestandlich erfüllen soll.

Dass der Fachsenat Zuordnungen lediglich innerhalb eines gesetzlichen Verweigerungsgrundes vornehmen müsste, ändert daran nichts. Denn ein Verweigerungsgrund - wie etwa vorliegend zuvörderst die Staatswohlgefährdung nach § 99 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 VwGO - kann durch unterschiedliche Umstände - wie etwa Informantenschutz, Schutz von Mitarbeitern einer Sicherheitsbehörde oder Schutz des exekutiven Kernbereichs (zu Letzterem: BVerwG, Beschluss vom 24. Januar 2024 - 20 F 9.23 - BVerwGE 181, 262 Rn. 16) - begründet werden und es obliegt der obersten Aufsichtsbehörde, innerhalb des breiten Spektrums eines Verweigerungsgrundes eine Zuordnung von verweigerungsbegründenden Umständen vorzunehmen und auf sie bezogen darzulegen, dass der Nachteil von erheblichem Gewicht ist und nicht die bloße Möglichkeit eines Nachteils besteht, sondern eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür spricht. Eine differenzierende Aufbereitung der Unterlagen - unter Angabe von Blattzahlen, gegebenenfalls auch der Bezifferung von Absätzen oder der Gliederungspunkte eines Dokuments - erweist sich nur ausnahmsweise dann als entbehrlich, wenn der Umfang der Unterlagen überschaubar ist und sich bei Durchsicht der Akte die Zuordnung der Geheimhaltungsgründe ohne Weiteres erschließt (BVerwG, Beschluss vom 10. November 2023 - 20 F 11.22 - NVwZ 2024, 429 Rn. 15 f. m. w. N.).

b) Nach Maßgabe dessen begegnet die Sperrerklärung in formaler Hinsicht keinen Bedenken. Auch wenn sie auf Seite 2 von Geheimhaltungsgründen nach dem Gesetz (§ 99 Abs. 1 Satz 3 Alt. 2 VwGO) und auf Seite 8 von der "Alt. 2" spricht, wird durch die Formulierung "beide Alternativen" in Verbindung mit den nachfolgenden Ausführungen (Seite 3 ff. zur Alt. 1 - Seite 8 ff. "ihrem Wesen nach") deutlich, dass sie die Verweigerung ausschließlich auf § 99 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 und Alt. 3 VwGO stützt. Sie hat auch unter III. eine Zuordnung der generell geltend gemachten Verweigerungsgründe unter Bezeichnung der konkret einschlägigen Fallgruppen (Seite 9) zu den jeweiligen Aktenbestandteilen vorgenommen. Dass dem Kläger an einer weiter konkretisierenden Zuordnung gelegen ist, ändert nichts daran, dass es jedenfalls dem Senat wegen der ihm unbeschränkt zugänglichen Dokumente dadurch möglich war, den Prüfungsmaßstab zu ermitteln. Zudem trägt die oberste Aufsichtsbehörde damit dem gesetzlich anerkannten Umstand Rechnung, dass durch eine gleichsam subsumtionsartige Begründung die geheim zu haltenden Informationen aufgedeckt würden (vgl. § 99 Abs. 2 Satz 10. Halbs. 2 VwGO). Dies betrifft insbesondere auch den Umstand, von welchem ausländischen Nachrichtendienst eine Information herrührt und ob dieser eine Vertraulichkeitsgewährleistung voraussetzt.

3. Die Sperrerklärung ist auch materiell-rechtlich rechtmäßig.

Nach § 99 Abs. 1 Satz 3 VwGO sind Behörden nicht zur Vorlage von Urkunden oder Akten, zur Übermittlung elektronischer Dokumente und zu Auskünften verpflichtet, wenn das Bekanntwerden ihres Inhalts dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde (Alt. 1) oder - worauf sich die oberste Aufsichtsbehörde nicht stützt - die Vorgänge nach einem Gesetz (Alt. 2) oder ihrem Wesen nach (Alt. 3) geheim gehalten werden müssen.

a) Ein Nachteil für das Wohl des Bundes oder eines Landes im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 VwGO ist unter anderem dann gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden erschweren würde; dies schließt deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden ein. Bei seit Langem abgeschlossenen Vorgängen muss erkennbar sein, dass die vollständige Offenlegung noch Rückschlüsse auf die gegenwärtige Arbeitsweise oder Aufklärungsarbeit der Sicherheitsbehörde zulässt. Dies kann der Fall sein, wenn sich aus einer Offenlegung von Unterlagen - auch aus einer Zusammenschau - Rückschlüsse auf die gegenwärtige Organisation der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder die praktizierten Methoden ihrer Zusammenarbeit mit anderen Stellen ableiten lassen. Zu solchen Rückschlüssen geeignet sind z. B. Vorgangsblätter, Aktenzeichen, Organisationskennzeichen und Arbeitstitel, Verfügungen und namentliche Hinweise auf Bearbeiter, Aktenvermerke, Arbeitshinweise, Randbemerkungen und Querverweise sowie Hervorhebungen und Unterstreichungen (BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 2023 - 20 F 5.21 - ZGI 2023, 126 Rn. 14 f. m. w. N.).

b) Personenbezogene Daten sind ihrem Wesen nach im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 3 Alt. 3 VwGO grundsätzlich geheimhaltungsbedürftig. Sie werden vom Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts nach Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG erfasst, welches die Befugnis des Einzelnen gewährleistet, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen. Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person führen. Auch Äußerungen und Angaben zur Sache können geheimhaltungsbedürftig sein, wenn sie Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Interessen des Klägers ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht. Der Schutz persönlicher Daten gilt grundsätzlich auch für Mitarbeiter von Verfassungsschutzbehörden. Daran ändert nichts, dass diese in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben und somit in ihrer Eigenschaft als Amtswalter tätig werden, weil sie auch insoweit Träger von Grundrechten bleiben. Das grundrechtlich abgesicherte Interesse betroffener Dritter an einer Geheimhaltung erfasst allerdings zum einen regelmäßig nur die Daten als solche und nicht die gesamten Vorgänge, in denen sie erwähnt werden. Zum anderen greift der Schutz persönlicher Daten nur soweit, als diese Daten noch schutzwürdig sind (BVerwG, Beschluss vom 22. März 2024 - 20 F 5.22 - juris Rn. 23).

c) Nach Maßgabe dessen liegen nach Sichtung der Originaldokumente durch den Senat die geltend gemachten Weigerungsgründe nach § 99 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 und Alt. 3 VwGO vor. Wie die Beklagte zutreffend ausführt, wird die Geheimhaltungsbedürftigkeit der Zusammenarbeit des Bundesnachrichtendienstes mit anderen inländischen Sicherheitsbehörden nach § 99 Abs. 1 Satz 3 Alt. 1 VwGO nicht dadurch in Frage gestellt, dass diese Zusammenarbeit abstrakt bekannt ist oder dass der Kläger möglicherweise oder tatsächlich kooperierende Stellen kennt. Denn das Bekanntwerden der konkreten Abläufe der Zusammenarbeit, der im Einzelfall beteiligten Stellen und Ermittler sowie der konkrete unter Vertraulichkeitsvorbehalt ausgetauschten Inhalte könnte negative Auswirkungen auf die künftige nachrichtendienstliche Tätigkeit und damit auf das Wohl des Bundes haben. Daher ist es ohne Belang, wenn der Kläger aufgrund anderweitiger Auskunftsersuchen weiß, dass andere Sicherheitsbehörden ihn oder seinen Verein beobachten. Von einer weitergehenden Begründung ist gem. § 99 Abs. 2 Satz 10 Halbs. 2 VwGO abzusehen, da sie Rückschlüsse auf den Inhalt der geheimhaltungsbedürftigen Tatsachen zuließe.

d) Die Ermessensentscheidung ist nicht zu beanstanden. In die Abwägung wurden alle widerstreitenden Interessen einbezogen und dass die oberste Aufsichtsbehörde entschieden hat, den Geheimhaltungsinteressen den Vorrang einzuräumen, stellt keine Fehlgewichtung dar. Dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hat sie dadurch entsprochen, dass sie die Vorlage des Vermerks nicht vollständig abgelehnt, sondern ihn teilgeschwärzt vorgelegt hat.

4. Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es im erstinstanzlichen Verfahren vor dem Fachsenat nicht, weil es sich im Verhältnis zum Hauptsacheverfahren um einen unselbstständigen Zwischenstreit handelt.