BVerwG, 7. Senat — 7 VR 1/10, 7 VR 1/10 (7 C 21/09)

Der Antragsteller, ein in Hessen anerkannter Naturschutzverein, wendet sich gegen die der Beigeladenen erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Verbrennungsanlage für Ersatzbrennstoffe/Sekundärbrennstoffe mit Ausnahme gefährlicher Abfälle auf dem Gelände des Industrieparks Höchst nördlich der Bundesautobahn A 3 und des Verkehrsflughafens Frankfurt/Main (dessen Gelände in einer Entfernung von ca. 2 km beginnt). Im Industriepark Höchst werden in weiteren Anlagen Abfälle (u.a. Klärschlamm) verbrannt. Östlich an das Gelände des Industrieparks angrenzend liegt das FFH-Gebiet "Schwanheimer Düne", südlich davon das FFH-Gebiet "Schwanheimer Wald". Für April 2010 ist die Inbetriebnahme der drei Verbrennungslinien der Anlage (beginnend mit einem gestuften Probebetrieb) vorgesehen.

Der Antragsteller erhob gegen die im Dezember 2006 ausgelegten Pläne zur Errichtung und zum Betrieb der Verbrennungsanlage Einwendungen zu den Themenbereichen Naturschutz, Luftverschmutzung, UVU/UVP, Städtebau/Landschaftsbild/Bauplanungsrecht; Abfallrecht/Planungsrecht, Grundwasser und Sonstiges.

Mit Bescheiden von 4. Mai und 21. November 2007 gestattete der Antragsgegner unter Anordnung der sofortigen Vollziehung den vorzeitigen Baubeginn der Anlage gemäß § 8a BImSchG. Der Antragsteller erhob hiergegen nach Beginn der Bauarbeiten weder Klage noch suchte er um vorläufigen Rechtsschutz nach.

Gegen den für sofort vollziehbar erklärten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbescheid vom 29. Februar 2008 hat der Antragsteller Klage erhoben mit dem Antrag, den Genehmigungsbescheid für den Bau und den Betrieb der Verbrennungsanlage aufzuheben, hilfsweise diesen bis zur Behebung der vom Gericht festgestellten Mängel außer Vollzug zu setzen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Klage abgewiesen und folgendes ausgeführt: Die Rügebefugnis anerkannter Umweltverbände sei auf solche Rechtsvorschriften beschränkt, die auch Rechte Einzelner begründen. Diese Schutznormakzessorietät ergebe sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 5 Nr. 1 und 2 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes (UmwRG). Verstöße gegen den gebotenen Schutz angrenzender FFH-Gebiete - insbesondere der Einwand einer fehlenden FFH-Verträglichkeitsprüfung -, gegen die IVU-Richtlinie und gegen den Abfallwirtschaftsplan Hessen könnten daher nicht gerügt werden, weil es sich insoweit um objektive Rechtssätze des Umweltrechts handle. Dasselbe gelte für auf den Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG zielende Einwendungen. Aus gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben und der Aarhus-Konvention ergebe sich nichts anderes. Die Genehmigung sei auch nicht wegen Unterlassens einer Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG aufzuheben; bloße Mängel der Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. der Vorprüfung reichten hierfür nicht aus. Dem Schutze Dritter dienende Immissionswerte bzw. Vorsorgewerte würden eingehalten. Das der überarbeiteten zweiten Immissionsprognose zugrunde liegende Rechenprogramm AUSTAL2000 sei ausreichend validiert. Die zusätzliche Stickstoffbelastung durch den Betrieb der Anlage sei für das Beurteilungsgebiet irrelevant; der für NO2 geltende (Jahres-)Irrelevanzwert der TA Luft werde deutlich unterschritten. Eine Überschreitung des für Stickstoffdioxid in § 3 Abs. 4 der 22. BImSchV festgelegten Immissionsgrenzwertes von 40 µg/m3 zur Erhaltung der Luftqualität habe auf die Genehmigung keine Auswirkung. Auch bei Fehlen eines Aktionsplanes bestehe keine Verpflichtung der Genehmigungsbehörde, die Einhaltung der Luftreinhaltegrenzwerte durch die Ablehnung einer vorhabenbezogenen Genehmigung sicherzustellen. Die EG-Luftreinhalterichtlinien zielten zudem nur auf signifikante Luftverunreinigungen, die Irrelevanzgrenze der TA Luft unterschreitende Zusatzbelastungen würden hiervon nicht erfasst. Ebenso sei die Nichteinhaltung des quellenunabhängigen Zielwertes für Benzo(a)pyren nicht Gegenstand des Genehmigungsverfahrens; einzuhalten seien insoweit die Grenzwerte der 17. BImSchV, die auch den Umfang der Schutzpflicht des Betreibers der Anlage nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG konkretisierten. In Bezug auf den Abfallinput entspreche die Genehmigung den Anforderungen der 9. BImSchV. Das Vorbringen des Antragstellers zur fehlenden Berücksichtigung der Emissionen des zusätzlichen LKW-Verkehrs zur Verbrennungsanlage lasse nicht erkennen, für welche Immissionswerte dies zu einer Überschreitung der Irrelevanzschwelle führen könnte. Zudem sei der Antragsteller mit seinem Vorbringen zur Immissionsprognose, zum Eintrag von Stickstoffdioxid, zur Nichteinhaltung des Benzo(a)pyren-Zielwertes, zur Sonderfallprüfung für Chrom VI sowie weitgehend auch zur ausreichenden Kontrolle des Abfallinputs präkludiert, da diese Rügen in seinen ursprünglichen Einwendungen gegen das Vorhaben keinen ausreichenden Niederschlag gefunden hätten. Insbesondere habe die Genehmigungsbehörde nicht im erforderlichen Maße erkennen können, in welcher Weise sie bestimmte, vom Antragsteller benannte Belange einer näheren Betrachtung hätte unterziehen müssen.

Der Antragsteller hat hiergegen Ende Oktober 2009 die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt und im Januar 2010 beantragt, die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen den immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbescheid für die Errichtung und den Betrieb der Verbrennungsanlage wiederherzustellen.

Zur Begründung dieses Antrags trägt er vor: Sowohl die Aarhus-Konvention wie auch Art. 10a der UVP-Richtlinie 85/337/EWG und der wortgleiche Art. 15a bzw. Art. 16 der IVU-Richtlinie 96/61/EG ergäben einen umfassenden gerichtlichen Prüfungsrahmen für das Vorbringen nicht staatlicher Vereinigungen, die vorwiegend Ziele des Umweltschutzes fördern. Gemeinschaftsrechtswidrig verknüpfe das Gesetz in § 2 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und 2 UmwRG das Klagerecht eines Umweltverbandes im Sinne einer schutznormakzessorischen Verbandsklage mit den Anforderungen an den Individualrechtsschutz. Das Verbandsklagerecht werde damit von dem notwendigen Schutz bisher nicht einklagbarer Interessen der Allgemeinheit abgeschnitten. Die angegriffene Genehmigung ermögliche eine Schädigung der beiden FFH-Gebiete durch zusätzliche NOx-Luftbelastungen und NOx-Depositionen. Das Unterschreiten der Irrelevanzschwelle nach der TA Luft rechtfertige es nicht, von einer Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. einer Vorprüfung abzusehen, die grundsätzlich für jedes UVP-pflichtige Vorhaben gelte. Der Kläger sei mit seinem Vorbringen, das den Mindestanforderungen an die Substantiierung von Einwendungen im Anhörungsverfahren genüge, nicht präkludiert. Das Gemeinschaftsrecht fordere als Voraussetzung einer umfassenden gerichtlichen Kontrolle keine vorherige Beteiligung am Verwaltungsverfahren. § 2 Abs. 3 UmwRG sei mit Art. 10a der UVP-Richtlinie und Art. 16 IVU-Richtlinie nicht zu vereinbaren. Die Luftreinhalterichtlinie 96/62/EG setze für die Mitgliedstaaten über die Tochterrichtlinien einen verbindlichen Rahmen fest, der bezüglich der einzelnen Schadstoffe eingehalten werden müsse. Behördliche Genehmigungen dürften nicht zu Grenzwertüberschreitungen führen. Eine Bezugnahme auf die Irrelevanzschwelle der TA Luft sei in diesem Zusammenhang europarechtswidrig; diese diene dem Schutz des Menschen, nicht aber dem der Natur. Die für die Anordnung des Sofortvollzugs angeführten Gründe seien nicht tragfähig. Das Vollzugsinteresse der Beigeladenen überwiege nicht das Aussetzungsinteresse des Antragstellers als Sachwalter sowohl des Gesundheitsinteresses der Anlieger als auch des Naturschutzinteresses an den FFH-Gebieten.

Der Antragsgegner und die Beigeladene beantragen, den Antrag abzulehnen.

Mit ausführlichen Begründungen treten sie dem Begehren des Antragstellers entgegen. Auf den Inhalt der Schriftsätze vom 29. Januar und 1. Februar 2010 wird Bezug genommen.

Der Antrag bleibt ohne Erfolg.

1. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist zulässig. Das Bundesverwaltungsgericht ist nach Einlegung der Revision das Gericht der Hauptsache i.S.v. § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Prüfungsmaßstab für die Nachprüfung des angegriffenen Urteils ist somit sowohl für die Hauptsache wie auch für das vorläufige Rechtsschutzbegehren das revisible Recht i.S.v. § 137 VwGO.

2. Der Antrag ist aber nicht begründet.

a) Dem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage ist nicht bereits wegen eines Verstoßes gegen die Begründungspflicht gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO zu entsprechen. Die Genehmigungsbehörde hat unter Ziffer 10 des Genehmigungsbescheides die Anordnung der sofortigen Vollziehung mit dem überwiegenden Interesse der Beigeladenen begründet. Dabei hat sie insbesondere auf die Erforderlichkeit einer terminplangerechten Projektrealisierung sowohl im Hinblick auf bereits bestehende vertragliche Verpflichtungen der Beigeladenen wie auch hinsichtlich einer gesicherten und kontinuierlichen Versorgung des Industrieparks Höchst mit Dampf verwiesen. Mit diesen auf den Einzelfall bezogenen, nachvollziehbaren Erwägungen ist das Vollzugsinteresse der Beigeladenen in ausreichendem Maße begründet worden.

b) Im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nimmt das Gericht eine eigene Abwägung der widerstreitenden Vollzugs- und Aufschubinteressen der Beteiligten vor. Dem Charakter des Eilverfahrens nach § 80a Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 80 Abs. 5 VwGO entsprechend kann das Gericht seine vorläufige Entscheidung im Regelfall nur auf der Grundlage einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als wesentliches Element der Interessensabwägung für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angeordneten Sofortvollzugs treffen (stRspr; vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. September 1995 - 2 BvR 1179.95 - NVwZ 1996, 58 <60>). Kann - wegen der besonderen Dringlichkeit oder der Komplexität der Rechtsfragen - keine Abschätzung über die Erfolgsaussichten der Revision i.S. einer Evidenzkontrolle getroffen werden, sind allein die einander gegenüber stehenden Interessen zu gewichten.

Bei einem im Revisionsverfahren gestellten Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ist zu prüfen, ob entgegen der vorinstanziellen Klageabweisung gleichwohl die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs geboten ist, weil die vorausgegangene Entscheidung offensichtlich gegen revisibles Recht verstößt (Beschluss vom 21. Juli 1994 - BVerwG 4 VR 1.94 - BVerwGE 96, 239 <243 f.> m.w.N.).

c) Nach dem jetzigen Erkenntnisstand ist der Ausgang des Revisionsverfahrens offen. Im Revisionsverfahren ist voraussichtlich eine Vielzahl zum Teil schwieriger Rechtsfragen zu klären, die im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auch nicht im Wege einer summarischen Prüfung geklärt werden können. Dazu gehören etwa die Fragen, ob die schutznormakzessorische Ausgestaltung des Rügerechts anerkannter Naturschutzverbände durch nationales Recht europarechtskonform ist und damit auch den Prüfungsumfang des Gerichts beschränkt, ob die Präklusionsregelungen des nationalen Rechts auch für die Verbandsklage nach § 1 Abs. 1 UmwRG Geltung haben, ob eine hinter den Anforderungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeit zurückbleibende und damit rechtswidrige Vorprüfung des Einzelfalls eine Aufhebung der Genehmigung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG zur Folge hat sowie die Frage, ob das Überschreiten von Immissionsgrenz- oder Zielwerten der 22. BImSchV einer Genehmigungserteilung entgegen steht.

Im Rahmen der damit gebotenen bloßen Interessensabwägung überwiegt das Interesse der Beigeladenen an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Genehmigungsbescheides das Interesse des Antragstellers, die Schaffung vollendeter Tatsachen durch Inbetriebnahme der Verbrennungsanlage vor einer endgültigen Entscheidung in der Hauptsache zu verhindern. Dabei ist von Bedeutung, dass der Antragsteller zur Begründung des erst im Revisionsverfahren gestellten Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes Gründe geltend macht, die er bereits bei einer möglichen Anfechtung der Bescheide über die Zulassung des vorzeitigen Baubeginns im Jahre 2007 hätte geltend machen können, und er bereits damals die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage hätte beantragen und damit einen Baustopp herbeiführen können. Denn die Zulassung des vorzeitigen Baubeginns setzt gemäß § 8a Abs. 1 Nr. 1 BImSchG voraus, dass die Behörde die Erteilung einer endgültigen Genehmigung bereits überwiegend für wahrscheinlich hält. Die dieser Prüfung zu Grunde liegenden Pläne für das Vorhaben waren dem Antragsteller ebenso bekannt wie der Beginn der Bauarbeiten. Der Antragsteller hatte auch Gelegenheit, die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den streitgegenständlichen Genehmigungsbescheid zeitnah nach dessen Erlass beim Verwaltungsgerichtshof zu beantragen. Auch dies hat er unterlassen und statt dessen zugewartet, bis die Verbrennungsanlage im Jahr 2010 vor der Inbetriebnahme steht und der Beigeladene seine Investitionen im großen Umfang bereits getätigt hat.

Da das Vorhaben der Beigeladenen bereits unmittelbar vor der baulichen Vollendung steht, beschränkt sich das Interesse des Antragstellers an der Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes auf eine Verhinderung der Inbetriebnahme der Anlage. Dieses Interesse ist vergleichsweise gering zu werten. Denn unabhängig von der Rechtsfrage, ob das Unterschreiten von Irrelevanzschwellen nach Nr. 4.4.3 TA Luft die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. einer Vorprüfung in Frage stellen kann oder ungeeignet ist, eine erhebliche Beeinträchtigung von Erhaltungszielen auszuschließen, hat der Antragsteller nicht substantiiert dargetan, dass die zusätzlichen Schadstoffeintragungen und insbesondere auch die zusätzliche Belastung der beiden FFH-Gebiete mit eutrophierenden Stickstoffoxiden so gravierend sein werden, dass bis zur Entscheidung in der Hauptsache erhebliche und irreversible Nachteile für die Umwelt eintreten. Sollte das Hauptsacheverfahren zu Lasten der Beigeladenen enden, hätte dies eine unmittelbare Betriebseinstellung und damit eine Beendigung der Umweltbelastung zur Folge.

Bei dieser Ausgangslage überwiegt das Vollzugsinteresse der Beigeladenen. Die Beigeladene hat nachvollziehbar und unwidersprochen dargelegt, dass sie bei ausbleibender Inbetriebnahme der Anlage schweren Schaden erleiden und existenzbedrohend betroffen würde. Bei Anordnung der aufschiebenden Wirkung würde der Vertrag vom Generalunternehmer vermutlich gekündigt, ohne dass noch Vertragsstrafenansprüche geltend gemacht werden könnten. Die Anlage müsste in Teilbereichen konserviert, eingestelltes Bedienpersonal ggf. entlassen und später wieder rekrutiert werden. Auch die Verträge über die Abnahme von Ersatzbrennstoffen mit 13 Lieferanten stünden zur Disposition, auf die im Falle eines erfolgreich bestrittenen Revisionsverfahrens nicht oder nur schwerlich wieder zurück gegriffen werden könnte. Bei einem Bau- bzw. Betriebsstopp zum jetzigen späten Zeitpunkt würde auch die Begleichung noch offener Handwerkerrechnungen gefährdet, da die für die Anlagenerrichtung zur Verfügung stehenden Kredite von den Banken wohl nicht mehr weiter ausgereicht würden. Dies alles spricht angesichts des relativ geringen Suspensivinteresses des Antragstellers für eine Beibehaltung der Vollzugsanordnung bis zum Abschluss des Revisionsverfahrens.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Billigem Ermessen entspricht es, dem Antragsteller auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, die sich durch Antragsstellung und einer damit möglichen Kostenbelastung (§ 154 Abs. 3 VwGO) am Verfahren beteiligt hat. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 und § 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG (1/2 des vorläufig festgesetzten Streitwerts für das Revisionsverfahren, Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).