BVerwG, 5. Senat — 5 C 8/10
Der Kläger begehrt Leistungen nach dem Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz (AFBG) für die Teilnahme an der Fortbildung zum Fachberater für Finanzdienstleistungen und zum Fachwirt für Finanzberatung.
Der Kläger legte 1997 die Gesellenprüfung für das Elektroinstallateur-Handwerk ab und war in diesem Bereich bis 2003 als Facharbeiter tätig. Hieran schloss sich eine Tätigkeit als Vermittler und Berater im Finanzbereich an.
Am 8. Juni 2006 beantragte der Kläger beim Landratsamt R. die Übernahme des Beitrags für eine Fortbildung zum Fachberater für Finanzdienstleistungen in Teilzeitform durch die G. KG für die Zeit vom 7. April 2006 (Beginn des Maßnahmeabschnitts) bis zum 6. Februar 2007 (Ende des Maßnahmeabschnitts). Entsprechend dem vom Antrag umfassten Fortbildungsplan sollte die Ausbildung zunächst die Fortbildung zum Fachberater für Finanzdienstleistungen (IHK) als Grundlagenteil sowie anschließend die Ausbildung zum Fachwirt für Finanzberatung (IHK) als Vertiefungsteil beinhalten. Der Vertiefungsteil, für den sich der Kläger noch nicht angemeldet hatte, sollte hiernach in der Zeit von November 2007 bis September 2008 stattfinden. Grundlagen- und Vertiefungsteil sollten jeweils 196 Präsenzunterrichtsstunden und 144 medienunterstützte Unterrichtsstunden umfassen. Die Lehrgangsempfehlungen der G. KG gingen von einer Lehrgangsdauer für beide Teile der Ausbildung von 20 bis 24 Monaten aus.
Mit Bescheid vom 13. Juli 2006 lehnte das Landratsamt R. den Antrag des Klägers mit der Begründung ab, der Ausbildung fehle der Aufstiegscharakter nach § 2 Abs. 1 AFBG.
Hiergegen erhob der Kläger Widerspruch und reichte während des Widerspruchsverfahrens verschiedene Dokumente nach, darunter eine am 26. Juli 2006 zwischen ihm und der G. KG abgeschlossene Schulungsvereinbarung für die Vorbereitung auf die IHK-Prüfung für den Fachwirt für Finanzberatung. Danach sollte diese Fortbildung am 5. Mai 2008 beginnen und voraussichtlich am 13. Februar 2009 enden.
Der Kläger absolvierte die beiden Fortbildungslehrgänge in der Zeit zwischen April 2006 bis Februar 2007 und zwischen Mai 2008 bis Februar 2009. An der ersten Fortbildung zum Fachberater für Finanzdienstleistungen nahmen insgesamt 13 Personen teil. Hierunter waren zwei Studenten der Verwaltungs- bzw. Wirtschaftswissenschaften, eine Diplom-Kauffrau sowie eine Diplom-Wirtschaftsingenieurin und ein Diplom-Wirtschaftsingenieur.
Der nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 15. August 2007 stattgegeben. Auf die Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 5. November 2009 das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat der Verwaltungsgerichtshof im Wesentlichen ausgeführt: Die Fortbildungsmaßnahme sei nicht förderungsfähig, weil der Kläger bei Beginn der Maßnahme nicht den erforderlichen umfassenden Fortbildungswillen gehabt habe. Zwar habe er in dem von seinem Förderungsantrag vom 8. Juni 2006 umfassten Fortbildungsplan nach § 6 Abs. 1 Satz 3 AFBG sowohl den im Jahr 2006 begonnenen Lehrgang zum Fachberater für Finanzdienstleistungen (IHK) als auch einen für die Zeit von November 2007 bis September 2008 geplanten Lehrgang zum Fachwirt für Finanzberatung (IHK) angegeben. Für den Zeitpunkt des Beginns des von dem Kläger absolvierten ersten Lehrgangs im Jahr 2006 ließen sich aber keine Anhaltspunkte für das Bestehen einer auf die Durchführung beider Lehrgänge gerichteten Absicht erkennen. Insbesondere habe der Kläger mit seinem Antrag vom 8. Juni 2006 weder jeweils verbindliche Anmeldungen für die erwähnten beiden Maßnahmeabschnitte noch darauf gerichtete Fortbildungsverträge vorgelegt. Dass der Kläger auch den zweiten Maßnahmeabschnitt tatsächlich durchgeführt und abgeschlossen habe, könne nicht den Schluss rechtfertigen, dass er von Beginn an die Absicht zur Durchführung der gesamten Ausbildung gehabt habe. Der Kläger könne auch deshalb keine Förderung beanspruchen, weil es in Bezug auf den Lehrgang zur Fortbildung zum Fachberater für Finanzdienstleistungen an dem erforderlichen Vorqualifikationserfordernis gefehlt habe. Denn unter den 13 Teilnehmern des Lehrgangs seien wenigstens 5 Personen ohne beruflichen Bildungsabschluss und ohne eine längere berufliche Praxis gewesen. Dies stelle keine so geringe Zahl von Ausnahmefällen dar, dass es eine praktisch zu vernachlässigende Größenordnung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei.
Mit seiner Revision rügt der Kläger eine Verletzung von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2, § 2 Abs. 3 Satz 3, § 6 Abs. 1 Satz 2 AFBG und von Art. 3 Abs. 1 GG.
Der Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil.
Die zulässige Revision ist nicht begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat im Ergebnis zu Recht (§ 144 Abs. 4 VwGO) der Berufung des Beklagten stattgegeben und die Klage abgewiesen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Gewährung der begehrten Förderung der beruflichen Aufstiegsfortbildung. Die von ihm durchgeführte Fortbildungsmaßnahme ist nicht förderungsfähig. Sie weist - auch wenn davon ausgegangen wird, dass nach der hier anwendbaren Gesetzesfassung der Grundlagen- und der Vertiefungslehrgang selbstständige Teile einer einheitlichen Maßnahme sind (1.) - nicht die vom Gesetz geforderte Unterrichtsdichte auf (2.). In Bezug auf diesen Grund greifen die vom Kläger erhobenen Verfahrensrügen nicht durch (3.).
1. Der Verwaltungsgerichtshof geht zutreffend davon aus, dass sich die Rechtslage nach dem Gesetz zur Förderung der beruflichen Aufstiegsfortbildung (Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz - AFBG -) in der Fassung vom 31. Oktober 2006 (BGBl I S. 2407) beurteilt, d.h. nach der Fassung des AFBG, die bis zum 30. Juni 2009 gegolten hat. Denn der Kläger hat nach den unbestrittenen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs mit der Fortbildung (Fachberater für Finanzdienstleistungen) bereits im April 2006 begonnen (vgl. die Übergangsregelung des § 30 Abs. 1 der seit dem 1. Juli 2009 in Kraft getretenen Neufassung des AFBG vom 18. Juni 2009 <BGBl I S. 1314>).
Der Senat kann offenlassen, ob der rechtlichen Bewertung des Verwaltungsgerichtshofs zu folgen ist, dass bereits nach der hier maßgeblichen älteren Gesetzesfassung eine aus mehreren Maßnahmeabschnitten bestehende (Gesamt-)Maßnahme nur dann anzunehmen ist, wenn der Antragsteller neben der entsprechenden Angabe in einem Fortbildungsplan nach § 6 Abs. 1 Satz 3 AFBG auch seine Absicht glaubhaft gemacht hat, die gesamte Maßnahme tatsächlich durchführen zu wollen. Der Verwaltungsgerichtshof geht zwar - was von den Beteiligten nicht in Abrede gestellt wird - zu Recht davon aus, dass weder die Fortbildung zum Fachberater für Finanzdienstleistungen noch die Fortbildung zum Fachwirt für Finanzberatung als solche förderungsfähig sind, weil sie jeweils für sich betrachtet nicht die für Maßnahmen in Teilzeitform gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG erforderliche Gesamtstundenzahl von 400 erreichen (zur Verfassungsmäßigkeit dieser Anforderung wird verwiesen auf das Urteil vom heutigen Tage in dem Verfahren BVerwG 5 C 5.10). Es muss hier jedoch nicht abschließend entschieden werden, ob - wie der Verwaltungsgerichtshof meint - bereits nach dem ausgelaufenen Recht mehrere Fortbildungseinheiten, die auch in sich selbstständig angeboten und absolviert werden können, nur dann eine einheitliche Fortbildungsmaßnahme bilden, wenn sich der Fortbildungswillige schon bei Maßnahmebeginn zu allen zur Erreichung des übergeordneten Fortbildungsziels notwendigen Lehrgängen verbindlich anmeldet und entsprechende Schulungsverträge abgeschlossen hat. Denn auch bei einer als Einheit angenommenen Maßnahme, die sowohl die Fortbildung zum Fachberater für Finanzdienstleistungen als auch die zum Fachwirt für Finanzberatung umfasst, ist diese hier jedenfalls deshalb nicht förderungsfähig, weil die Gesamtmaßnahme nicht die von § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG geforderte Unterrichtsdichte aufweist.
2. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG ist die Teilnahme an einer Fortbildungsmaßnahme, die - wie hier - in Teilzeitform durchgeführt wird, unter anderem nur dann förderungsfähig, wenn in der Regel innerhalb von acht Monaten an mindestens 150 Unterrichtsstunden Lehrveranstaltungen stattfinden. Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt.
2.1 Entgegen der Ansicht des Klägers bestehen gegen die Wirksamkeit und Anwendbarkeit dieser Vorschrift keine durchgreifenden Bedenken. Der Senat hat in seinem Urteil vom heutigen Tage in dem Verfahren BVerwG 5 C 5.10 zur Verfassungskonformität des in § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG normierten Erfordernisses der Unterrichtsdichte und zu ihrer Berechnung Folgendes ausgeführt:
"Die Bindung der Förderung an eine bestimmte Unterrichtsdichte ist verfassungsrechtlich unbedenklich (2.2.1). Bei Fortbildungsmaßnahmen, die aus mehreren selbstständigen Abschnitten bestehen, sind für die Berechnung der Unterrichtsdichte auch nach der hier anzuwendenden Fassung des Gesetzes die zwischen den einzelnen Fortbildungsabschnitten gelegenen unterrichtsfreien Zeiten mit einzubeziehen (sog. Bruttomethode) (2.2.2). Die erforderliche Unterrichtsdichte ist jedenfalls dann nicht mehr 'in der Regel' gewahrt, wenn in mehr als 20 v.H. der von der Maßnahme umfassten Achtmonatszeiträume an weniger als 150 Unterrichtsstunden Lehrveranstaltungen stattfinden (2.2.3). Dies ist bei der Fortbildungsmaßnahme des Klägers der Fall (2.2.4).
2.2.1 § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, soweit hierdurch Fortbildungsmaßnahmen mit einer geringeren Ausbildungsdichte nicht förderungsfähig sind. Der Gestaltungsspielraum, der dem Gesetzgeber bei der Bestimmung der Voraussetzungen einer förderungsfähigen Fortbildungsmaßnahme zuzubilligen ist (s.o. 1.2), ist nicht überschritten. Das Ziel des Gesetzgebers, im Interesse des Fortbildungserfolgs nur solche Fortbildungsmaßnahmen zu fördern, bei denen durch eine Mindestunterrichtsdichte der Lernerfolg durch eine stetige und kontinuierliche Befassung mit dem Unterrichtsstoff gewährleistet ist, bildet ein jedenfalls sachgerechtes Unterscheidungsmerkmal für die Anerkennung der Förderungsfähigkeit. Dies gilt namentlich bei Maßnahmen in Teilzeitform, bei denen die Teilnehmerinnen und Teilnehmer oftmals im Berufsleben stehen und sich ohnehin nicht in vollem Maße auf die Fortbildung konzentrieren können. Die Anknüpfung an eine bestimmte Unterrichtsdichte ergänzt insoweit die ihrerseits verfassungsgemäße Regelung (s.o. 1.2), dass die nur begrenzt zur Verfügung stehenden öffentlichen Mittel auf die Förderung solcher Maßnahmen konzentriert werden sollen, die einen Fortbildungswilligen finanziell und zeitlich in höherem Maße beanspruchen.
2.2.2 Die vom Senat in seinem Urteil vom 11. Dezember 2008 (BVerwG 5 C 17.08 - BVerwGE 132, 339 <mit Nachweisen zum Streitstand>) noch offengelassene Frage, welche Bedeutung unterrichtsfreien Zeiten für die Berechnung der Unterrichtsdichte zukommt, ist dahin zu beantworten, dass diese Zwischenzeiten nicht außer Betracht bleiben dürfen.
a) Entgegen der Auffassung des Klägers spricht bereits der Wortlaut des § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG für die Anwendung der Bruttomethode bei der Berechnung der Unterrichtsdichte (s.a. OVG Lüneburg, Beschluss vom 19. Januar 2010 - 4 LC 232/08 - DVBl 2010, 667 m.w.N.). Nach dieser Regelung ist bei Maßnahmen, die aus mehreren Maßnahmeabschnitten bestehen, die nach der Prüfungsordnung oder den Lehrgangsempfehlungen vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmeteile maßgebend. Der Begriff der Gesamtdauer nimmt zumindest für die 48-Monats-Höchstgrenze des § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b AFBG den gesamten Zeitraum von Beginn der Maßnahme bis zu deren Abschluss in den Blick. Dies umschließt notwendig auch die zwischen den einzelnen Fortbildungsabschnitten gelegenen unterrichtsfreien Zeiten. Die Regelung stellt auch nicht auf die Gesamtdauer aller Maßnahme'abschnitte' ab, die in § 2 Abs. 1 Satz 2 AFBG als die in sich selbstständigen Abschnitte einer Maßnahme definiert sind. Maßgebend ist vielmehr die Gesamtdauer aller Maßnahme'teile'; dies umschließt neben den Maßnahmeabschnitten auch die jeweiligen Prüfungszeiten, in denen regelmäßig der vorbereitende Unterricht bereits abgeschlossen ist, aber auch sonstige Zeiten, in denen im Rahmen einer Gesamtmaßnahme kein Unterricht stattfindet.
b) § 2 Abs. 3 Satz 4 AFBG bestätigt diese Auslegung, wenn angeordnet wird, dass u.a. 'unterrichtsfreie Ferienzeiten' gemäß § 11 Abs. 4 AFBG außer Betracht bleiben. Die Hervorhebung dieser Ferienzeiten bekräftigt, dass andere Zeiten, in denen tatsächlich kein Unterricht stattfindet - ohne dass eine Maßnahme nach § 7 Abs. 4 AFBG als unterbrochen gilt - zu berücksichtigen sind. Dass § 11 Abs. 4 AFBG Ferienzeiten nur bei Maßnahmen in Vollzeitform regelt, steht Rückschlüssen auf die nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG maßgebliche Maßnahmedauer nicht entgegen. Der Gesetzgeber hat vielmehr für die Maßnahmen in Teilzeitform kein Bedürfnis gesehen, unterrichtsfreie Zeiten ausdrücklich von der Berücksichtigung auszunehmen; für die Maßnahmen in Teilzeitform lässt die auf Achtmonatszeiträume bezogene Mindestfortbildungsdichte Raum für Ferienzeiten, Phasen geringerer Unterrichtsintensität (z.B. rund um gesetzliche Feiertage) oder sonstige Zeiten, in denen kein Unterricht stattfindet.
Keine andere Beurteilung rechtfertigt, dass eine Maßnahme, welche die Höchstfrist nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b AFBG ausschöpft und sich auf die Mindeststundenzahl nach § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. a AFBG beschränkt, die geforderte Unterrichtsdichte - jedenfalls bei gleichmäßiger Verteilung der Unterrichtsstunden - nicht erreichen kann. Daraus folgt allein, dass Maßnahmen, die die Mindeststundenzahl nur knapp überschreiten, nicht die Höchstdauer ausschöpfen können, sondern in einem kürzeren Zeitraum beendet sein müssen.
Die Notwendigkeit, unterrichtsfreie Zeiten zwischen zwei selbstständigen Maßnahmeabschnitten bei der Gesamtdauer der Maßnahme zu berücksichtigen, folgt bei systematischer Auslegung auch aus § 7 Abs. 4 Satz 2 und 3 AFBG. Nach diesen Regelungen gilt eine Maßnahme nicht nur dann als unterbrochen, wenn infolge von Krankheit oder Schwangerschaft die Teilnahme an der Maßnahme nicht möglich ist, sondern auch dann, wenn und solange die Fortsetzung einer Maßnahme durch von dem Teilnehmer oder der Teilnehmerin nicht zu vertretende Wartezeiten, die die Ferienzeiten nach § 11 Abs. 4 AFBG überschreiten, unterbrochen wird. Auch diese Regelung geht nach Wortlaut und systematischer Stellung für alle Maßnahmen (und nicht nur für einphasige Maßnahmen in Vollzeitform) von einer kontinuierlichen Maßnahmedurchführung aus, bei der es nicht zu längeren Phasen der Nichtteilnahme bzw. Nichtdurchführung kommt.
c) Allein die Bruttobetrachtung entspricht auch dem Zweck des Gesetzes, nur solche Fortbildungsmaßnahmen zu fördern, die durch den zeitlichen Umfang und die damit einhergehende Belastung einen bestimmten Mindestumfang überschreiten. Die zeitlichen Untergrenzen sollen auch bewirken, dass 'förderungsfähige Maßnahmen in Teil- wie in Vollzeitform auch im Interesse des Teilnehmers zügig durchgeführt und sachlich nicht gerechtfertigte zeitliche Streckungen vermieden werden' (BTDrucks 13/3698 S. 15). Von diesem Ziel ist der Gesetzgeber auch durch die Gesetzesänderung nicht abgerückt, durch die § 2 Abs. 3 Satz 1 AFBG seine hier anzuwendende Fassung erhalten hat.
d) Die Entstehungsgeschichte bekräftigt das gefundene Ergebnis. In der Erstfassung des Gesetzes (Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz vom 23. April 1996, BGBl I S. 623) enthielt § 2 Abs. 3 AFBG keine dem hier anzuwendenden Satz 3 entsprechende Regelung. Für die in Satz 1 getroffenen Bestimmungen zur zeitlichen Struktur der förderungsfähigen Maßnahmen führt die Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks 13/3698 S. 15) aus, dass sie bezogen sind 'auf die Gesamtdauer der Maßnahme und nicht auf die einzelnen Maßnahmeabschnitte'. Bei der Einfügung der Sätze 3 und 4 in der hier anzuwendenden Fassung durch Art. 1 Nr. 1 lit. c) cc) des Gesetzes zur Änderung des Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetzes (vom 20. Dezember 2001, BGBl I S. 4029) hat sich an diesem Bezug nichts geändert. Es sollte insbesondere 'vermieden werden, dass bildungspolitisch erwünschte Verkürzungen der Fortbildung z.B. infolge Anrechnung früherer Aus- oder Fortbildungszeiten (z.B. Ausbildereignungsprüfung) nicht zu einem Verlust des Förderanspruchs wegen Nichterreichens der Mindeststundenzahl führen' (BTDrucks 14/7094 S. 15). Es fehlt jeder Anhalt, dass damit auch eine Umstellung auf das Nettoprinzip verbunden sein könnte. Die Einfügung der Unterbrechungsregelung bei Wartezeiten (§ 7 Abs. 4 Satz 2 AFBG) ist damit begründet worden, es solle sichergestellt werden, dass 'unverschuldete Wartezeiten bei der Berechnung des Zeitraums, innerhalb dessen die Maßnahme abgeschlossen werden muss, ausgeklammert werden', damit die Einhaltung der maximalen Maßnahmedauer nach § 2 Abs. 3 AFBG nicht verhindert wird. Diese Begründung stellt zumindest für § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b, Nr. 2 Buchst. b AFBG eindeutig auf das Bruttoprinzip ab. Der Übergang zum Nettoprinzip bei der Unterrichtsdichte bedürfte dann einer besonderen Begründung, an der es fehlt.
e) Der Gesetzgeber ist bei der Neufassung des § 2 Abs. 3 AFBG zum 1. Juli 2009 (Art. 1 Nr. 1, Art. 3 Satz 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetzes vom 18. Juni 2009, BGBl I S. 1314) ebenfalls davon ausgegangen, dass das Bruttoprinzip bereits bei der hier anzuwendenden Gesetzeslage heranzuziehen war. In der Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks 16/10996 S. 22) ist hierzu ausgeführt:
'Bei den Sätzen 7 bis 9 handelt es sich um eine Klarstellung des gesetzgeberischen Willens. Diese Klarstellung ist erforderlich geworden, weil in der Vergangenheit vermehrt Gerichte bei der Ermittlung der Fortbildungsdichte fälschlicherweise auf die sogenannte Nettobetrachtung abgestellt haben. Danach sind auch längere Unterbrechungszeiten zwischen zwei Maßnahmeabschnitten von z.B. mehr als zwei Jahren bei der Berechnung der Maßnahmedauer unberücksichtigt geblieben und wurden als förderunschädlich eingestuft. Wie sich aber bereits aus dem Wortlaut des geltenden § 2 Abs. 3 ergibt, ist auf die Gesamtdauer der Maßnahme und eben nicht nur auf die Dauer der einzelnen Maßnahmeabschnitte abzustellen. Gesetzesintention ist das möglichst zielstrebige und zügige Erreichen des Fortbildungszieles auch mit Blick auf eine sparsame Mittelverwendung. Dem wird nur die sogenannte Bruttobetrachtung gerecht, die bei der Ermittlung des maximalen Zeitrahmens und der Fortbildungsdichte sowohl die Maßnahmeabschnitte als auch die dazwischen liegenden unterrichtsfreien Zeiten umfasst. Sowohl das abstrakte Lehrgangskonzept des Bildungsträgers als auch der vom Teilnehmer oder von der Teilnehmerin individuell gewählte Lehrgangsablauf müssen die Vorgaben des § 2 Abs. 3 erfüllen. Dies soll nunmehr im Gesetz unmissverständlich klargestellt werden.'
Die Wertung des Gesetzgebers, ob eine Norm konstitutiven oder deklaratorischen Charakter hat, bindet zwar als solche die Gerichte nicht (BVerfG, Beschluss vom 21. Juli 2010 - 1 BvL 11/06 u.a. - juris Rn. 73; BVerwG, Beschluss vom 19. August 2010 - BVerwG 2 C 34.09 - ZTR 2011, 59). Die Begründung eines Gesetzesentwurfs, die das bereits anderweitig ermittelte Ergebnis klar bestätigt, kann aber im Rahmen der allgemeinen Auslegungsmethoden ergänzend herangezogen werden.
f) Die Frage, ob für die Bemessung der Unterrichtsdichte hier die Brutto- oder die Nettobetrachtung zu Grunde zu legen ist, ist im vorliegenden Verfahren auch nicht deswegen unerheblich, weil nach § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG stets die nach der Prüfungsordnung oder den Lehrgangsempfehlungen vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmeteile maßgebend ist. Legt - wie hier - die heranzuziehende Prüfungsordnung die vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmen nicht verbindlich fest, so ist die in den Lehrgangsempfehlungen vorgesehene Gesamtdauer aller Maßnahmeteile maßgebend. Auf eine Lehrgangsempfehlung kann auf der Grundlage der heranzuziehenden Bruttomethode indes nur dann abgestellt werden, wenn sie auch klare Empfehlungen zu etwaigen Wartezeiten oder sonstigen unterrichtsfreien Zeiten gibt und sie auch Grundlage der Fortbildungsplanung der Teilnehmerinnen und Teilnehmer ist. Der Begriff der Empfehlung trägt allein dem Umstand Rechnung, dass ein Fortbildungsträger zur für Dritte verbindlichen, normativ wirkenden Regelung der vorgesehenen Gesamtdauer nicht berechtigt ist und von ihm getroffene Festlegungen damit einen anderen rechtlichen Bindungsgrad als Regelungen einer Prüfungsordnung haben.
Eine für § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG beachtliche Lehrgangsempfehlung, die Grundlage der Berechnung der Unterrichtsdichte werden kann, liegt aber nur und erst dann vor, wenn sie im Wesentlichen ebenso verbindlich ist wie die Regelung in einer Prüfungsordnung und sie auch von dem Fortbildungsträger selbst beachtet wird. Dies ist nicht der Fall, wenn ein Fortbildungsträger von der eigenen Lehrgangsempfehlung abweichende Fortbildungsvereinbarungen schließt oder zulässt. Dies folgt regelmäßig schon daraus, dass die im Fortbildungsplan angegebene und von dem Fortbildungsträger bescheinigte tatsächliche Fortbildungsgestaltung in Bezug auf die Gesamtdauer (einschließlich unterrichtsfreier Zeiten) von der Lehrgangsempfehlung abweicht; anderes gilt, wenn der Fortbildungsplan hierfür besondere Gründe kennzeichnet, die nach Art und Gewicht jenen des § 7 Abs. 4 AFBG entsprechen.
2.2.3 Die von § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG geforderte Unterrichtsdichte, nach der 'innerhalb von acht Monaten an mindestens 150 Unterrichtsstunden Lehrveranstaltungen stattfinden', ist bei Fortbildungsmaßnahmen, deren Gesamtdauer acht Monate übersteigt, bezogen auf alle Achtmonatsabschnitte zu ermitteln, die in dem Zeitraum zwischen dem Unterrichtsbeginn im ersten Maßnahmeabschnitt und dem Ablauf des Monats, in dem im letzten Maßnahmeabschnitt planmäßig der letzte Unterricht abgehalten wird, gebildet werden können.
In der Verwaltungspraxis wird allerdings oftmals bereits eine Betrachtung zur zutreffenden Beurteilung der Unterrichtsdichte führen, die von einer gleichmäßigen Verteilung aller Unterrichtsstunden auf die Gesamtdauer der Maßnahme ausgeht und für die Bestimmung der Unterrichtsdichte die Gesamtzahl der berücksichtigungsfähigen Unterrichtsstunden durch die Zahl der Monate, die die Maßnahme dauert, teilt und den Quotienten mit dem Faktor acht multipliziert (Durchschnittsbetrachtung). Diese Berechnungsweise entspricht indes nicht in vollem Umfang den Vorgaben des § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG und kann namentlich dann zu unzutreffenden Ergebnissen führen, wenn zwischen zwei Maßnahmeabschnitten längere Zeiten ohne Unterricht liegen oder sie zu dem Ergebnis kommt, dass die geforderte Unterrichtsdichte nur geringfügig überschritten wird. Denn der Gesetzgeber hat gerade nicht eine Durchschnittsbetrachtung vorgesehen (wonach in der Regel monatlich 18,75 Unterrichtsstunden stattfinden). Er hat vielmehr die erforderliche Unterrichtsstundenzahl auf einen Zeitabschnitt von acht Monaten bezogen.
Die zeitabschnittsweise Betrachtung, die hiernach in Grenz- oder Zweifelsfällen erforderlich ist, muss jeden einzelnen Zeitraum von acht Monaten, der in dem durch die Gesamtdauer der Maßnahme gezogenen Rahmen gebildet werden kann, in den Blick nehmen. Der erste zu berücksichtigende Achtmonatsabschnitt beginnt hiernach in dem Monat, in dem der Unterricht tatsächlich aufgenommen wird, der nächste Achtmonatsabschnitt beginnt dann in dem folgenden Monat, und der letzte Achtmonatsabschnitt endet in dem Monat, in dem planmäßig der letzte Unterricht abgehalten wird. Die Gesamtdauer der Maßnahme bestimmt mithin die Zahl der Achtmonatsabschnitte, die für die Betrachtung nach § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG zu bilden sind. Soweit keine Anhaltspunkte dafür bestehen oder geltend gemacht werden, dass auch während der einzelnen Maßnahmeabschnitte, in denen tatsächlich Unterricht stattfindet, die für den einzelnen Maßnahmeabschnitt vorgesehene Unterrichtsstundenzahl zeitlich ungleich verteilt ist, kann für die Berechnung davon ausgegangen werden, dass auf jeden Monat die dem Durchschnitt entsprechende Unterrichtsstundenzahl entfällt.
§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG verlangt die festgesetzte Unterrichtsdichte nur 'in der Regel'. Dies lässt Raum für Ausnahmen. Eine Förderung ist nicht schon ausgeschlossen, wenn in einzelnen Achtmonatsabschnitten die erforderliche Unterrichtsdichte nicht erreicht wird. Mit dem Regelerfordernis fordert das Gesetz aber mehr als eine nur 'überwiegend' ausreichende Unterrichtsdichte. Weil das Regelerfordernis die sachlich erwünschte Stetigkeit und Kontinuität der Durchführung der Fortbildungsmaßnahme sichern soll, ist die festgeschriebene Unterrichtsdichte jedenfalls dann nicht mehr 'in der Regel' erreicht, wenn sie in mehr als 20 v.H. aller für die Maßnahme zu bildenden Achtmonatsabschnitte unterschritten wird."
2.2 Nach diesen Grundsätzen, die gleichermaßen im vorliegenden Verfahren gelten, hat der Kläger auch dann keinen Anspruch auf die begehrte Förderung, wenn von einer in zwei Maßnahmeabschnitte aufgeteilten einheitlichen Fortbildungsmaßnahme ausgegangen wird.
a) Die für die Berechnung der Unterrichtsdichte nach § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG maßgebende Gesamtdauer aller Maßnahmeteile ist - darüber herrscht auch zwischen den Beteiligten zu Recht kein Streit - nicht in einer Prüfungsordnung im Sinne dieser Vorschrift verbindlich festgelegt. Ebenso wenig liegt hier eine im Sinne von § 2 Abs. 3 Satz 3 AFBG beachtliche Lehrgangsempfehlung vor. Auf die Lehrgangsempfehlung der G. KG (20 bis 24 Monate für beide Fortbildungsmaßnahmen) kann entgegen der Ansicht des Klägers nicht abgestellt werden, weil sie weder klare Empfehlungen zu etwaigen Wartezeiten oder sonstigen unterrichtsfreien Zeiten gibt noch tatsächlich die Grundlage der Fortbildungsplanung für den Kläger gewesen und auch vom Fortbildungsträger selbst nicht beachtet worden ist. Bereits nach dem vom Kläger bei der Antragstellung eingereichten Fortbildungsplan sollte der Vertiefungsteil (Fortbildung zum Fachwirt für Finanzberatung) erst in der Zeit von November 2007 bis September 2008 stattfinden, so dass die gesamte Fortbildungsdauer (von April 2006 bis September 2008) bei der gebotenen Bruttobetrachtung den in der Lehrgangsempfehlung vorgesehenen Rahmen von 24 Monaten deutlich überstieg. Darüber hinaus hat der Fortbildungsträger mit dem Kläger eine von der eigenen Lehrgangsempfehlung noch stärker abweichende Fortbildungsvereinbarung über den Vertiefungsteil geschlossen. Nach der am 26. Juli 2006 zwischen dem Kläger und der G. KG abgeschlossenen Schulungsvereinbarung für die Vorbereitung auf die IHK-Prüfung für den Fachwirt für Finanzberatung sollte diese Fortbildung erst am 5. Mai 2008 beginnen und voraussichtlich am 13. Februar 2009 enden. Mit der entsprechenden, vom Kläger im Widerspruchsverfahren vorgelegten Bescheinigung hat dieser seinen Fortbildungsplan konkretisiert und in der geänderten Form zum Gegenstand seines Förderungsantrags gemacht. Überdies hat er den Vertiefungsteil auch tatsächlich in dem genannten Zeitraum absolviert.
b) Die danach maßgebliche Fortbildungsmaßnahme, die mit dem Beginn des Unterrichts im Grundlagenlehrgang (Fachberater für Finanzdienstleistungen) im April 2006 begonnen hat und mit dem letzten Unterricht im Vertiefungslehrgang (Fachwirt für Finanzberatung) im Februar 2009 abgeschlossen worden ist, erreicht nicht im Regelfall die erforderliche Unterrichtsdichte (§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 Buchst. c AFBG). Infolge der längeren unterrichtsfreien Zeit nach dem Abschluss des Fachberaterlehrgangs - im Zeitraum von März 2007 bis April 2008 (14 Monate) fand kein Unterricht statt - wird die vorgeschriebene Unterrichtsdichte in deutlich mehr als 20 v.H. der Achtmonatsabschnitte unterschritten. Gründe im Sinne von § 7 Abs. 4 AFBG oder solche, die jenen nach Art und Gewicht entsprechen und eine Unterbrechung der Ausbildung rechtfertigen könnten, sind weder dem Fortbildungsplan zu entnehmen noch sonst vom Kläger geltend gemacht worden oder ersichtlich.
2.3 Besteht bereits aus den oben (2.1, 2.2) dargelegten Gründen kein Förderungsanspruch, bedürfen die weiteren Rechtsfragen, die für einen Förderungsanspruch erheblich sein können, keiner Entscheidung. Insbesondere kann offenbleiben, ob - woran der Senat erhebliche Zweifel hat - die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs zu § 9 AFBG trägt, dass die erforderliche Fortbildungseignung für eine tatsächlich aufgenommene Fortbildung nachträglich allein deswegen entfalle, weil die (Gesamt-)Maßnahme nicht (plangemäß) zu Ende geführt worden ist.
3. Die von der Revision erhobenen Verfahrensrügen greifen nicht durch. Sie richten sich gegen die Bewertung des Verwaltungsgerichtshofs, für die Fortbildungsmaßnahme des Klägers sei das Vorqualifikationserfordernis nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AFBG nicht erfüllt und dem Kläger fehle es an der nach § 9 AFBG erforderlichen Fortbildungseignung. Diese Fragen sind - wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt - für die Zurückweisung der Revision nicht entscheidungserheblich. Nicht zu vertiefen ist daher, ob die Verfahrensrügen ordnungsgemäß erhoben und begründet worden sind.