BVerwG, 3. Senat — 3 BN 1/12

Die Beschwerde hat keinen Erfolg; die Rechtssache weist nicht die allein geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf.

Der Antragsteller, der ein Plakatierungsunternehmen betreibt, wendet sich gegen die von der Antragsgegnerin erlassene Richtlinie über die Werbung im öffentlichen Raum durch Plakate, Banner und Fahnen vom 7. Juni 2011. Der Verwaltungsgerichtshof hat seinen Antrag auf Normenkontrolle gemäß § 47 VwGO als unstatthaft abgewiesen. Bei dieser Richtlinie handele es sich nicht um eine Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 2 VwGO, sondern um eine der Normenkontrolle nicht unterliegende Verwaltungsvorschrift. Das zeigten schon ihre äußere Form und die Umstände ihres Zustandekommens, nämlich die Bezeichnung als Richtlinie, der fehlende Hinweis auf eine Ermächtigungsgrundlage und die fehlende Bekanntmachung als Rechtsnorm. Auch wenn der Begriff der Rechtsvorschrift, wie in der Rechtsprechung anerkannt sei, weit zu verstehen sei und auch solche Verwaltungsvorschriften erfasse, denen die Rechtsordnung gesetzesähnliche unmittelbare Außenwirkung gegenüber dem Bürger beilege, so seien auch diese Voraussetzungen nicht erfüllt. Eine unmittelbare, generell-abstrakte Verbindlichkeit gegenüber jedermann nehme die Richtlinie für sich nicht in Anspruch. Sie setze vielmehr im Sinne einer ermessenslenkenden Vorgabe die vom Gemeinderat der Antragsgegnerin verfolgte Konzeption für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen um, soweit es um die Nutzung des öffentlichen Straßenraums zu Werbezwecken gehe. Der Antragsteller werde damit nicht rechtsschutzlos gestellt. Er habe die Möglichkeit, die auf die Richtlinie gestützte Verwaltungspraxis inzident im Rahmen einer gegen einen ablehnenden Bescheid gerichteten Verpflichtungsklage oder aber im Rahmen einer Feststellungsklage verwaltungsgerichtlich überprüfen zu lassen.

Die vom Antragsteller für klärungsbedürftig gehaltene Frage,

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass zu den im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO außer landesrechtlichen Satzungen und Rechtsverordnungen, die zweifelsfrei unter diese Regelung fallen, auch Vorschriften gehören, die dadurch Rechtsnormqualität erlangt haben, dass sie unabhängig von ihrem materiellen Gehalt durch Satzung oder Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden sind (vgl. Beschluss vom 20. Dezember 1988 - BVerwG 7 NB 2.88 - BVerwGE 81, 128 zu den Teilen eines Abfallwirtschaftsplans, die im Sinne von § 29 Abs. 4 KrW-/AbfG für verbindlich erklärt worden sind). Darüber hinaus ist anerkannt, dass Sinn und Zweck des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ein weites Verständnis des dort verwendeten Begriffs der Rechtsvorschrift nahelegen. Dem trägt das Bundesverwaltungsgericht unter anderem dadurch Rechnung, dass es auch Regelungen, die anhand formeller Kriterien nicht eindeutig als Rechtsnormen zu qualifizieren sind, nicht von vornherein vom Kreis der Rechtsvorschriften ausschließt (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - BVerwG 4 CN 6.03 - BVerwGE 119, 217 <221 m.w.N.>). Es rechnet insbesondere solche Regelungen darunter, denen eine unmittelbare rechtliche Außenwirkung zukommt. Dagegen stellen allgemeine Verwaltungsvorschriften, wenn und soweit sie sich darauf beschränken, verwaltungsintern das Handeln nachgeordneter Behörden zu binden und zu steuern, keine Rechtsvorschriften im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO dar (vgl. Urteil vom 25. November 1993 - BVerwG 5 N 1.92 - BVerwGE 94, 335 <338 f.>; ebenso Wysk, Verwaltungsgerichtsordnung, § 47 Rn. 13). Daraus folgt als Antwort auf die vom Antragsteller aufgeworfene Frage zugleich, dass allein der Umstand, dass der Normgeber eine Regelung als Richtlinie und interne Verwaltungsvorschrift bezeichnet, noch nicht dafür ausreicht, diese Regelung dem Anwendungsbereich von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zu entziehen; entscheidend ist nicht die Bezeichnung, sondern der Umstand, ob der betreffenden Regelung eine unmittelbare rechtliche Außenwirkung zukommt. Die Richtigkeit dieses Maßstabes, den auch das Berufungsgericht seiner Prüfung zugrunde gelegt hat, wird vom Antragsteller nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Eine weitergehende grundsätzlich klärungsbedürftige Frage des Bundesrechts zeigt er nicht auf. Soweit seine Ausführungen nicht ohnehin nur die richtige Auslegung der Richtlinie als Landesrecht durch die Vorinstanz in Zweifel ziehen, sondern auch Erwägungen dazu enthalten, dass § 47 VwGO auch neue Formen des Verwaltungshandelns erfassen müsse, fehlt es an der näheren Darlegung eines dahingehenden Klärungsbedarfs. Seine Argumentation beschränkt sich im Wesentlichen darauf, der Richtlinie eine größere Verbindlichkeit zuzusprechen als es das Berufungsgericht angenommen hat. Ob diese Einwände gegen den angegriffenen Beschluss berechtigt sind, richtet sich - wie bereits die in der aufgeworfenen Frage benannten fünf fallbezogenen Umstände belegen - nach den konkreten Umständen des Falles und ist schon deswegen einer grundsätzlichen Klärung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht zugänglich, ganz abgesehen davon, dass die Beschwerde insoweit ausschließlich auf die Auslegung und Anwendung nicht revisiblen Landesrechts zielt. Schließlich trifft auch die in der Fragestellung zum Ausdruck gebrachte Annahme des Antragstellers nicht zu, dass eine Regelung, die nicht die Voraussetzungen einer Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO erfüllt, der rechtlichen Überprüfung entzogen sei. Es verbleibt, worauf die Vorinstanz zu Recht hingewiesen hat, bei der Möglichkeit einer Inzidentkontrolle etwa dadurch, dass der Antragsteller eine auf die Satzung gestützte ablehnende Entscheidung angreift, ihm eine beantragte Sondernutzungserlaubnis zu erteilen.