BVerwG, 9. Senat — 9 A 10/11

Der Kläger, das Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg von Berlin, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung des Landes Berlin vom 29. Dezember 2010 für den Neubau der Bundesautobahn A 100 im 16. Bauabschnitt (16. BA).

Der rund 3,2 km lange Abschnitt, der im Bedarfsplan des Bundes mit "vordringlichem Bedarf" ausgewiesen ist, beginnt am Autobahndreieck Neukölln und soll an der Anschlussstelle Am Treptower Park im Stadtstraßennetz enden. Er soll unter anderem den Verkehr, insbesondere im Raum Neukölln und Treptow, bündeln und so diese Stadtteile und die Innenstadt vom Durchgangsverkehr entlasten. Das Vorhaben ist Teil des nach dem Stadtentwicklungsplan Verkehr und dem Flächennutzungsplan des Beklagten vorgesehenen sog. mittleren Straßenrings, der im West- und Südteil der Stadt als Stadtautobahn (A 100) bereits vorhanden ist. Die A 100 soll im Anschluss an die planfestgestellte Neubaustrecke im 17. Bauabschnitt (17. BA) bis zur Frankfurter Allee fortgeführt werden; danach soll der mittlere Ring als Stadtstraße bis zum Straßenzug Osloer Straße/Seestraße vervollständigt werden. Der 17. BA der A 100 ist im Bedarfsplan des Bundes als Vorhaben des "weiteren Bedarfs" eingestuft; ein Planfeststellungsverfahren wurde insoweit noch nicht eingeleitet.

Die planfestgestellte Trasse verläuft nach dem Autobahndreieck Neukölln über eine Strecke von 385 m in einem Tunnel (Tunnel Grenzallee) und daran anschließend weitgehend in Troglage mit Unterführungen kreuzender Gleisanlagen der Fern- und der S-Bahn sowie der Straßen Sonnenallee, Dieselstraße und Kiefholzstraße. Das nachgeordnete Stadtstraßennetz wird über die Anschlussstellen Sonnenallee und Am Treptower Park an die A 100 angebunden. Die Anschlussstelle Am Treptower Park stellt das Ende des 16. BA der A 100 dar, die dort in die B 96a mündet.

Die Unterlagen zur Planfeststellung lagen nach vorheriger ortsüblicher Bekanntmachung im Zeitraum vom 9. März bis 9. April 2009 zur Einsicht aus. Der Erörterungstermin wurde in der Zeit vom 12. bis 27. November 2009 durchgeführt. Der Kläger erhob Einwendungen gegen das Vorhaben. Mit Datum vom 29. Dezember 2010 stellte der Beklagte den Plan für den Neubau des 16. BA der A 100 fest.

Der Kläger macht geltend, er sei Träger der Bauleitplanung und als solcher durch das Vorhaben in seinen Rechten verletzt. Dieses habe Verkehrsverlagerungen zur Folge, die geeignet seien, die städtebauliche Ordnung in von ihm ausgewiesenen Wohngebieten nachhaltig zu stören, ohne dass Schutzmaßnahmen festgesetzt worden seien. Auch sei nicht untersucht worden, wie hoch die vorhabenbedingte Belastung der von ihm beplanten Gebiete sein werde.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er tritt dem Vorbringen des Klägers im Einzelnen entgegen.

Die Klage ist mangels Klagebefugnis unzulässig. Der Kläger wird durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss nicht in eigenen Rechten verletzt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Er ist nicht Träger gemeindlicher Planungshoheit; andere Abwehrrechte stehen ihm insoweit nicht zur Seite.

Zu den nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Selbstverwaltungsrechten gehört auch die nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB den Gemeinden zugewiesene Aufgabe, die Bodennutzung in ihrem Gebiet durch die Aufstellung von Bauleitplänen eigenverantwortlich zu regeln (vgl. Urteile vom 11. April 1986 - BVerwG 4 C 51.83 - BVerwGE 74, 124 <125> und vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 40.86 - BVerwGE 81, 95 <106>; zur diesbezüglichen Regelungskompetenz des Bundesgesetzgebers vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Dezember 1987 - 2 BvL 16/84 - BVerfGE 77, 288 <298 ff.>). Diese gemeindliche Planungshoheit vermittelt eine wehrfähige Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen auf dem eigenen Gemeindegebiet, wenn das Vorhaben nachhaltig eine bestimmte Planung der Gemeinde stört oder wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder erheblich gemeindliche Einrichtungen beeinträchtigt (vgl. Urteil vom 16. Dezember 1988 a.a.O.; stRspr). Auf dieses Abwehrrecht kann sich der Kläger nicht berufen.

Nach den maßgeblichen landesrechtlichen Bestimmungen ist nicht der Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg, sondern allein der Beklagte "Gemeinde" i.S.d. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Im Unterschied zur Freien Hansestadt Bremen (vgl. Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 9 A 13.09 - BVerwGE 138, 226 Rn. 42) kennt Berlin keine Trennung von staatlicher und kommunaler Ebene. Nach Art. 1 Abs. 1 der Verfassung von Berlin (VvB) ist Berlin ein deutsches Land und zugleich eine Stadt. Damit legt die Verfassung von Berlin den Grundsatz der Einheitsgemeinde fest. Demzufolge ist Träger des Rechts auf gemeindliche Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG die Einheitsgemeinde Berlin. Bei den Bezirken handelt es sich demgegenüber um verselbständigte Teile der nachgeordneten Verwaltung der Einheitsgemeinde (vgl. VerfGH Berlin, Urteil vom 19. Oktober 1992 - VerfGH 36/92 - LVerfGE 1, 33 <37> und Beschluss vom 15. Juni 2000 - VerfGH 47/99 - LVerfGE 11, 62 <65>; stRspr). Entgegen der Auffassung des Klägers weist Art. 66 Abs. 2 Satz 1 VvB den Bezirken nicht in Widerspruch dazu das Recht zur Selbstverwaltung i.S.d. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zu. Danach erfüllen die Bezirke ihre Aufgaben nach den Grundsätzen der Selbstverwaltung. Diese Vorschrift betrifft die Art und Weise der Wahrnehmung der den Bezirken nach anderen Bestimmungen übertragenen Aufgaben und begründet insofern ein für den Landesgesetzgeber verbindliches Organisationsprinzip der Berliner Verwaltung, sie gewährleistet den Bezirken aber kein eigenständiges Recht auf Selbstverwaltung (VerfGH Berlin, Urteil vom 19. Oktober 1992 a.a.O. zur Vorgängervorschrift der VvB).

Der landesverfassungsrechtliche Grundsatz der Einheitsgemeinde ist auch nicht für den speziellen Gewährleistungsgehalt der gemeindlichen Planungshoheit durchbrochen. Die Verfassung von Berlin enthält keine Bestimmung, der zu entnehmen wäre, dass den Bezirken die Befugnis zusteht, die städtebauliche Ordnung in ihrem Gebiet eigenständig und umfassend durch Bauleitplanung zu regeln. Art. 64 Abs. 2 Satz 1 VvB, wonach die Bezirke durch Gesetz ermächtigt werden können, zur Festsetzung von Bebauungsplänen Rechtsverordnungen zu erlassen, begründet keine originäre Trägerschaft der Bezirke für die Regelung der Bodennutzung in ihrem Gebiet. Die Bezirke nehmen die Aufgabe der Bauleitplanung somit nur aus - von der Planungshoheit der Einheitsgemeinde - abgeleitetem Recht auf der Grundlage organisationsrechtlich zugewiesener Kompetenzen wahr. In diesem Rahmen ist zudem die Senatsverwaltung zuständig für die Aufstellung von Bebauungsplänen, die der Verwirklichung von Erfordernissen der Verfassungsorgane des Bundes zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben (§ 247 BauGB) dienen oder ein bestimmtes Gebiet von außergewöhnlicher stadtpolitischer Bedeutung betreffen (vgl. Art. 67 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VvB, §§ 8, 9 AGBauGB Berlin). Außerdem kann das zuständige Mitglied des Senats bei einem dringenden Gesamtinteresse Berlins ggf. das Verfahren der Aufstellung und Festsetzung des Bebauungsplans an sich ziehen (vgl. Art. 67 Abs. 1 Satz 4 VvB, § 7 AGBauGB Berlin).

Der Kläger kann sich auch nicht unter Berufung auf andere Rechtspositionen gegen das Vorhaben wenden. Insbesondere vermittelt eine abgeleitete organisationsrechtliche Kompetenz für die Bauleitplanung kein solches Abwehrrecht. Es mag sein, dass sich ein Bezirk im "Innenrechtsstreit" gegen die Verletzung dieser Kompetenz wehren kann (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 31. August 1999 - OVG 2 B 13.99 - LKV 2000, 453). Vorliegend steht jedoch nicht in Streit, welche Stelle nach den landesrechtlichen Regelungen für eine bestimmte Bauleitplanung zuständig ist. Vielmehr macht der Kläger ein Abwehrrecht gegen eine fremde Fachplanung geltend. Da es dem Kläger an einer im Außenverhältnis wehrfähigen Rechtsposition fehlt, muss auch der hilfsweise erhobenen Bescheidungsklage der Erfolg versagt bleiben. Den Hilfsbeweisanträgen war ebenso wenig nachzugehen wie dem hilfsweise verfolgten Vorlagebegehren an den Gerichtshof der Europäischen Union.