BVerwG, 3. Senat — 3 C 13/12, 3 C 13/12 (3 C 3/10)

Die Beteiligten streiten über die Verzinsung einer bestandskräftigen Rückforderung von Lagerkostenvergütungen.

Der Klägerin wurden in den Zuckerwirtschaftsjahren 1994/95, 1995/96 und 1996/97 Vergütungen für die Kosten der Einlagerung von Zucker gewährt. Mit drei Bescheiden - Nr. 802 266, Nr. 802 267 und Nr. 802 268 - vom 30. Januar 2003 hob die Beklagte die den Vergütungen zugrundeliegenden Bewilligungen teilweise mit Wirkung für die Vergangenheit auf und forderte Lagerkostenvergütungen für diese Wirtschaftsjahre zurück, weil die Klägerin in ihren Anträgen überhöhte Zuckermengen abgerechnet habe. In den Bescheiden wurde zugleich dem Grunde nach festgestellt, dass die zurückgeforderten Beträge vom Empfange an zu verzinsen seien; die Festsetzung des Zinsbetrags wurde gesonderten Bescheiden vorbehalten.

Gegen diese am 31. Januar 2003 bekannt gegebenen Bescheide erhob die Klägerin Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheiden vom 10. Oktober 2006 wurden die Rückforderungsbeträge reduziert, die Widersprüche im Übrigen aber zurückgewiesen. Die Klägerin hat die Bescheide in Gestalt der Widerspruchsbescheide teilweise angefochten; diese Verfahren sind noch anhängig. In restlicher Höhe von 469 941,12 € wurden die Bescheide hingegen bestandskräftig. Die Klägerin bezahlte diesen Betrag am 15. November 2006.

Mit Zinsbescheid Nr. 93 314 vom 13. April 2007 setzte die Beklagte Zinsen auf diesen Betrag in Höhe von 298 650,93 € fest. Dem hiergegen gerichteten Widerspruch gab die Beklagte mit Bescheid vom 22. Oktober 2007 hinsichtlich der Zinsen für 1997 und 1998 statt, weil insoweit bei Erlass der Bescheide vom 30. Januar 2003 eine vierjährige Verjährungsfrist bereits abgelaufen gewesen sei. In Höhe von 237 644,17 € wies sie den Widerspruch jedoch zurück; insoweit hätten die Bescheide vom 30. Januar 2003 die Verjährung gehemmt.

Mit ihrer Klage wendet sich die Klägerin noch gegen die Zinsfestsetzung für die Jahre 1999 bis einschließlich 2002 in Höhe von 119 984,27 € mit der Begründung, die Zinsforderung sei auch insoweit verjährt. Der Lauf der Verjährungsfrist sei durch die Bescheide vom 30. Januar 2003 nicht gehemmt worden. Maßgeblich für die Verjährung sei daher der Zinsbescheid vom 13. April 2007, bei dessen Erlass die vierjährige Verjährungsfrist für die von 1999 bis 2002 aufgelaufenen Zinsen verstrichen gewesen sei.

Das Verwaltungsgericht hat den Zinsbescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheides im Umfang der Anfechtung mit Urteil vom 25. November 2009 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt: Auf die Frage der Verjährung komme es nicht an. Die Zinsforderung finde ihre Grundlage in § 14 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (Marktorganisationsgesetz - MOG). Nach dieser Vorschrift seien Ansprüche auf Erstattung von besonderen Vergünstigungen "vom Zeitpunkt ihrer Entstehung an" zu verzinsen. Die Rückforderung sei aber erst mit Bekanntgabe der Bescheide vom 30. Januar 2003 entstanden, so dass eine Zinspflicht für frühere Zeiträume nicht bestehe.

Die Beklagte hat gegen dieses Urteil mit Zustimmung der Klägerin die zugelassene Sprungrevision eingelegt und erstrebt die Abweisung der Klage. Zur Begründung macht sie geltend: Die Bescheide vom 30. Januar 2003 hätten die Bewilligungen der Lagerkostenvergütung rückwirkend beseitigt. Deshalb müsse die Klägerin den überzahlten Betrag vom Zeitpunkt des Empfangs verzinsen, soweit der Zinsanspruch nicht verjährt sei. Die Zinsen für die Jahre 1999 bis 2002 seien jedoch nicht verjährt, da die Verjährung erst mit Bekanntgabe der Bescheide am 31. Januar 2003 begonnen habe oder zumindest gehemmt worden sei.

Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil.

Mit Beschluss vom 21. Oktober 2010 (BVerwG 3 C 3.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 4 S. 17) hat der Senat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof der Europäischen Union mehrere Fragen zur Auslegung der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl Nr. L 312 S. 1) zur Vorabentscheidung vorgelegt. Der Gerichtshof hat mit Urteil vom 29. März 2012 (Rs. C-564/10 - EuZW 2012, 438) entschieden, dass die in Art. 3 der Verordnung vorgesehene Verjährungsfrist für die im Anspruch auf Erstattung eines rechtswidrig aus dem Unionshaushalt erlangten Vorteils bestehende Hauptforderung nicht für die Erstattung der infolge dieser Forderung angefallenen Zinsen gilt, wenn diese nicht nach Unionsrecht geschuldet sind, sondern allein nach nationalem Recht.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Das angegriffene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) und erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

1. Der angefochtene Zinsbescheid findet seine Rechtsgrundlage in § 14 Abs. 1 Satz 1 und 3 i.V.m. § 10 Abs. 3 MOG in der im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBl I S. 1847). Danach sind Ansprüche auf Erstattung von besonderen Vergünstigungen - wie Vergütungen zum Ausgleich von Lagerkosten (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. k MOG) - vom Zeitpunkt ihrer Entstehung an zu verzinsen, soweit das Unionsrecht oder hierzu erlassene nationale Durchführungsbestimmungen nichts anderes regeln.

Eine andere, nach § 14 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 1 Abs. 2 MOG vorrangige Regelung der Verzinsung des hier bestandskräftigen Erstattungsanspruchs gibt es nicht. Wie der Senat in seinem Beschluss vom 21. Oktober 2010 (a.a.O. Rn. 10 f.) näher ausgeführt hat, richtet sich die Verzinsungspflicht mangels unionsrechtlicher Regelung nach nationalem Recht; das hat auch der Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 29. März 2012 (a.a.O., insb. Rn. 42 bis 45) bestätigt. Abweichende nationale Durchführungsbestimmungen bestehen nicht.

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG nicht in der vor dem 21. Mai 1996 geltenden Fassung anzuwenden ist, wonach Erstattungsansprüche vom Zeitpunkt "des Empfangs" an zu verzinsen waren. Diese Formulierung, die auf § 8b MOG in der am 31. August 1986 in Kraft getretenen Fassung vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1389) zurück geht, wurde durch Art. 5 Nr. 2 des Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 2. Mai 1996 (BGBl I S. 656) dahin geändert, dass Erstattungsansprüche vom Zeitpunkt "ihrer Entstehung" an zu verzinsen sind. Zwar beziehen sich die hier streitigen Zinsen auf die Erstattung von Lagerkostenvergütungen, die in den Zuckerwirtschaftsjahren 1994/95, 1995/96 und 1996/97 und damit teilweise vor dem 21. Mai 1996 gewährt wurden. Wie der Senat in seinem Teilurteil vom 21. Oktober 2010 (BVerwG 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 S. 1 <Rn. 34 f.>) näher dargelegt hat, findet die alte Fassung des Gesetzes jedoch auch insoweit nicht mehr Anwendung.

2. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts entstand die Pflicht zur Verzinsung der bestandskräftig zurückgeforderten Lagerkostenvergütungen auch in Ansehung der anwendbaren neuen Gesetzesfassung nicht erst mit der Bekanntgabe der Bescheide vom 30. Januar 2003, sondern rückwirkend ab dem Zeitpunkt des Empfangs der Vergütungen.

Wird eine besondere Vergünstigung zu Unrecht bewilligt, so ist Voraussetzung des Erstattungsanspruchs, dass die Bewilligung zurückgenommen wird (vgl. § 10 Abs. 1 MOG). Der entsprechende Rücknahmebescheid wird mit seiner Bekanntgabe wirksam (§ 43 VwVfG), wobei die mit ihm verbundene Regelung allerdings zurückwirken kann. Wird - wie hier - die Bewilligung mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen, so entfällt der Rechtsgrund der gewährten Vergünstigung rückwirkend, so dass entsprechend auch der diesbezügliche Erstattungsanspruch rückwirkend auf den Zeitpunkt des Empfangs der Vergünstigung entsteht. Diese Auslegung entspricht nicht nur der bereicherungsrechtlichen Natur des Erstattungsanspruchs, der nach Maßgabe der speziellen Regelung des Marktorganisationsgesetzes Zinsen umfasst. Sie wird auch durch die Entstehungsgeschichte des § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG in der Fassung vom 21. Mai 1996, die materiell gewollte Anpassung an den Regelungsgehalt des § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG und die aufgehobene Vorläufernorm des § 44a Abs. 3 Satz 1 BHO bestätigt. Der Senat hat dies in seinem Vorlagebeschluss vom 21. Oktober 2010 (a.a.O. Rn. 12) unter Bezugnahme auf das Teilurteil vom selben Tag (a.a.O. Rn. 36 ff.) näher ausgeführt; darauf wird verwiesen. Der Bundesfinanzhof hat sich dem angeschlossen (Urteil vom 11. Dezember 2012 - VII R 61/10 - BFHE 239, 310 <Rn. 15 bis 17>).

3. Das Urteil des Verwaltungsgerichts erweist sich auch nicht deshalb als richtig, weil - wie die Klägerin geltend macht - der Zinsanspruch für die Jahre 1999 bis 2002 verjährt wäre.

Durch die Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 29. März 2012 (a.a.O.) ist geklärt, dass die Verjährungsregelung des Art. 3 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 für die Verjährung der streitigen Zinsforderungen keine Geltung beansprucht, weil sie allein nach nationalem Recht geschuldet werden.

Für das im öffentlichen Recht jedenfalls für vermögensrechtliche Ansprüche anerkannte Institut der Verjährung werden im Wege der Analogie nach dem Gesamtzusammenhang der für den jeweiligen Anspruch maßgebenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage diejenigen Verjährungsregeln herangezogen, die am sachnächsten sind (Urteile vom 24. Januar 2007 - BVerwG 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 <Rn. 42 ff.> und vom 11. Dezember 2008 - BVerwG 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 <Rn. 7 ff.>). Das sind hier die für Zinsansprüche geltenden Verjährungsregelungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs (vgl. Urteil vom 17. August 1995 - BVerwG 3 C 17.94 - BVerwGE 99, 109 <110> und Teilurteil vom 21. Oktober 2010 a.a.O. Rn. 48 ff.).

Danach kann sich die Klägerin gegenüber den angefochtenen Zinsen der Jahre 1999 bis 2002 nicht auf Verjährung berufen. Zwar begann die Verjährung der Zinsen parallel mit der rückwirkenden Entstehung des Erstattungsanspruchs jeweils sukzessiv am Schluss eines jeden Jahres (Beschluss vom 21. Oktober 2010 a.a.O. Rn. 15). Eine Verjährung der Zinsansprüche war am 31. Januar 2003, dem Zeitpunkt der Bekanntgabe der Bescheide vom 30. Januar 2003, jedoch noch nicht eingetreten und wurde nachfolgend durch diese gehemmt.

a) Unter Zugrundelegung der Verjährungsregelungen der §§ 197, 201 BGB in der vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Modernisierung des Schuldrechts vom 26. November 2001 geltenden Fassung (BGBl I S. 3138) - im Folgenden: BGB a.F. - i.V.m. Art. 229 § 6 Abs. 1 und 4 EGBGB sowie §§ 195, 199 Abs. 1 BGB waren die Zinsansprüche der Jahre 1999 bis 2002 am 31. Januar 2003 noch nicht verjährt.

Der Zinsanspruch für das Jahr 1999 hätte erst nach vier Jahren beginnend mit dem Schluss des Jahres, in dem er entstanden ist, d.h. ab 1. Januar 2004 verjährt sein können (§§ 197, 201 BGB a.F. in Vermindung mit Art. 229 § 6 Abs. 4 Satz 2 EGBGB). Der Zinsanspruch für das Jahr 2000 hätte - nach altem oder neuem Recht (vgl. Art. 229 § 6 Abs. 4 Satz 1 und 2 EGBGB) - erst ab 1. Januar 2005 verjährt sein können. Die Zinsansprüche für die Jahre 2001 und 2002 hätten nach neuem Recht (Art. 229 § 6 Abs. 4 Satz 1 EGBGB) frühestens nach drei Jahren, d.h. erst ab 1. Januar 2005 und 1. Januar 2006 verjährt sein können.

b) Die Verjährung der damit am 31. Januar 2003 noch nicht verjährten Zinsansprüche wurde durch die an diesem Tag erfolgte Bekanntgabe der Bescheide vom 30. Januar 2003 gehemmt (§§ 53, 102 VwVfG i.V.m. Art. 229 § 6 Abs. 1 EGBGB).

Die Bescheide stellen die Pflicht zur Verzinsung der zurückgeforderten Vergütungen "dem Grunde nach verbindlich" fest und beziehen dies auf die Zeit ab dem Empfang der Vergütungen. Damit hat die Beklagte die Zinspflicht für den zugleich festgesetzten Erstattungsbetrag dem Grunde nach gegenüber der Klägerin konkretisiert und durch feststellenden Verwaltungsakt geregelt. Dazu war sie im Zuge der Festsetzung des Erstattungsbetrags (§ 10 Abs. 3 MOG) berechtigt (Teilurteil vom 21. Oktober 2010 a.a.O. Rn. 29). Mit der Benennung des festgesetzten Erstattungsbetrags als Hauptforderung, auf der die Zinspflicht beruht, und dem Zeitpunkt, zu dem die Verzinsung einsetzt, hat die Beklagte die Zinspflicht dem Grunde nach hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG). Dass die Verzinsung der Hauptforderung endet, wenn diese befriedigt wird, liegt in der Natur des Zinsanspruchs und bedarf keines zusätzlichen Hinweises. Der für die - der späteren Festsetzung vorbehaltenen - Konkretisierung des Zinsanspruchs der Höhe nach maßgebliche Zinssatz ergibt sich im Übrigen unmittelbar aus dem Gesetz. Es ist auch nicht zu beanstanden, dass sich die Beklagte darauf beschränkt hat, die Zinspflicht nur dem Grunde nach festzustellen. Dies war nicht nur zweckmäßig, weil die Pflicht zur Verzinsung erst mit Befriedigung der Erstattungsforderung endet und die Zinsen damit bei Erlass der Bescheide vom 30. Januar 2003 noch nicht abschließend berechnet werden konnten. Dieses Vorgehen beeinträchtigt darüber hinaus die Klägerin auch nicht in ihren Rechten; denn jenseits der mit einem Leistungsbescheid gleichermaßen verbundenen Hemmung der Verjährung sind mit einem erst nachfolgenden Leistungsbescheid allenfalls Vorteile verbunden. Insbesondere liegt es unabhängig hiervon in der Hand der Klägerin, durch Befriedigung der Hauptforderung das Auflaufen weiterer Zinsen zu verhindern (vgl. Teilurteil vom 21. Oktober 2010 a.a.O. Rn. 29 f.).

Die danach wirksame - und betreffend die hier streitigen Zinsforderungen der Jahre 1999 bis 2002 auch rechtmäßige - Feststellung der Zinspflicht dem Grunde nach, die einen ersten Schritt zur Durchsetzung des Zinsanspruchs darstellt, hemmt daher gemäß § 53 Abs. 1 Satz 1 VwVfG - in seiner seit dem 1. Januar 2002 geltenden Fassung (BGBl I 2167), die hier gemäß § 102 VwVfG i.V.m. Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1 EGBGB anwendbar ist - die Verjährung der Zinsen. Sie sind unverändert nicht verjährt, waren also auch im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung vom 22. Oktober 2007 nicht verjährt (zu den Rechtsfolgen der Hemmung vgl. § 53 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 VwVfG, § 209 BGB).

4. Die Zinsberechnung hat die Klägerin nicht angegriffen. Der von der Beklagten der Höhe nach in Ansatz gebrachte Zinssatz von drei beziehungsweise fünf Prozent über dem jeweiligen Basiszinssatz findet seine Grundlage in § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG in den für die jeweils betroffenen Zeitabschnitte geltenden Fassungen. Fehler sind insoweit nicht ersichtlich.

5. Die Klägerin hat schließlich keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte auf der Grundlage von § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG von der Geltendmachung des Zinsanspruchs absieht, wie sie zuletzt vorgetragen hat. Die Verpflichtung, den Erstattungsbetrag zu verzinsen, gilt uneingeschränkt; eine Anwendung von § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG sieht das Marktorganisationsgesetz nicht vor.

Die Vorschrift des § 49a VwVfG wurde mit dem Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 2. Mai 1996 (BGBl I S. 656) in das Verwaltungsverfahrensgesetz eingefügt. Mit ihrer Regelung in Abs. 3 Satz 2 löste sie die weitgehend gleichlautende Vorschrift des § 44a BHO ab, die mit Art. 2 dieses Gesetzes aufgehoben wurde. Zugleich wurde mit Artikel 5 dieses Gesetzes das Marktorganisationsgesetz geändert. Neben einer Änderung des § 14 MOG, die unter anderem der Anpassung an die Regelung des § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG dienen sollte, wurden in § 10 MOG die Verweisungen auf das Verwaltungsverfahrensgesetz aktualisiert. Eine Verweisung auf § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG und damit eine Anwendung dieser Ermessensvorschrift im Rahmen der Erstattung und Verzinsung besonderer Vergünstigungen nach dem Marktorganisationsgesetz wurde hingegen nicht vorgesehen. Dies fügt sich zu der Regelung des § 10 MOG, die - anders als das Verwaltungsverfahrensgesetz - zwingend bestimmt, dass rechtswidrige Bescheide zurückzunehmen sind. Vor diesem Hintergrund scheidet auch eine analoge Anwendung des § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG aus, weil es an einer Regelungslücke fehlt.