BVerwG, 7. Senat — 7 B 9/13

Der Kläger wendet sich gegen die bodenschutzrechtliche Anordnung des Beklagten vom 27. Dezember 2005, mit der ihm Maßnahmen zur Bodenerkundung, u.a. Rammkernsondierungen und die Einrichtung von Grundwassermessstellen, auf dem in seinem Eigentum stehenden Grundstück aufgegeben wurden. Dieses stand mit kurzfristiger Unterbrechung bis 1985 im Eigentum der Eheleute W., die es an die Mutter des Klägers veräußerten, der im Jahre 2002 das Grundstück erwarb. Von 1948 bis 1981 betrieb Herr Albert W. dort eine Färberei und eine chemische Reinigung, die bis zur Einstellung des Betriebs im Jahre 1983 von Herrn Konrad S. fortgeführt wurde. Anlässlich eines Neuanschlusses des Grundstückes an die öffentliche Entwässerungseinrichtung wurden auf dem Grundstück im Jahre 1983 in einer Abwassergrube hohe Konzentrationen von chlorierten Kohlenwasserstoffen festgestellt und kontaminiertes Erdreich teilweise beseitigt; im Rahmen flächendeckender historischer Ermittlungen mit Ortsbegehungen in den Jahren 1998/2000 ist der Beklagte auf die Belastungen erneut aufmerksam geworden. Die früheren Betreiber der Färberei und der chemischen Reinigung sind zwischenzeitlich verstorben.

Nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren hob das Verwaltungsgericht die Anordnung auf, weil der Beklagte ermessensfehlerhaft nicht erwogen habe, dass neben dem Zustandsstörer auch Gesamtrechtsnachfolger der ursprünglichen Verursacher des Schadens zu Erkundungsmaßnahmen hätten herangezogen werden können. Unter Abänderung dieses Urteils hat der Verwaltungsgerichtshof die Klage abgewiesen. Die bodenschutzrechtliche Inanspruchnahme eines wirtschaftlich leistungsfähigen Zustandsstörers entspreche dem Grundsatz der effektiven Gefahrenabwehr und sei jedenfalls dann nicht ermessensfehlerhaft, wenn aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen unklar sei, ob auch Erben des Gesamtrechtsnachfolgers des Handlungsstörers in Anspruch genommen werden können; die Zulässigkeit einer Heranziehung sukzessiver Gesamtrechtsnachfolger sei zweifelhaft. Behördliche Überwachungsdefizite begründeten keine eigene Störerhaftung der Behörde.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Klägers.

Die Beschwerde ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.

1. Die Revision ist nicht wegen einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

a) Bezogen auf die Frage,

Unabhängig davon lässt sich eine behördliche Garantenstellung nach den Bestimmungen des Bundes-Bodenschutzgesetzes anhand der üblichen Auslegungsmethoden ohne Weiteres verneinen, so dass es insoweit zur Klärung nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Die Regelungen dieses Gesetzes über die behördlichen Aufgaben und Befugnisse zur Gefahrenerforschung und -abwehr begründen weder nach ihrem Wortlaut oder noch nach ihrem Sinn und Zweck eine solche Rechtsstellung. Ziel der Regelungen ist eine möglichst effektive Abwehr der von Altlasten und schädlichen Bodenveränderungen ausgehenden Gefahren. Als Mittel zur Zielerreichung sieht das Gesetz die Inanspruchnahme von Verhaltens- oder Zustandsverantwortlichen vor. Diese Handlungsmöglichkeit bleibt im Interesse effektiver Zielverfolgung von etwaigen behördlichen Versäumnissen in der Vergangenheit unberührt. Mit diesem gesetzlichen Regelungskonzept, nach dem der Behörde - abgesehen von der Aufgabe nach § 9 Abs. 1 BBodSchG - allein die Heranziehung der Verantwortlichen zur Erfüllung ihrer Ordnungspflichten, nicht hingegen eigene Maßnahmen zur Gefahrenerforschung und -abwehr obliegen, vertrüge es sich nicht, sie selbst aufgrund von Versäumnissen, die ihr dabei unterlaufen sind, als ordnungspflichtig anzusehen.

b) Die weiteren Fragen,

Die sicherheitsrechtlichen Vorschriften über die Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers, im Bodenschutzrecht geregelt in den Bestimmungen zur vorsorgenden Zustandsverantwortlichkeit in § 4 Abs. 2 BBodSchG sowie zur Sanierungsverantwortlichkeit bei eingetretenen schädlichen Bodenveränderungen in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG, sind eine zulässige Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Ziel der Vorschriften ist es, unbeschadet der Haftung des Verursachers eine effektive Gefahrenabwehr auch durch den Eigentümer als Herrn der Sache sicherzustellen. Der Eigentümer hat regelmäßig die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit, auf die Sache und damit auch auf die Gefahrenquelle einzuwirken. Die Zustandsverantwortlichkeit findet in der durch die Sachherrschaft vermittelten Einwirkungsmöglichkeit auf die Gefahren ihren legitimierenden Grund. Der Eigentümer kann überdies aus der Sache Nutzen ziehen. Auch dies rechtfertigt es, ihn zur Beseitigung von Gefahren, die von der Sache für die Allgemeinheit ausgehen, zu verpflichten (BVerfG, Beschluss vom 16. Februar 2000 - 1 BvR 242/91, 315/99 - BVerfGE 102, 1 <17 f.>). Angesichts dieser Zielrichtung der Zustandsstörerhaftung ist es ohne Bedeutung, ob der Eigentümer bei Erwerb des Grundstücks in Bezug auf das Vorhandensein einer schädlichen Bodenveränderung gut- oder bösgläubig war und von welcher Person oder aufgrund welcher Umstände die schädliche Bodenveränderung herbeigeführt wurde; er hat vielmehr lagebedingte Nachteile seines Grundstücks zu tragen, wie sie sich im Zeitpunkt des Eigentumserwerbs aufgrund der jeweiligen Gegebenheiten tatsächlich darstellen (stRspr; vgl. Beschluss vom 31. Juli 1998 - BVerwG 1 B 229.97 - Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 66 S. 16 m.w.N. = juris Rn. 4). Mit Rücksicht auf das gesetzlich verfolgte Ziel effektiver Gefahrenabwehr kann von einer Unzumutbarkeit oder Rechtsmissbräuchlichkeit der Inanspruchnahme als Zustandsstörer auch dann nicht ausgegangen werden, wenn sich die Behörde über einen längeren Zeitraum über das Ausmaß einer schädlichen Bodenveränderung im Unklaren gewesen und daher nicht eingeschritten ist.

Dass ordnungsrechtliche Befugnisse zur Gefahrenabwehr nicht verwirkt werden können, entspricht der Rechtsprechung des beschließenden Senats (Beschluss vom 28. Februar 2008 - BVerwG 7 B 12.08 - Buchholz 451.222 § 4 BBodSchG Nr. 6 Rn. 7; vgl. auch VGH Mannheim, Urteil vom 1. April 2008 - 10 S 1388/06 - NVwZ-RR 2008, 696 <699> m.w.N.). Die Unverhältnismäßigkeit der Inanspruchnahme eines Zustands- oder Verhaltensverantwortlichen bemisst sich im Übrigen nicht nach starren zeitlichen Grenzen. In seinem Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 7 C 3.05 - BVerwGE 125, 325 Rn. 32 = Buchholz 451.222 § 4 BBodSchG Nr. 5 Rn. 32) hat der beschließende Senat die Rechtmäßigkeit der Konkretisierung einer Handlungsverantwortlichkeit im Jahre 1999 "ohne Weiteres" für den Fall bejaht, dass die Behörden erst Ende der 1980er Jahre die Bedeutung einer bereits in den 1960er Jahren bekannt gewordenen Grundwasserverunreinigung erkannt hatten. Nichts anderes gilt für den vorliegenden Fall der Konkretisierung der Zustandsverantwortlichkeit nach Ablauf von mehr als 20 Jahren seit der erstmaligen behördlichen Kenntnisnahme von einer schädlichen Bodenveränderung im Jahre 1983, deren Ausmaß ursprünglich unterschätzt und erst im Rahmen der 1998 einsetzenden flächendeckenden historischen Erhebungen altlastverdächtiger Flächen erkannt worden ist. Nicht nur ist es für die Erfüllung der Voraussetzungen der Zustandsverantwortlichkeit unerheblich, auf welche Umstände der Gefahrenzustand zurückzuführen ist, auch der zeitliche Rahmen, in dem es zu einer Konkretisierung der Zustandsverantwortlichkeit kommt, ist bei Fehlen besonderer Umstände ohne Bedeutung, da der Eigentümer ausschließlich aufgrund seiner Rechtsstellung pflichtig gemacht wird. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit ist allein das Ausmaß dessen, was dem Eigentümer zur Gefahrenabwehr abverlangt wird, zu beschränken, und zwar im Grundsatz auf den Verkehrswert des betroffenen Grundstücks nach Durchführung der Sanierung (BVerfG a.a.O. S. 20); hierauf hat der Verwaltungsgerichtshof bereits hingewiesen.

c) Soweit die Beschwerde Fragen zur Nachrangigkeit der Haftung des Zustandsstörers, zur Haftung eines sukzessiven Gesamtrechtsnachfolgers und zur Verjährung ordnungsrechtlicher Ansprüche aufwirft und als rechtsgrundsätzlich bezeichnet, erweist sie sich insoweit bereits als unzulässig, da sie den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht genügt. Insbesondere fehlt jeweils die Bezeichnung einer konkreten Rechtsfrage, die für die Revisionsentscheidung erheblich sein wird (vgl. Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91 f.> = Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 18 S. 21 f., vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 26 S. 14 und vom 23. Januar 2001 - BVerwG 6 B 35.00 - juris Rn. 3).

2. Ohne Erfolg beruft sich der Kläger auf Verfahrensmängel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

a) Weil der Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung die Mitverursachung der Behörde für die Grundwasserkontamination übergangen habe, sieht sich der Kläger in seinem Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt; er erhebt in diesem Zusammenhang weiter die Rüge mangelnder Sachverhaltsaufklärung und wendet das Vorliegen einer Überraschungsentscheidung, einen Verstoß gegen die Denkgesetze, eine Verletzung des Grundsatzes der freien Beweiswürdigung und einen Fall der Aktenwidrigkeit ein.

Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (§ 108 Abs. 2 VwGO) scheidet aus. Der Verwaltungsgerichtshof hat sich in den Gründen seiner Entscheidung (UA S. 27) zur Frage einer Verantwortlichkeit der Behörde durch Unterlassen geäußert. Auch aus Rechtsgründen hat er aber einer vorzeitigen Kenntnis der Behörde über die schädliche Bodenveränderung keine Bedeutung beigemessen, weil es allein deswegen und aufgrund ihrer gesetzlichen Zuständigkeit zu keiner eine polizeirechtliche Störerhaftung der Behörde begründenden Garantenstellung kommen kann. Das diesbezügliche Vorbringen des Klägers zur möglichen Ausweitung des Kontaminationsschadens und zum Übergriff auf das Schutzgut Wasser infolge Nichteinschreitens der Behörde war für den Verwaltungsgerichtshof daher ersichtlich nicht entscheidungserheblich. Die im Weiteren unterlassene Auseinandersetzung mit diesem Vorbringen in den Entscheidungsgründen rechtfertigt deshalb nicht die Annahme einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (vgl. Beschluss vom 26. Mai 1999 - BVerwG 6 B 65.98 - NVwZ-RR 1999, 745, juris Rn. 9 m.w.N.).

Entsprechendes gilt für die erhobene Aufklärungsrüge (§ 86 Abs. 1 VwGO). Da sich Maß und Ziel der gerichtlichen Sachaufklärung nach der materiellrechtlichen Ansicht des Gerichts bestimmen, musste der Verwaltungsgerichtshof dem von der Beschwerde für klärungsbedürftig gehaltenen Umstand einer Ausweitung des Kontaminationsschadens nach 1983 nicht weiter nachgehen.

Von einer Überraschungsentscheidung kann nicht ausgegangen werden. Eine solche ist nur dann gegeben, wenn ein Gericht einen bis dahin nicht erörterten oder sonst hervorgetretenen rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung gemacht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gegeben hat, mit der alle oder einzelne Beteiligte nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchten (Urteil vom 20. Oktober 1987 - BVerwG 9 C 147.86 - juris Rn. 23 m.w.N. <insoweit in Buchholz 310 § 86 Abs. 3 VwGO Nr. 37 nicht abgedruckt>). Die Frage nach dem Ausgangspunkt, dem Umfang und der Entwicklung der Bodenverunreinigungen war von Anfang an Gegenstand gegensätzlichen Vorbringens. Bereits der Widerspruchsbescheid (S. 9) setzt sich mit dem Vorhalt auseinander, dass durch pflichtwidrige Untätigkeit der Behörde dem Kläger ein Schaden entstanden sei. Im Berufungsverfahren haben die Beteiligten diese Frage weiterhin kontrovers diskutiert. Allein der Umstand, dass das Berufungsgericht insoweit zu anderen Ergebnissen gekommen ist, als der Kläger sie für richtig hält, begründet den Vorwurf einer Überraschungsentscheidung nicht.

Der Verwaltungsgerichtshof hat mit der Annahme, dass sich die schädliche Bodenveränderung ab 1983/1984 nicht mehr wesentlich vergrößert habe, auch nicht gegen Denkgesetze verstoßen. Ein solcher Verstoß liegt nicht schon dann vor, wenn das Tatsachengericht - nach Meinung der Beschwerde - im Rahmen der Tatsachenwürdigung unrichtige oder fernliegende Schlüsse gezogen hat; es muss sich vielmehr um einen aus Gründen der Logik schlechthin unmöglichen Schluss handeln (Urteil vom 20. Oktober 1987 a.a.O. juris Rn. 16; Beschluss vom 3. Januar 2012 - BVerwG 2 B 72.11 - juris Rn. 8). Davon kann vorliegend nicht ausgegangen werden.

Die Rüge, das Gericht habe den Sachverhalt "aktenwidrig" festgestellt, betrifft den Grundsatz der freien Beweiswürdigung und das Gebot der sachgerechten Ausschöpfung des vorhandenen Prozessstoffes (§ 86 Abs. 1, § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie bedingt die schlüssig vorgetragene Behauptung, zwischen den in der angegriffenen Entscheidung getroffenen tatsächlichen Annahmen und dem insoweit unumstrittenen Akteninhalt sei ein Widerspruch gegeben (Beschluss vom 19. November 1997 - BVerwG 4 B 182.97 - Buchholz 406.11 § 153 BauGB Nr. 1 S. 2 f. = juris Rn. 6). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss dieser Widerspruch offensichtlich sein, so dass es einer weiteren Beweiserhebung zur Klärung des Sachverhalts nicht bedarf; der Widerspruch muss "zweifelsfrei" sein (vgl. Urteil vom 2. Februar 1984 - BVerwG 6 C 134.81 - BVerwGE 68, 338 <340> = Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 145 S. 36 f.; Beschluss vom 28. März 2013 - BVerwG 4 B 15.12 - juris Rn. 22). Diese Voraussetzungen sind durch die Beschwerde nicht dargetan. Hinzu kommt, dass das diesbezügliche Vorbringen des Klägers weiteren Darlegungsanforderungen nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht entspricht. Denn wird gerügt, das Gericht habe bei seiner Überzeugungsbildung gegen den klaren Inhalt der Akten verstoßen, müssen die Aktenteile, aus denen der Verstoß abgeleitet wird, genau bezeichnet werden (Beschluss vom 12. Februar 2001 - BVerwG 9 B 3.01 - juris Rn. 7). Auch hieran fehlt es.

b) Der weitere Vorhalt, der Verwaltungsgerichtshof habe den Aspekt der Amtshaftung im Rahmen der Urteilsbegründung nicht aufgegriffen, begründet ebenso keinen Verfahrensmangel.

In Bezug auf die Rüge einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör folgt dies bereits daraus, dass das Tatsachengericht nicht jedes - aus seiner rechtlichen Sicht auch nebensächliches - Vorbringen ausdrücklich in seiner Entscheidungsbegründung abhandeln muss (Urteil vom 20. Oktober 1987 a.a.O. Rn. 19). Abgesehen davon, dass der Verwaltungsgerichtshof das Vorbringen des Klägers zur Amtspflichtverletzung in der Sachverhaltsdarstellung wiedergegeben hat und schon deshalb die Annahme fern liegt, er habe das diesbezügliche Vorbringen übergangen, ist er in den Entscheidungsgründen auch auf die Überwachungspflichten der Behörde (UA S. 27 f.) eingegangen, hat diese aber als dem Schutz der Allgemeinheit vor Schäden, nicht hingegen dem Schutz der zu überwachenden Personen vor einer Inanspruchnahme als Zustandsstörer und der daraus folgenden Belastung mit Kosten für Beseitigungsmaßnahmen dienend erachtet (UA S. 28). Damit hat er implizit eine Amtspflicht zugunsten des Klägers als Grundlage der Amtshaftung verneint. Inwiefern dem Gericht in diesem Zusammenhang ein Verstoß gegen die ihm obliegende Ermittlungspflicht zu Last fallen sollte, erschließt sich nicht. Auch der erneute Einwand einer Überraschungsentscheidung geht fehl; der Beklagte hatte bereits in seiner Berufungsbegründung (S. 7) im Zusammenhang mit der vom Kläger geltend gemachten Amtspflichtverletzung die Frage aufgeworfen und Zweifel geäußert, ob eine Amtspflicht insoweit auch gegenüber Dritten besteht. Soweit der Verwaltungsgerichtshof dem gefolgt ist, begründet dies keine Überraschungsentscheidung.

c) Ein Verfahrensfehler im Sinne eines Verstoßes gegen Denkgesetze verbindet sich auch nicht mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zur Rechtmäßigkeit der Nichtinanspruchnahme des Herrn S. und dessen Erben. Die Erwägungen zur Störerauswahl sind grundsätzlich dem materiellen Recht zuzurechnen. Sie liefern hier schon deshalb keinen Ansatz für die erhobene Verfahrensrüge, weil es der Rechtsprechung des beschließenden Senats entspricht, dass die Inanspruchnahme eines Verhaltensverantwortlichen die Erheblichkeit seines Verursachungsbeitrags voraussetzt (Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 7 C 3.05 - Buchholz 451.222 § 4 BBodSchG Nr. 5 Rn. 14, insoweit nicht abgedruckt in BVerwGE 125, 325). Auch kann nicht davon ausgegangen werden, dass im Sinne eines gesetzlich angeordneten Rangverhältnisses der Zustandsverantwortliche stets als nachrangig Haftender anzusehen ist, dessen Inanspruchnahme nur dann ermessensfehlerfrei erfolgen könnte, wenn Handlungsverantwortliche nicht mehr vorhanden oder zur Gefahrenbeseitigung außer Stande sind (BVerfG a.a.O. S. 19). Maßgeblich für die behördliche Auswahlentscheidung ist vielmehr allein die Effektivität der Maßnahme zur Beseitigung der schädlichen Bodenveränderung.

3. Die Revision ist auch nicht wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen.

Eine Divergenz liegt vor, wenn das vorinstanzliche Gericht in Anwendung derselben Vorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden (abstrakten) Rechtssatz von einem in der Rechtsprechung des übergeordneten Gerichts aufgestellten ebensolchen Rechtssatz abgewichen ist. Die Beschwerdebegründung muss darlegen, dass und inwiefern dies der Fall ist (stRspr; vgl. Beschluss vom 11. August 1999 - BVerwG 11 B 61.98 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 19 m.w.N.). Dieses Darlegungserfordernis erfüllt die Beschwerde nicht, soweit sie auf das Urteil des beschließenden Senats vom 16. März 2006 (a.a.O.) verweist und ohne die nötige Substantiierung lediglich behauptet, dass das angegriffene Urteil hiervon abweiche.