BVerwG, 6. Senat — 6 C 22/12

Der Kläger ist freiberuflicher Sozialwissenschaftler und Mitglied der Anfang 2003 gegründeten "Initiative für ein Berliner Sozialforum" (im Folgenden: BSF) und beteiligte sich nach eigenen Angaben regelmäßig an deren Treffen und Aktionen. Nach Presseberichten wurden das BSF und namentlich sein Mitglied Prof. G. seit Anbeginn von Vertrauensleuten der Verfassungsschutzbehörde der Senatsverwaltung für Inneres und des Bundesamts für Verfassungsschutz beobachtet.

Unter dem 27. Juni 2006 bat der Kläger die Berliner Verfassungsschutzbehörde nach § 31 des Berliner Verfassungsschutzgesetzes (BlnVerfSchG) um Auskunft, welche Informationen sie über ihn gespeichert habe. Er sei Mitglied des BSF und des Vorläufers "Sozialer Ratschlag", der "Initiative Berliner Bankenskandal" und seit 1989 Bewohner des ehemals besetzten Hausprojekts P.allee 58. Aus den Veröffentlichungen der Presse sowie den Ausführungen vor dem Verfassungsschutzausschuss am 22. Juni 2006 sei deutlich geworden, dass von Seiten des Verfassungsschutzes umfangreiche Akten über das BSF und die hiermit verbundenen Gruppen zusammengestellt worden seien. Er bitte daher um Einsicht in Akten, die im Zusammenhang mit seinen o.g. Aktivitäten stünden, und berufe sich ausdrücklich auf die bereits Herrn Prof. G. gewährte Akteneinsicht.

Mit Bescheid vom 13. Dezember 2006 teilte der Berliner Verfassungsschutz dem Kläger u.a. mit, dass zu seiner Person im Rahmen der Beobachtung linksextremistischer Bestrebungen Informationen in Unterlagen und der amtsinternen Datei gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 11 Abs. 1 Nr. 1 BlnVerfSchG gespeichert seien. Auf der Grundlage des Ersuchens des Klägers seien zahlreiche in Frage kommende Akten zu linksextremistischen Gruppierungen einer Revision unterzogen und per Hand Blatt für Blatt durchgesehen worden. Dabei sei auch der Name des Klägers genannt worden. Da diese Informationen für die Aufgabenerfüllung des Verfassungsschutzes nicht relevant seien, sei keine suchfähige Speicherung erfolgt. Die Informationen gälten nach § 14 Abs. 3 BlnVerfSchG gesetzlich als gesperrt; sie dürften nicht verwendet werden und seien auch nicht verwendet worden. Der Verfassungsschutz sei bereit, die die Person des Klägers betreffenden Informationen in den Unterlagen unkenntlich zu machen bzw. zu löschen. Einsicht in die Unterlagen könne dem Kläger "aus Gründen des Schutzes der Arbeitsweise, Nachrichtenzugänge und schutzwürdigen Interessen Dritter" nicht erteilt werden. Eine umfassendere Begründung dafür sei nicht möglich, da sie den Zweck der teilweisen Auskunftsverweigerung vereitele.

Auf die dagegen im Januar 2007 erhobene Verpflichtungsklage hat das Verwaltungsgericht Berlin den Beklagten mit Urteil vom 30. Januar 2008 (VG 1 A 10.07) zur Neubescheidung über den Antrag des Klägers vom 27. Juni 2006 verpflichtet und die Klage im Übrigen abgewiesen.

Der Beklagte hat gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berufung eingelegt.

Im Berufungsverfahren hat das Oberverwaltungsgericht dem Beklagten durch Beschluss vom 30. März 2011 aufgegeben, die über den Kläger aus der Beobachtung linksextremistischer Bestrebungen entstandenen Unterlagen und Daten dem Gericht einzureichen, weil das Vorliegen der geltend gemachten Versagungsgründe ohne Einsichtnahme in die angeforderten Vorgänge nicht abschließend beurteilt werden könne.

Der Beklagte legte daraufhin die zum Kläger vorhandenen Unterlagen teilweise geschwärzt, im Übrigen gar nicht vor. Er gab insoweit eine näher begründete Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ab: Der zurückgehaltene Teil der Unterlagen sei geheimhaltungsbedürftig im Sinne dieser Vorschrift.

Der Kläger hat erklärt, er stellte keinen Antrag nach § 99 Abs. 2 VwGO.

Das Oberverwaltungsgericht hat auf die vom Beklagten eingelegte Berufung mit Urteil vom 17. November 2011 das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, das Vorliegen von Auskunftsverweigerungsgründen nach dem Berliner Verfassungsschutzgesetz ohne Einsichtnahme in die den Kläger betreffenden Originalunterlagen in Papierform nicht beurteilen zu können. Durch die in seinem Schriftsatz vom 1. Juli 2011 abgegebene Sperrerklärung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO habe der Beklagte in korrekter Anwendung der ihm nach § 99 VwGO zustehenden prozessualen Möglichkeiten die für erforderlich gehaltene Einsichtnahme in die den Kläger betreffenden Akten durch den zur Sachentscheidung berufenen erkennenden Senat ausgeschlossen. Für diese Situation sehe das Prozessrecht die in § 99 Abs. 2 VwGO geregelte Möglichkeit der Durchführung eines selbstständigen Zwischenverfahrens vor. Ein solches Verfahren sei indessen nur auf Antrag des von der Sperrerklärung betroffenen Prozessbeteiligten möglich. Einen solchen Antrag habe der Kläger ausgeschlossen. Nehme der Kläger die ihm damit im Prozessrecht zur Wahrung seiner Interessen eingeräumten Schutzrechte nicht wahr, könne die dadurch eintretende Situation prozessual nur zu seinen Lasten bewertet werden.

Zur Begründung der durch den erkennenden Senat zugelassenen Revision führt der Kläger u.a. aus, das angegriffene Urteil verletze seinen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG). Zugleich verkürze es den von Gesetzes wegen zugrunde zu legenden Streitstoff (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Eine mit Klageabweisung sanktionierte Obliegenheit zum Übergang in das Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO bestehe nicht. Vielmehr habe das Gericht der Hauptsache anhand des zugänglichen Streitstoffs unter Anwendung des materiellen Rechts einschließlich der sich daraus ggfs. ergebenden Beweislastregeln und unter Berücksichtigung von § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO eine Sachentscheidung zu finden.

Das materielle Auskunftsrecht gebe auch keinen Anlass für eine Darlegungs- oder Beweislast zu Lasten des Klägers. Vielmehr habe nach § 31 Abs. 3 Satz 1 BlnVerfSchG der Beklagte die Ablehnung der beantragten Auskunft zu begründen. Hänge wie nach § 31 Abs. 2 BlnVerfSchG ein fachgesetzlicher Anspruch von der Abwesenheit von Versagungsgründen ab, so träfen die Folgen der Unerweislichkeit von Versagungsgründen grundsätzlich nicht den Antragsteller. Der Kläger habe sich auch keiner vorsätzlichen Beweisvereitelung schuldig gemacht, denn das Gesetz stelle ihm den Antrag nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO ausdrücklich frei und gebe auch dem Beklagten dieses Mittel gleichberechtigt an die Hand. Der Beklagte habe den Antrag ebenfalls nicht gestellt.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.

Die zulässige Revision ist begründet. Das Urteil des Berufungsgerichts verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Berufungsurteil beruht auf einer fehlerhaften Anwendung von § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO und ist auch nicht aus anderen Gründen richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO); es ist daher aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Zu Unrecht versteht das Oberverwaltungsgericht § 99 VwGO als eine Vorschrift, die über ihren ausdrücklichen Regelungsgehalt hinaus eine materielle Beweislastverteilung anordne. Es wertet die Nichterweislichkeit des Vorliegens von Geheimhaltungsinteressen i.S.v. § 31 Abs. 2 BlnVerfSchG bei der Entscheidung über das Bestehen von Auskunftsansprüchen (§ 31 Abs. 1 BlnVerfSchG) bzw. Begründungsansprüchen (§ 31 Abs. 3 Satz 1 BlnVerfSchG) zu Lasten des (zusätzliche) Auskunft bzw. (detailliertere) Begründung begehrenden Klägers, wenn dieser auf eine ihm mögliche Stellung eines Antrags gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO verzichtet. Dieses Verständnis wird durch Wortlaut, Systematik und Regelungszweck des § 99 Abs. 2 VwGO nicht gedeckt. Dem Wortlaut nach betrifft das in § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO geregelte Verfahren nur die Prüfung der Rechtmäßigkeit der in § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO angeordneten Verweigerung, nicht hingegen die Rechtmäßigkeit einer im Hauptsacheverfahren umstrittenen Verwaltungsentscheidung. Außerdem steht die Rechtssystematik einer - wie das Berufungsurteil unterstellt - Regelung der materiellen Beweislast durch die Verwaltungsgerichtsordnung entgegen, denn die Folgen der Unaufklärbarkeit einer Tatsache sind grundsätzlich dem materiellen Recht zu entnehmen. Schließlich widerstreben Sinn und Zweck dem § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO durch das Oberverwaltungsgericht zugemessenen Verständnis; die Regelung verteilt nämlich - nach Verweigerung der Aktenvorlage durch die Behörde wegen Geheimhaltungsbedürftigkeit - lediglich die Aufgabe der Sachverhaltsaufklärung in Abweichung von § 86 Abs. 1 VwGO. Die Vorschrift verhält sich gerade nicht zu der Frage, zu Lasten welches Beteiligten es geht, wenn die Herausgabe entscheidungserheblicher Unterlagen von der Behörde gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO verweigert wird und mangels Einleitung eines Verfahrens gemäß § 99 Abs. 2 VwGO ein unüberwindbarer Beweisnotstand eintritt.

Die rechtliche Begrenzung von § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf das gerichtliche Verfahrensrecht entspricht auch der Kompetenzordnung im Bundesstaat. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts würde auf einen verfassungsrechtlich unzulässigen kompetenziellen Übergriff hinauszulaufen. Wer die Folgen der Nichterweislichkeit von Geheimhaltungsinteressen im Sinne von § 31 Abs. 2 BlnVerfSchG zu tragen hat - sofern es auf deren Vorliegen entscheidungserheblich ankommt -, kann im vorliegenden Fall eines landesrechtlichen Auskunftsanspruchs nur durch das Landesgesetz bestimmt werden und nicht durch die bundesgesetzliche Verwaltungsgerichtsordnung.

Werden vom Gericht der Hauptsache für entscheidungserheblich gehaltene Unterlagen von der Behörde nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO aus Gründen der Geheimhaltungsbedürftigkeit nicht vorgelegt und unterbleibt die Vorlage auch als Ergebnis des gerichtlichen Zwischenverfahrens nach § 99 Abs. 2 VwGO, ist die Möglichkeit, die Überzeugung nach § 108 Abs. 1 VwGO aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens zu gewinnen, aus gesetzlichen Gründen eingeschränkt. Dies darf grundsätzlich weder der Behörde im Sinne einer Beweisvereitelung zum Nachteil gereichen, weil die dadurch entstandene Beweislage durch § 99 VwGO ausdrücklich gedeckt ist, noch wird umgekehrt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung durch eine gesetzliche Beweisregel zugunsten des Beklagten eingeschränkt (Urteil vom 21. Mai 2008 - BVerwG 6 C 13.07 - BVerwGE 131, 171 = Buchholz 402.7 BVerfSchG Nr. 11 Rn. 29). Vielmehr ist im Einzelfall angemessen zu würdigen, dass bestimmte Umstände nicht aufklärbar bleiben (Urteil vom 27. Juni 2013 - BVerwG 7 A 15.10 - NVwZ 2013, 1285 Rn. 22). Keinesfalls kann, wie es das Oberverwaltungsgericht getan hat, aus § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Schluss gezogen werden, wonach der geltend gemachte Auskunftsanspruch auch durch das Verwaltungsstreitverfahren nicht befriedigt werden könne, wenn der Kläger den Antrag nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht stellt. Sofern das Berufungsgericht an der Ansicht festhält, nicht bereits ohne vorherige Einsicht in die streitbefangenen Behördenunterlagen entscheiden zu können, muss es dem Landesrecht die materielle Regel dafür entnehmen, welche Partei den Nachteil aus dem Beweisnotstand zu tragen hat.

Die Revision ist nicht etwa deshalb unbegründet, weil das Berufungsurteil trotz Verletzung von Bundesrecht aus anderen Gründen als richtig anzusehen wäre (§ 144 Abs. 4 VwGO). Es kann zwar nicht ausgeschlossen werden, dass das Oberverwaltungsgericht die Klage - nach Unterbleiben des in-camera-Verfahrens - auch nach den Regeln der materiellen Beweislast für abweisungsreif gehalten hat. Die Nichterweislichkeit einer für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblichen Tatsache führt nämlich zu einem non liquet. Und die Frage, zu wessen Nachteil sich dieses niederschlägt, ist nach dem materiellen Recht zu bestimmen, d.h. vorliegend nach Berliner Landesrecht. Dem Berufungsurteil ist aber nicht mit hinlänglicher Deutlichkeit zu entnehmen, dass das Oberverwaltungsgericht die Regelung des § 31 BlnVerfSchG in diesem Sinn ausgelegt und die Entscheidung darauf gestützt hat. Das Revisionsgericht sieht sich gehindert, eine entsprechende Auslegung des Berliner Landesrechts anstelle des Berufungsgerichts vorzunehmen. Daher war das Berufungsurteil aufzuheben und zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).