BVerwG, 7. Senat — 7 B 26/13
Illegale Abfallverbringung; Beweislast der Verwertbarkeit der Abfälle; Rückholungsverpflichtung
1. Derjenige, der beabsichtigt, in Anhang II (Grüne Liste) der VO (EWG) 259/93 (juris: EWGV 259/93) aufgeführte Abfälle in einen anderen Mitgliedstaat zu verbringen oder verbringen zu lassen, trägt die Beweislast dafür, dass diese Abfälle zur Verwertung bestimmt sind. 2. Werden Abfälle eines entsorgungspflichtigen Abfallbesitzers bei einem mit der Entsorgung beauftragten Dritten mit Abfällen gleicher Art anderer Entsorgungspflichtiger vermischt, bleibt jeder Entsorgungspflichtige für einen Anteil an der Gesamtmenge des vermischten Abfalls verantwortlich, der mengenmäßig seinem Beitrag entspricht (Urteil vom 28. Juni 2007 - BVerwG 7 C 5.07 - BVerwGE 129, 93). Das gilt auch im Abfallverbringungsrecht.
I.
Mit Bescheid vom 19. November 2008 verpflichtete der Beklagte die Klägerin und eine Firma O., gesamtschuldnerisch die Kosten für die Rückholung und Entsorgung von 216,43 t Kunststoffabfällen aus Sosnová/Tschechien in Höhe von 45 553,93 € zu tragen. Die Klägerin hatte im Jahr 2005 322,21 t Abfälle, bezeichnet als Verpackungen aus Kunststoff, durch die Firma O. nach Sosnová verbringen lassen, ohne dies zu notifizieren. Das Verwaltungsgericht hat den zu zahlenden Betrag auf 45 212,96 € herabgesetzt und die Klage im Übrigen abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt:
Rechtsgrundlage der Zahlungspflicht sei § 8 Abs. 3 AbfVerbrG. Die im Jahr 2005 ohne Notifizierung ausgeführten Abfalltransporte seien illegal im Sinne des Art. 26 Abs. 1 Buchst. a VO (EWG) 259/93 gewesen. Die materielle Beweislast dafür, dass eine Notifizierungspflicht nicht bestanden habe, weil die Abfälle als solche der Grünen Liste anzusehen und ausschließlich zur Verwertung nach Tschechien verbracht worden seien (Art. 1 Abs. 3 Buchst. a VO <EWG> 259/93), trage die Klägerin (UA Rn. 15). Den Beweis, dass die Verbringung nach Tschechien der Verwertung der Abfälle gedient habe, habe die Klägerin nicht erbracht (UA Rn. 17). Nachdem unstreitig aus ihrem Betrieb 322,21 t nach Sosnová auf das Gelände der Firma D. verbracht worden seien, trage sie auch die materielle Beweislast dafür, dass die Abfälle, wenn schon nicht zur Verwertung, so doch mit anderer Zielrichtung vom Gelände der Firma D. auf den Weg gebracht worden seien. Der Beklagte habe dadurch, dass er die Abfälle weggeschafft habe, ohne sich aufgrund der von der Klägerin behaupteten Art der Bindung und der Ausmaße der Abfallpakete Klarheit über eine etwaige Provenienz aus dem Betrieb der Klägerin zu verschaffen, den Beweis nicht vereitelt. Es hätte der Klägerin oblegen, die Erkenntnisgewinnung, dass die Abfälle nicht von ihr stammen, durch einen Hinweis auf die Art der Zusammenbindung und der konkreten Ausmaße der Abfallballen aufzuzeigen (UA Rn. 18). Aus dem Akteninhalt und den Zeugenaussagen ergäben sich keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Abfälle beim Rücktransport im Mai 2008 nicht mehr auf dem Gelände in Sosnová gewesen seien (UA Rn. 19). Art. 24 Abs. 3 der auf die Rückholung anwendbaren VO (EG) 1013/2006 stehe der Inanspruchnahme der Klägerin nicht entgegen. Die Verordnung mache keine Aussage dazu, wie die Pflichten zuzuordnen seien, wenn - wie hier - den Empfänger eine Mitverantwortung treffe. Dass sich die zuständigen Behörden über eine angemessene Kostenverteilung einigen könnten, sei aber unstreitig (UA Rn. 24).
Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin.
II.
Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
1. Die Rechtssache hat nicht die von der Klägerin geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
a) Die Frage,
ob im Rahmen von § 8 Abs. 3 AbfVerbrG i.V.m. Art. 26 Abs. 1 Buchst. a i.V.m. Art. 1 Abs. 3 Buchst. a VO (EWG) 259/93 der Verpflichtete oder die zuständige Behörde die Beweislast dafür trägt, dass es sich um eine illegale Abfallverbringung handelt einschließlich der Tatsachen, dass es sich um Kunststoffabfälle der Grünen Liste handelt, die zur Verwertung bestimmt sind,
bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Sie ist anhand der einschlägigen Verordnung nach den allgemeinen Auslegungsgrundsätzen ohne Weiteres im Sinne des Verwaltungsgerichtshofs zu beantworten.
Wer das Risiko eines "non-liquet" trägt, ist durch Auslegung des materiellen Rechts zu entscheiden. Im Grundsatz geht die Nichterweislichkeit einer Tatsache zu Lasten desjenigen, der hieraus für sich günstige Rechtsfolgen ableiten will (stRspr, Urteile vom 11. September 2013 - BVerwG 8 C 4.12 - ZOV 2013, 177 Rn. 41 und vom 21. Mai 2008 - BVerwG 6 C 13.07 - BVerwGE 131, 171 = Buchholz 402.7 BVerfSchG Nr. 11 Rn. 41). Ausgehend hiervon trägt derjenige, der beabsichtigt, in Anhang II der VO (EWG) 259/93 (Grüne Liste) aufgeführte Abfälle in einen anderen Mitgliedstaat zu verbringen oder verbringen zu lassen, die Beweislast dafür, dass diese Abfälle zur Verwertung bestimmt sind. Nur unter dieser Voraussetzung ist er berechtigt, die Abfälle zu verbringen, ohne dies der zuständigen Behörde zu notifizieren. Die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen muss gemäß Art. 3 Abs. 1 VO (EWG) 259/93 unabhängig davon notifiziert werden, um welche Art von Abfällen es sich handelt (vgl. jetzt Art. 3 Abs. 1 Buchst. a VO <EG> 1013/2006). Art. 1 Abs. 3 VO (EWG) 259/93 ändert daran nichts, denn auch nach dieser Vorschrift sind Abfälle vorbehaltlich von Rückausnahmen von der Geltung der Verordnung nur ausgenommen, wenn sie ausschließlich zur Verwertung bestimmt und in Anhang II aufgeführt sind. Nur diese Abfälle sollen - wie durch den Erwägungsgrund Nr. 14 bestätigt wird - von den in der Verordnung vorgesehenen Kontrollverfahren ausgenommen sein, da sie bei sachgemäßer Verwertung im Bestimmungsland normalerweise keinerlei Risiken für die Umwelt bergen dürften. Insoweit ist Art. 1 Abs. 3 VO (EWG) 259/93 - wie der Verwaltungsgerichtshof zu Recht angenommen hat - eine dem Abfälle Verbringenden günstige Ausnahmevorschrift. Dass die Verwertung - wie die Klägerin unter Berufung auf Art. 3 Abs. 1 Buchst. b der Abfallrahmenrichtlinie (RL 2006/12/EG) geltend macht - Vorrang vor der Beseitigung haben soll, ist für die Beweislast nicht relevant. Aus dem normativen Vorrang der Verwertung folgt nicht, dass Abfälle auch tatsächlich in der Regel zur Verwertung und nicht zur Beseitigung in den Empfängerstaat verbracht werden. Vor Verbringung der Abfälle ist im Übrigen nur die Person, die die Verbringung beabsichtigt, in der Lage, darzulegen und gegebenenfalls nachzuweisen, was im Empfängerstaat mit den Abfällen geschehen soll. Dementsprechend sind den zu verbringenden Abfällen gemäß Art. 11 Abs. 1 Buchst. d und e VO (EWG) 259/93 vom Besitzer unterzeichnete Angaben zu Name und Anschrift des Empfängers und zur Art des Verwertungsverfahrens beizugeben. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat entschieden (Urteil vom 25. Juni 1998 - Rs. C-192/96 - Slg. 1998, I-4029 Rn. 54), dass die zuständigen Behörden im Allgemeinen bei den zur Verwertung bestimmten nicht notifizierungspflichtigen Abfällen der Grünen Liste zumindest die in Art. 11 der Verordnung genannten Angaben verlangen müssen. Zur Beweislast hat sich der Gerichtshof zwar nicht geäußert; es versteht sich jedoch von selbst, dass derjenige, der gemäß Art. 11 Abs. 1 VO (EWG) 259/93 Angaben zur vorgesehenen Verwertung zu machen hat, hierfür auch die materielle Beweislast trägt. Darlegungs- und Beweislast folgen denselben Grundsätzen (vgl. Urteil vom 29. Mai 2013 - BVerwG 6 C 10.11 - BVerwGE 146, 325 Rn. 25). Ob die Notifizierungspflicht als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt oder als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt zu qualifizieren ist, kann offenbleiben. Denn wenn die Erlangung einer Erlaubnis von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängig ist - wie hier die Notifzierungsfreiheit von der Bestimmung des Abfalls zur Verwertung -, liegt die Beweislast für diese Voraussetzungen auch bei einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt beim Erlaubnisbewerber (vgl. Dawin, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Bd. 2, Stand April 2013, § 108 Rn. 106).
b) Die Frage,
ob die zuständige Behörde die materielle Beweislast für die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 AbfVerbrG i.V.m. Art. 25 Abs. 1 und Art. 24 Abs. 2 VO (EG) 1013/2006 dahingehend trägt, dass die von dem zur Rückholung von Abfällen herangezogenen Verpflichteten stammenden Abfälle Teil der von der Behörde zurückgeführten Menge gewesen sind und es sich dabei um die "betreffenden Abfälle" gehandelt hat,
bedarf, soweit sie in einem Revisionsverfahren entscheidungserheblich wäre, ebenfalls nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Der Verwaltungsgerichtshof hat dem zur Notifizierung Verpflichteten nicht von vornherein die Beweislast dafür auferlegt, dass sich unter den von der Behörde zurückgeholten Abfällen nicht auch die von ihm illegal verbrachten Abfälle befanden. Er hat seine eigene Rechtsprechung, dass eine Rückführverpflichtung von einem bestimmten Ort zur Voraussetzung hat, dass dort tatsächlich solche Abfälle lagern, die der Verantwortungssphäre des Verpflichteten zuzurechnen sind (VGH München, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 20 B 09.45 - juris Rn. 17), in dem angefochtenen Urteil nicht in Frage gestellt. Er hat hier jedoch im Anschluss an das Urteil des Verwaltungsgerichts (S. 26 f. der Urschrift) festgestellt, dass die Abfälle der Klägerin an den Ort der Rückholung - das Gelände der Firma D. in Sosnová - verbracht worden waren (UA Rn. 18). Dieser Nachweis hatte in dem dem o.g. Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 10. Dezember 2009 zugrunde liegenden Fall, auf den sich die Klägerin beruft, nicht geführt werden können. Dass in ersterem Fall die materielle Beweislast für den anderweitigen Abtransport der Abfälle bei demjenigen liegt, der diese Abfälle illegal an den Ort der Rückholung verbracht hat, ergibt sich ohne Weiteres aus der dargelegten allgemeinen Regel, wonach die Nichterweislichkeit einer Tatsache zu Lasten desjenigen geht, der hieraus für sich günstige Rechtsfolgen ableiten will. Ist davon auszugehen, dass Abfälle ohne die erforderliche Notifizierung und damit illegal an einen bestimmten Ort im Empfängerstaat verbracht wurden, so hat die zuständige Behörde am Versandtort dafür zu sorgen, dass der Notifzierende (Art. 2 Nr. 15 VO <EG> 1013/2006) die betreffenden Abfälle zurücknimmt (Art. 24 Abs. 2 Buchst. b VO <EG> 1013/2006) oder, wenn dies - wie hier (Rn. 20 des angefochtenen Urteils) - nicht möglich ist, sie auf Kosten des Notifizierenden de jure (Art. 25 Abs. 1 Buchst. b VO <EG> 1013/2006) selbst zurückzunehmen (Art. 24 Abs. 2 Buchst. c VO <EG> 1013/2006). Die zuletzt genannte, ebenfalls unter dem Vorbehalt des Möglichen stehende Verpflichtung der Behörde entfällt, wenn der Notifizierende de jure die von ihm verbrachten Abfälle vor einer Rückholung durch die Behörde selbst zurücknimmt oder ein Dritter die Abfälle abtransportiert. Diese Voraussetzungen für ein Entfallen der bereits entstandenen Rückführverpflichtung sind dem Notifizierenden de jure günstig; er trägt insoweit die materielle Beweislast.
c) Die Frage,
ob der Inanspruchnahme eines Verpflichteten nach Art. 24 Abs. 2 VO (EG) 1013/2006 Absatz 3 dieser Vorschrift entgegensteht, wenn auch der Empfänger die illegale Verbringung zu verantworten hat, oder ob eine solche Mitverantwortung beider Seiten nach Billigkeit aufgeteilt werden kann oder etwa eine der beiden Bestimmungen vorrangig ist,
bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Dass eine Mitverantwortung des Empfängers der illegal verbrachten Abfälle einer Kostentragungspflicht des Notifizierenden de jure nach § 8 Abs. 3 AbfVerbrG i.V.m. Art. 25 Abs. 1 Buchst. b i.V.m. Art. 24 Abs. 2 VO (EG) 1013/2006 dem Grunde nach jedenfalls dann nicht entgegensteht, wenn - wie hier - die eigene Verantwortung des Notifizierenden überwiegt, liegt auf der Hand. In Betracht käme in einer solchen Situation allenfalls ein Vorrang der Inanspruchnahme des Notifizierenden nach Art. 24 Abs. 2 VO (EG) 1013/2006, hier also der Klägerin, vor einer solchen des Empfängers nach Art. 24 Abs. 3 VO (EG) 1013/2006. Ausgehend hiervon ist die Klägerin durch die vom Verwaltungsgerichtshof bejahte Möglichkeit, dass sich die zuständigen Behörden über eine angemessene Kostenverteilung einigen können (UA Rn. 24), nicht beschwert. Dass der Beklagte und die tschechischen Behörden bei der gefundenen Einigung vom Verwaltungsgerichtshof nicht erkannte rechtliche Grenzen zu Lasten der Klägerin überschritten, insbesondere das Übermaßverbot verletzt haben könnten, hat die Klägerin selbst nicht geltend gemacht.
d) Die Frage,
ob sich bei einer untrennbaren Vermischung eines illegal ins Ausland verbrachten Abfalls mit anderen Abfällen die Rückfuhrverpflichtung des Art. 24 Abs. 2 Buchst. b VO (EG) 1013/2006 auf einen mengenmäßig entsprechenden Teil des Gemischs bezieht und die Verminderung der Gesamtmenge aller Abfälle sämtlicher Lieferanten bis zur vor der Rückholung durchgeführten Bestandsaufnahme anteilig zu berücksichtigen wäre,
ist, soweit entscheidungserheblich, nicht klärungsbedürftig.
In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass, wenn Abfälle eines entsorgungspflichtigen Abfallbesitzers bei einem mit der Entsorgung beauftragten Dritten mit Abfällen gleicher Art anderer Entsorgungspflichtiger vermischt werden, jeder Entsorgungspflichtige für einen Anteil an der Gesamtmenge des vermischten Abfalls verantwortlich bleibt, der mengenmäßig seinem Beitrag entspricht (Urteil vom 28. Juni 2007 - BVerwG 7 C 5.07 - BVerwGE 129, 93 = Buchholz 451.221 § 16 KrW-/AbfG Nr. 2). Das gilt nach unbestrittener Auffassung auch im Abfallverbringungsrecht (VGH Mannheim, Urteil vom 13. Juli 2010 - 10 S 470/10 - juris Rn. 66; VG Würzburg, Urteil vom 31. Mai 2011 - W 4 K 08.2290 - S. 33 der Urschrift = juris Rn. 63; Backes, in: Oexle/Epiney/Breuer, EG-Abfallverbringungsverordnung, 2010, Art. 24 Rn. 2). Einwände hiergegen hat auch die Klägerin nicht erhoben. Auch der Verwaltungsgerichtshof hat die Verantwortung der Klägerin für die Rückholung einer Abfallmenge von 214,81 t Kunststoffabfällen nicht in Frage gestellt, obwohl er Zweifel hatte, dass die von der Klägerin nach Sosnová verbrachten Abfälle anhand der Art der Zusammenbindung und der Ausmaße der Abfallballen von anderen dort lagernden Kunststoffabfällen hätten unterschieden werden können (UA Rn. 18).
Dass sich die Gesamtmenge aller illegal aus Bayern nach Sosnová verbrachten Kunststoffabfälle vor ihrer Rückholung durch die Beklagte vermindert hat, hat der Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellt. Die Sonderabfallagentur Baden-Württemberg GmbH hatte am 6. Juli 2006 2 650 t Kunststoffabfälle aus Deutschland festgestellt; die Bestandsaufnahme vom Februar 2008 hatte eine Menge von 2 687,1 t an Kunststoffabfällen ergeben. An diesen Feststellungen hatte der Verwaltungsgerichtshof keine Zweifel (UA Rn. 19). Dem Vortrag der Klägerin, dass bis zur Stilllegung des Betriebs etwa 38 000 t Abfall nach Sosnová verbracht worden seien und sich - wie die Klägerin bei ihren Berechnungen zur anteiligen Kürzung ihrer Rückholverpflichtung voraussetzt - mit den von ihr nach Sosnová verbrachten Abfällen untrennbar vermischt hätten (UA Rn. 5 a.E.), ist der Verwaltungsgerichtshof nicht gefolgt. Ob die Rückholverpflichtung in der von der Klägerin angenommenen Weise zu kürzen wäre, wäre in einem Revisionsverfahren mithin nicht entscheidungserheblich.
2. Die geltend gemachte Abweichung vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 2007 - BVerwG 7 C 5.07 - (a.a.O.) im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist nicht in der erforderlichen Weise dargelegt. Es fehlt die Bezeichnung eines das angefochtene Urteil tragenden, dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts widersprechenden abstrakten Rechtssatzes (zu dieser Anforderung vgl. Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 26 = NJW 1997, 3328). Der Verwaltungsgerichtshof hatte auch keinen Anlass, einen solchen Rechtssatz aufzustellen, denn - wie bereits dargelegt - hat er entgegen der Darstellung der Klägerin nicht festgestellt, dass sich die Gesamtmenge der illegal aus Bayern nach Sosnová verbrachten Kunststoffabfälle vor deren Rückholung vermindert hat.
3. Die geltend gemachten Verfahrensmängel liegen nicht vor.
a) Die Klägerin meint, der Verwaltungsgerichtshof habe gegen den Grundsatz der freien Beweiswürdigung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) verstoßen, weil er sich an eine nicht vorliegende Beweisregel dadurch gebunden gefühlt habe, dass er, statt die Beweislast für das Vorliegen des Tatbestandsmerkmals der "betreffenden" Abfälle beim Beklagten zu sehen, der Klägerin die Beweislast für die rechtshindernde Tatsache auferlegt habe, dass sich ihre Abfälle bei der Durchführung der Rückholung nicht mehr auf dem Gelände der Firma D. in Sosnová befunden hätten.
Abgesehen davon, dass sich die Verteilung der Beweislast aus dem materiellen Recht ergibt (vgl. oben 1. a) und ihre Verkennung daher nicht zu einem Verfahrensmangel, sondern nur zu einer Verletzung materiellen Rechts führen kann, hat der Verwaltungsgerichtshof die unter den hier gegebenen Umständen bestehende Beweislast für das Vorliegen des Tatbestandsmerkmals der "betreffenden" Abfälle nicht verkannt (siehe oben 1. b). Soweit sich die Klägerin dagegen wendet, dass der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen der Prüfung einer Beweisvereitelung durch den Beklagten ihr auferlegt hat, Anhaltspunkte dafür aufzuzeigen, dass die rückgeholten Abfälle nicht von ihr stammen, verkennt sie, dass (angebliche) Fehler der Sachverhalts- und Beweiswürdigung regelmäßig nicht dem Verfahrensrecht, sondern dem sachlichen Recht zuzuordnen sind. Eine Ausnahme kommt bei einer selektiven oder aktenwidrigen Beweiswürdigung, bei einem Verstoß gegen Denkgesetze oder einer sonst von objektiver Willkür geprägten Sachverhaltswürdigung in Betracht (Beschluss vom 17. Januar 2013 - BVerwG 7 B 18.12 - juris Rn. 9). Anhaltspunkte hierfür sind weder vorgetragen noch ersichtlich.
b) Die Klägerin macht schließlich geltend, der Verwaltungsgerichtshof habe ihren entscheidungserheblichen Vortrag zur Anwendbarkeit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur anteiligen Verminderung der Entsorgungspflicht nicht in Erwägung gezogen und dadurch ihren Anspruch auf rechtliches Gehör (§ 108 Abs. 2 VwGO) verletzt. Die Rüge ist unbegründet. Da der Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellt hatte, dass sich die Gesamtmenge der illegal aus Bayern nach Sosnová verbrachten Kunststoffabfälle vor ihrer Rückholung vermindert hatte (vgl. oben 1. d), kam eine anteilige Minderung der Verantwortlichkeit der Klägerin nicht in Betracht.