Erteilung von Auskünften über deutsche Straf- und Bußgeldverfahren an ausländische Behörden sowie diplomatische und konsularische Vertretungen (JVVS 1451)

1 4 5 1 4.3.1975 Erteilung von Auskünften über deutsche Strafund Bußgeldverfahren an ausländische Behörden sowie diplomatische und konsularische Vertretungen RV des MfR vom 4. März 1975 (1451 - 7) In der Anlage übersende ich die Ablichtung eines Schreibens des Bundesministers der Justiz vom 3. Januar 1975 mit der Bitte um Kenntnisnahme und Beachtung. Schreiben des Bundesministers der Justiz vom 3.1.1975 Deutsche Behörden werden häufig aus den verschiedensten Gründen von ausländischen Behörden sowie von ausländischen diplomatischen und konsularischen Vertretungen um Erteilung von Auskünften über anhängige oder abgeschlossene Ermittlungs-, Straf- oder Bußgeldverfahren, um Übermittlung von Abschriften aus den Akten oder um Gewährung von Akteneinsicht (im Folgenden "Auskünfte pp.") ersucht. Derartige Ersuchen betreffen sowohl Angehörige des Entsendestaates der anfragenden Vertretung oder Behörde und Drittstaatler, als auch deutsche Staatsangehörige. Soweit die Auskünfte für ein ausländisches Strafverfahren begehrt werden, wird den Ersuchen in der Regel nach den für die Bundesrepublik Deutschland geltenden zwischenstaatlichen Vereinbarungen über die Rechtshilfe in Strafsachen oder nach § 41 Abs. 1 und 3 DAG,1 Nummern 87, 167, 182 RiVASt2 stattzugeben sein, sofern die sonstigen vertraglichen oder gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Dabei wird es auch als Rechtshilfe in Strafsachen (Nummer 2 RiVASt) anzusehen sein, wenn der ersuchende Staat die Auskünfte pp. benötigt, um entscheiden zu können, ob in seinem Hoheitsgebiet ein eigenes strafrechtliches Verfahren einzuleiten ist (z.B. zur Anerkennung eines gegen seinen Staatsangehörigen in der Bundesrepu1 DAG außer Kraft getreten durch § 86 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes vom 23.12.1982 (IRG - BGBl. I S. 2071); jetzt: § 59 IRG. 2 Nummern 87 und 182 RiVASt ersatzlos entfallen durch Neufassung der RiVASt durch AV Nr. 22/1984; Nummer. 167: jetzt Nummer 126 RiVASt (JVVS 9350/7.9.1984). Stand: 19.12.2002 1 4 5 1 4.3.1975 blik Deutschland ergangenen Urteils), oder wenn das Ersuchen für ein dem deutschen Ordnungswidrigkeitenverfahren entsprechendes Verfahren oder ein strafrechtliches Nebenverfahren (z.B. über Ansprüche auf Entschädigung für Strafverfolgungsmaßnahmen, Angelegenheiten des Strafaufschubs, der Strafunterbrechung, der bedingten Aussetzung einer Strafe oder einer Maßregel der Besserung und Sicherung sowie Gnadensachen) gestellt worden ist. Soweit Ersuchen und Erteilung von Auskünften pp. für nichtstrafrechtliche Zwecke gestellt werden, die auf ein vertragliches Auskunftsrecht gestützt werden können, werden die Auskünfte pp. in der Regel ebenfalls zu erteilen sein. Auskunftsrechte, die häufiger in Betracht zu ziehen sind, enthalten z.B. folgende Regelungen: a) Artikel 4 Abs. 3 des deutsch-australischen Abkommens vom 21. Juni 1965 über die unterstützte Wanderung (Bundesgesetzbl. 1965 II 1103) betr. Auskünfte über Bewerber für die Auswanderung nach Australien; b) Artikel 30 Abs. 2 des deutsch-belgischen Auslieferungsvertrags vom 17. Januar 1958 3 (Bundesgesetzbl. 1959 II 27, 582) betr. Auskünfte aus dem Strafregister; c) der deutsch-französische Notenwechsel über den Austausch von Strafnachrichten und Erteilung von Auskünften aus dem Strafregister vom 3. November/27. November 1961 4 (Bundesgesetzbl. 1962 II 705); d) Artikel 10 des deutsch-französischen Abkommens über nebeneinanderliegende nationale Grenzabfertigungsstellen und Gemeinschafts- oder Betriebswechselbahnhöfe an der deutsch-französischen Grenze vom 18. April 1958 (Bundesgesetzbl. 1960 II 1533, 2324) betr. Hilfeleistung bei Zuwiderhandlungen gegen Vorschriften im Rahmen des Abkommens; e) der deutsch-luxemburgische Notenwechsel über die Rechtshilfe in ausländerpolizeilichen Angelegenheiten vom 31. Mai 1961 (BAnz. Nr. 141 vom 26. Juli 1961); f) Artikel 13 des deutsch-luxemburgischen Vertrags über die Zusammenlegung der Grenzabfertigung und über die Errichtung von Gemeinschaftsoder Betriebswechselbahnhöfen an der deutsch-luxemburgischen Grenze 3 Art. 30 Abs. 2 ist gem. Art. 26 EuRHÜbk am 1.1.1977 außer Kraft getreten (vgl. III der Bekanntmachung vom 8.11.1976 (BGBl. II S. 1799) und durch Art. 13 Abs. 1 EuRHÜbk (BGBl. 1964 II, S. 1369, 1386) ersetzt worden. 4 Der Notenwechsel ist gegenstandslos und durch Art. 13 Abs. 1 EuRHÜbk ersetzt worden. Stand: 19.12.2002 1 4 5 1 4.3.1975 vom 16. Februar 1962 (Bundesgesetzbl. 1963 II 143; 1964 II 99) betr. Auskünfte wegen Zuwiderhandlungen gegen die Vorschriften über den Grenzübergang; g) Artikel 36 Abs. 3 des deutsch-niederländischen Vertrags über die Regelung der Zusammenarbeit in der Emsmündung (Ems-Dollart-Vertrag) 5 vom 8. April 1960 (Bundesgesetzbl. 1963 II 602, 1078) betr. Auskünfte zur Bekämpfung des Schmuggels; h) der deutsch-österreichische Vertrag über Rechtsschutz und Rechtshilfe in Abgabensachen vom 4. Oktober 1954 (Bundesgesetzbl. 1955 II 834) 6; i) Artikel 10 des internationalen Abkommens über den Kraftfahrzeugverkehr vom 24. April 1926 (Reichsgesetzbl. 1930 II 1234); j) Artikel 3 Abs. 1 S. 2 des internationalen Übereinkommens zur Gewährung wirksamen Schutzes gegen den Mädchenhandel vom 18. Mai 1904 in der Fassung des Änderungsprotokolls vom 4. Mai 1949 (Bundesgesetzbl. 1972 II 1074, 1479); k) Artikel 23 des Abkommens zur Beschränkung der Herstellung und zur Regelung der Verteilung der Betäubungsmittel vom 13. Juli 1931 in der Fassung des Protokolls vom 11. Dezember 1946 (Bundesgesetzbl. 1959 II 333);7 l) Empfehlung des Brüsseler Zollrates über die gegenseitige Verwaltungshilfe vom 5. Dezember 1953 (Bundesgesetzbl. 1959 II 1500); m) Artikel 3 Abs. 2 Buchst. a) des Zusatzabkommens zum Nato-Truppenvertrag vom 3. August 1959 (Bundesgesetzbl. 1961 II 1218)8 betr. die Förderung und Wahrung der Sicherheit sowie den Schutz des Vermögens der Bundesrepublik, der Entsendestaaten und der Truppen; n) Artikel 13 Abs. 5 des Abkommens vom 14. September 1963 über strafbare und bestimmte andere an Bord von Luftfahrzeugen begangene Handlungen (Bundesgesetzbl. 1969 II 121);9 o) Richtlinie des Rates der EG vom 25. Februar 1964 (64/221; Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 1964 S. 850) i.V.m. der Richtlinie des Rates vom 18. Mai 1972 (72, 194; ABl. 1972 L 121/32) betref5 Geändert durch Abkommen vom 17.11.1975 (BGBl. 1978 II, S. 310, 914). 6 Bekanntmachung über das Inkrafttreten vom 2.12.1955 (BGBl. II S. 926). 7 Bekanntmachung betr. das Inkrafttreten vom 26.5.1966 (BGBl. II S. 381). 8 Geändert durch Abkommen vom 21.10.1971 (BGBl. 1973 II, S. 1021; 1974 II, S. 143). 9 Bekanntmachung betr. das Inkrafttreten vom 4.5.1970 (BGBl. II S. 276). Stand: 19.12.2002 1 4 5 1 4.3.1975 fend die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern und deren Familienangehörigen (Niederlassungsfreiheit). Weitere Auskunftsrechte und -pflichten bestehen z.B. im Rahmen von Fiskalverträgen (Doppelbesteuerungsabkommen, Unterstützung in Zollsachen sowie nach dem Übereinkommen vom 16. Dezember 1970 über die Bekämpfung der widerrechtlichen Inbesitznahme von Luftfahrzeugen (Haager Übereinkommen)10 und werden sich künftig aus den zur Ratifikation anstehenden Übereinkommen vom 23. September 1971 zur Bekämpfung widerrechtlicher Handlungen gegen die Sicherheit der Zivilluftfahrt 11 sowie vom 14. Dezember 1973 über die Verhütung und Ahndung von Straftaten gegen völkerrechtlich geschützte Personen, einschließlich diplomatischer Vertreter,12 ergeben. Ausländische Behörden und Vertretungen begehren aber häufig im Wege der Amtshilfe auch Auskünfte pp. für nichtstrafrechtliche Verfahren, ohne sich auf ein vertraglich bestimmtes Auskunftsrecht berufen zu können und ohne dass eine innerstaatliche Rechtsvorschrift besteht, die auf das Ersuchen anwendbar wäre. Es sind Bedenken erhoben worden, ob auch solchen Ersuchen um Erteilung von Auskünften pp. stattgegeben werden kann, weil Grundrechte des Betroffenen und die beamtenrechtliche Pflicht zur Amtsverschwiegenheit durch die Erteilung der Auskünfte pp. verletzt und dadurch Haftungsansprüche ausgelöst werden könnten. Bisher hat man sich für Ersuchen um Erteilung von Akteneinsicht - siehe dazu u.a. mein Schreiben vom 18. November 1963 - 1451/3 - 1 - 6595/63 - damit beholfen, dass die Zustimmung des Betroffenen eingeholt oder nachgewiesen werden musste. Nach demselben Grundsatz wurden Ersuchen um Erteilung von Auskünften behandelt. Diese Praxis führte in vielen Fällen, in denen das Einverständnis des Betroffenen nicht festzustellen war, zur Ablehnung der Ersuchen. Das erscheint im Ergebnis unbefriedigend, weil dies auch zu einer restriktiveren Praxis im Ausland gegenüber deutschen Auskunftsersuchen führen könnte und den ausländischen Behörden z.T. die Möglichkeit genommen wird, sachgerecht zu entscheiden. 10 BGBl. 1972 II, S. 1505; 1975 II, S. 1204. 11 Für die Bundesrepublik Deutschland zwischenzeitlich in Kraft getreten - vgl. BGBl. 1977 II, S. 1229; 1978 II, S. 314. 12 Diplomatenschutzkonvention für die Bundesrepublik Deutschland zwischenzeitlich in Kraft getreten - vgl. BGBl. 1976 II, S. 1745; 1977 II S. 568. Stand: 19.12.2002 1 4 5 1 4.3.1975 Deshalb ist die Frage, wann von der Erteilung von Auskünften pp. für nichtstrafrechtliche Verfahren im außervertraglichen Bereich, die entsprechenden deutschen Behörden auf Ersuchen gegeben werden könnten, gegenüber ausländischen Behörden und Vertretungen abgesehen werden muss, erneut grundsätzlich mit folgendem Ergebnis geprüft worden: Soweit mit dem Ersuchen Auskunft aus dem Zentralregister erbeten wird, richtet sich die Sachbehandlung nach § 53 13 BZRG. Der Erteilung von anderen Auskünften pp. über deutsche Strafverfahren an ausländische Behörden und Vertretungen im außervertraglichen Bereich steht das deutsche Recht nicht schlechthin entgegen. a) Das Offenbaren eines Privatgeheimnisses durch Amtsträger oder durch amtsnahe Personen ist in § 203 Abs. 2 Satz 1 StGB i.d.F. des Einführungsgesetzes zum Strafgesetzbuch vom 2. März 1974 (Bundesgesetzbl. I S. 469) nur in den Fällen mit Strafe bedroht, in denen dies unbefugt geschieht. Befugtes Handeln liegt aber nicht nur vor, wenn der Betroffene einwilligt oder das Offenbaren nach besonderen Vorschriften erlaubt ist, sondern auch dann, wenn das Offenbaren sozialadäquatem Handeln entspricht oder wenn es aus dem Gesichtspunkt der Güter- und Pflichtenabwägung gerechtfertigt ist (vgl. Begründung zu Artikel 18 Nr. 80 vor § 201 des Regierungsentwurfs eines Einführungsgesetzes zum Strafgesetzbuch, BT-Drucks. 7/550 S. 236). b) Auch der beamtenrechtliche Grundsatz der Amtsverschwiegenheit steht einer Auskunftserteilung an ausländische Behörden und Vertretungen für sich allein nicht entgegen, da die Schweigepflicht nicht für Mitteilungen im dienstlichen Verkehr gilt (§ 61 Abs. 1 S. 2 DBG;14 § 39 Abs. 1 S. 2 BRRG), wozu auch der Amtshilfeverkehr gehört (Plog-Wiedow, Kommentar zum BBG, Rdn. 4 zu § 61; Dreher, Die Amtshilfe, 1959 S. 101). Obwohl diese Regelung nur den internen deutschen Amtshilfeverkehr betrifft, dürften die gleichen Gesichtspunkte dem Grunde nach auch für den Amtshilfeverkehr mit dem Ausland gelten. Danach ergibt sich, dass stets eine Abwägung vorzunehmen ist zwischen einem darzulegenden berechtigten Interesse an der Erteilung der Aus13 Jetzt: § 57 BZRG idF. der Bek. vom 21.9.1984 (BGBl. I S. 1229, ber. 1985 I S. 195). 14 Richtig: § 61 Abs. 1 S. 2 BBG. Stand: 19.12.2002 1 4 5 1 4.3.1975 künfte pp. und den im konkreten Verfahren begründeten Bedenken gegen die Auskunftserteilung, die vielfältiger Natur sein können. Ausgehend von diesen Kriterien wird die Erteilung von Auskünften pp. in der Regel von folgenden Umständen abhängig zu machen sein: - Die Gegenseitigkeit sollte verbürgt sein. - Wesentliche Interessen der Bundesrepublik Deutschland dürfen durch die Erteilung von Auskünften pp. nicht beeinträchtigt werden. - Das Ersuchen muss den Zweck, weshalb um Auskunft gebeten wird, möglichst konkret dartun. Gegebenenfalls ist eine Rückfrage zur Klarstellung angebracht. - Der Betroffene sollte in der Regel zu dem Ersuchen gehört und nach seiner Zustimmung befragt werden. Bei mehreren Betroffenen gilt dies für alle gemeinsam. Stimmt der Betroffene zu, können die Auskünfte pp. erteilt werden (BVerwG NJW 1970, 1760 f.). Kann die Zustimmung des Betroffenen nicht eingeholt werden, so können die Auskünfte pp. gleichwohl erteilt werden, wenn das Einverständnis des Betroffenen unterstellt werden kann, weil die Erledigung des Ersuchens in seinem wohlverstandenen Interesse liegt. Das wäre z.B. anzunehmen, wenn um Erteilung von Auskünften pp. ersucht wird, um konsularische Aufgaben für den Betroffenen gemäß Artikel 5 Buchst. a) und e) des Wiener Übereinkommens vom 24. April 1963 (Bundesgesetzbl. 1969 II 1585, 1971 II 1281) wahrnehmen zu können (es sei denn, dass ein Widerspruch des Betroffenen ersichtlich ist), wenn der Betroffene selbst Maßnahmen einer ausländischen Behörde oder Vertretung erbeten hat und diese für ihre Entscheidung Auskünfte pp. benötigt oder wenn nur Erkenntnisse zu übermitteln sind, die für den Betroffenen vorteilhaft erscheinen, wenn z.B. nur mitzuteilen ist, dass gegen diesen kein Strafverfahren anhängig ist. - Falls der Betroffene oder einer von mehreren Betroffenen einer Erteilung der Auskünfte pp. nicht zustimmt und diese für ihn nicht nur vorteilhaft wären, sollte sein Interesse an der Geheimhaltung des Akteninhalts möglichst weitgehend gewahrt werden, weil oftmals nicht hinreichend übersehen werden kann, welche Auswirkungen die Erteilung der Auskünfte pp. im Ausland für den Betroffenen haben kann. Deshalb sollten Auskünfte pp. in einem solchen Fall nur bei Vorliegen eines überwiegenden schutzwürdigen Interesses der ersuchenden Behörde oder Vertretung, ggf. desjenigen des Dritten, für den die Behörde oder Vertretung anfragt, erteilt werden. Stand: 19.12.2002 1 4 5 1 4.3.1975 Wenn sich das Ersuchen auf ein Strafverfahren bezieht, an dem der ersuchende Staat mitgewirkt hat (z.B. durch Auslieferung eines Verfolgten), kann dessen Informationsinteresse das Geheimhaltungsinteresse des Betroffenen überwiegen, z.B. wenn er zu prüfen hat, ob die Spezialität oder gestellte Bedingungen (§ 54 DAG) 15 eingehalten worden sind. Einer Verweigerung der Einwilligung dürfte auch dann keine besondere Bedeutung zukommen, wenn die Erteilung der Auskünfte pp. für eine wirksame internationale Verbrechensbekämpfung geboten ist. Das ist insbesondere anzunehmen, wenn bezüglich bestimmter Verbrechensarten (z.B. Rauschgiftschmuggel) Mitteilungspflichten gegenüber Dritten, z.B. gegenüber dem Generalsekretär der UNO, bestehen. In einzelnen Fällen könnte weiter der Gesichtspunkt Bedeutung gewinnen, dass die Bundesrepublik Deutschland selbst ein überwiegendes Interesse an der Erteilung der Auskünfte pp. dann haben kann, wenn sie nur auf diese Weise in die Lage versetzt wird, auch ihrerseits in ähnlich gelagerten Fällen gleichartige Auskünfte pp. von dem ersuchenden Staat anfordern zu können. Gegen eine Erteilung der Auskünfte ohne Rücksicht auf eine Einwilligung des Betroffenen dürften auch dann in der Regel keine Bedenken bestehen, wenn der ersuchende Staat die gewünschte Auskunft auch auf andere leicht zugängliche Weise erhalten könnte, so z.B., wenn mit der Auskunft nicht mehr begehrt wird, als dem ersuchenden Staat über einen Strafnachrichtenaustausch ohnehin bekannt würde. Das Gleiche dürfte für den Fall gelten, dass ein ausländischer Staat Auskünfte pp. in einem Fall begehrt, in welchem er selbst oder die Person, für die angefragt wird, die entsprechenden Kenntnisse auch durch Einschaltung eines deutschen Rechtsanwalts, dem ein Recht auf Akteneinsicht zustünde, beschaffen könnte. Die unterstützende Zwischenschaltung einer Auslandsvertretung dürfte dann der Erteilung von Auskünften pp., nicht entgegenstehen. Von einem überwiegenden Informationsinteresse des ersuchenden Staates wird auch auszugehen sein, wenn dieser über die näheren Umstände des Todes eines eigenen Staatsangehörigen um Erteilung einer Auskunft ersucht. Sollten sich Bedenken ergeben, dem Ersuchen um Erteilung von Auskünften pp. stattzugeben, so kann auch geprüft werden, ob statt einer ge15 Vgl. jetzt § 72 IRG. Stand: 19.12.2002 1 4 5 1 4.3.1975 wünschten Aktenübersendung die weniger einschneidende Erteilung von Abschriften aus den Strafakten oder evtl. nur die Erteilung von Auskünften in Betracht zu ziehen ist, wenn dadurch schutzwürdigen Belangen des Betroffenen Rechnung getragen werden kann. Die vorstehend aufgeführten Gesichtspunkte können natürlich nicht als abschließende Darstellung der Möglichkeiten aufgefasst werden. Die Entscheidung, in welcher Art die Auskünfte pp. erteilt werden können, hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalles ab. Bei schwerwiegenden Ermessensfehlern kommen Amtshaftungsansprüche in Betracht (vgl. Soergel-Siebert, 10. Aufl., Rdn. 179 ff. zu § 839 BGB). Dies gilt auch gegenüber Angehörigen eines ausländischen Staates nach Maßgabe des § 7 des gegenwärtig noch fortgeltenden Gesetzes über die Haftung des Reiches für seine Beamten vom 22. Mai 1910 (Reichsgesetzbl. S. 789).16 Ich bitte, mir auch künftig, bei allen Ersuchen um Erteilung von Auskünften pp. denen grundsätzliche oder politische Bedeutung zukommt - insbesondere bei Ersuchen aus den Ostblockstaaten 17 -, Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. 16 Richtig: S. 798; Vorschrift neugefasst durch Art. 6 des Gesetzes vom 28. Juli 1993 (BGBl. I S. 1394). 17 Durch die historische Entwicklung überholt. Stand: 19.12.2002