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Gemeinden und Gemeindeverbände können sich zu einem Zweckverband zusammenschließen, um bestimmte Aufgaben, zu deren Durchführung sie berechtigt oder verpflichtet sind, für alle oder einzelne gemeinsam zu erfüllen (Freiverband) oder, soweit sie zur Erfüllung bestimmter Aufgaben gesetzlich verpflichtet sind (Pflichtaufgaben, staatliche Auftragsangelegenheiten), zu einem solchen zusammengeschlossen werden (Pflichtverband).
Neben Gemeinden oder Gemeindeverbänden können auch Bund und Länder sowie andere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts Mitglieder eines Zweckverbands sein, soweit nicht die für sie geltenden besonderen Vorschriften die Mitgliedschaft ausschließen oder beschränken.
Natürliche Personen und juristische Personen des privaten Rechts können neben einer Gemeinde oder einem Gemeindeverband Mitglieder des Zweckverbands sein, wenn die Erfüllung der Verbandsaufgabe dadurch gefördert wird und Gründe des öffentlichen Wohls nicht entgegenstehen.