BVerfG, 1. Senat 2. Kammer — 1 BvR 1296/21, 1 BvR 1308/21

Die in Bremen und Baden-Württemberg wohnhaften Beschwerdeführer wenden sich mit ihren Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen § 11 Abs. 5 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV - in der Fassung vom 1. Juni 2020. Durch die dort vorgesehene automatisierte und regelmäßige Bestandsdatenübermittlung der Meldebehörden an die Landesrundfunkanstalten sehen sie sich in ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt.

1. Der angegriffene § 11 Abs. 5 RBStV n.F. ist mit Art. 1 Nr. 6 Buchstabe b) des Dreiundzwanzigsten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge - 23. RÄndStV - neu eingeführt worden. Die Länder unterzeichneten den Staatsvertrag zwischen dem10. Oktober 2019 und 28. Oktober 2019 und stimmten ihm in der Folge durch Zustimmungsgesetze beziehungsweise Zustimmungsbeschlüsse zu: die Freie Hansestadt Bremen mit Art. 1 des Gesetzes zum Dreiundzwanzigsten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 13. März 2020 (Brem. GBl 2020, S. 42); das Land Baden-Württemberg mit Art. 1 des Gesetzes zum Dreiundzwanzigsten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 19. März 2020 (GBl BW 2020, S. 150). Der 23. Rundfunkänderungsstaatsvertrag und mit ihm § 11 Abs. 5 RBStV n.F. traten am 1. Juni 2020 in Kraft (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 des 23. RÄndStV).

Der neu eingeführte § 11 Abs. 5 RBStV n.F. lautet wie folgt:

2. Mit Verfassungsbeschwerden vom 29. und 31. Mai 2021 rügen die Beschwerdeführer die formelle und materielle Verfassungswidrigkeit des durch Art. 1 Nr. 6 Buchstabe b) des 23. RÄndStV neu eingeführten § 11 Abs. 5 RBStV n.F. Die Norm verletze ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Sie sei dem Meldewesen zuzuordnen. Das Meldewesen gehöre gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Der angegriffene regelmäßige und automatisierte Meldedatenabgleich trage zudem nicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung. Er sei zur Erreichung von Beitragsgerechtigkeit nicht erforderlich. Es genügten anlassbezogene Einzelabfragen und die abgeschaffte Vermieter- beziehungsweise Verwalterauskunft (vgl. § 9 Abs. 1 RBStV a.F.). Die angegriffene Norm sei auch nicht angemessen. Es würden mehr Daten übermittelt, als zur Feststellung einer Beitragspflicht notwendig. Der Meldedatenabgleich weise eine erhebliche Streubreite sowie Fehlerquote der nach Abgleich automatisch angemeldeten und sodann wieder abzumeldenden Personen auf. Gleichzeitig würden nur wenige neu anzumeldende Personen ermittelt. Im Übrigen würde gegen den Grundsatz der Normenklarheit verstoßen. Es sei unklar, welche Faktoren die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten - KEF - bei ihrer Entscheidung berücksichtige.

Die Verfassungsbeschwerden sind nicht zur Entscheidung anzunehmen (§ 93a Abs. 2 BVerfGG). Ihnen kommt weder grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu noch ist ihre Annahme zur Durchsetzung des als verletzt gerügten Grundrechts der Beschwerdeführer angezeigt. Die Verfassungsbeschwerden sind unzulässig; damit haben sie keine Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22 <25 f.>).

1. Die gegen § 11 Abs. 5 RBStV n.F. gerichteten Verfassungsbeschwerden sind dahingehend auszulegen, dass sich der in Bremen wohnhafte Beschwerdeführer gegen Art. 1 des Gesetzes zum Dreiundzwanzigsten Rundfunkänderungsstaatsvertrag der Freien Hansestadt Bremen wendet und der in Baden-Württemberg wohnhafte Beschwerdeführer gegen Art. 1 des Gesetzes zum Dreiundzwanzigsten Rundfunkänderungsstaatsvertrag des Landes Baden-Württemberg.

Die hier entscheidungserheblichen Zustimmungsgesetze überführen unter anderem § 11 Abs. 5 RBStV n.F. in das jeweilige Landesrecht. Formell sind daher diese Zustimmungsgesetze, nicht dagegen der Staatsvertrag selbst, Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung (vgl. BVerfGE 12, 205 <220 f.>; 90, 60 <85 f.>; 149, 222 <223, 291 Rn. 154>; vgl. auch BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 20. Juli 2021 - 1 BvR 2756/20 u.a. -, Rn. 106). Die Verfassungsbeschwerden der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer sind mithin der Sache nach gegen diese Zustimmungsgesetze gerichtet.

2. Die so verstandenen Verfassungsbeschwerden genügen nicht dem Grundsatz der Subsidiarität im weiteren Sinne.

a) Die Anforderungen der Subsidiarität beschränken sich nicht darauf, nur die zur Erreichung des unmittelbaren Prozessziels förmlich eröffneten Rechtsmittel zu ergreifen, sondern verlangen, alle Mittel zu nutzen, die der geltend gemachten Grundrechtsverletzung abhelfen können. Damit soll erreicht werden, dass das Bundesverfassungsgericht nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage weitreichende Entscheidungen treffen muss, sondern zunächst die für die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts primär zuständigen Fachgerichte die Sach- und Rechtslage aufgearbeitet haben.

Der Grundsatz der Subsidiarität erfordert deshalb grundsätzlich, vor Einlegung einer Verfassungsbeschwerde alle zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten zu ergreifen, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern. Das gilt auch, wenn zweifelhaft ist, ob ein entsprechender Rechtsbehelf statthaft ist und im konkreten Fall in zulässiger Weise eingelegt werden kann (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Juni 2021 - 1 BvR 2771/18 -, Rn. 68 f.).

Wenn sich eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz wendet, kann daher auch die Erhebung einer Feststellungs- oder Unterlassungsklage zu den zuvor zu ergreifenden Rechtsbehelfen gehören. Das ist selbst dann nicht ausgeschlossen, wenn die Vorschriften abschließend gefasst sind und die fachgerichtliche Prüfung günstigstenfalls dazu führen kann, dass das angegriffene Gesetz gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt wird. Ausschlaggebend ist auch dann, ob die fachgerichtliche Klärung erforderlich ist, um zu vermeiden, dass das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidungen auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage trifft. Ein solcher Fall wird in der Regel dann gegeben sein, wenn die angegriffenen Vorschriften auslegungsbedürftige und -fähige Rechtsbegriffe enthalten, von deren Auslegung und Anwendung es maßgeblich abhängt, inwieweit Beschwerdeführende durch die angegriffenen Vorschriften tatsächlich und rechtlich beschwert sind (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Juni 2021 - 1 BvR 2771/18 -, Rn. 70 m.w.N.).

Soweit die Beurteilung einer Norm allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufwirft, die das Bundesverfassungsgericht zu beantworten hat, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären, bedarf es einer vorangehenden fachgerichtlichen Entscheidung hingegen nicht (vgl. BVerfGE 150, 309 <326 f. Rn. 44> m.w.N.). Außerdem ist es zur Wahrung des Grundsatzes der Subsidiarität nicht erforderlich, vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine straf- oder bußgeldbewehrte Rechtsnorm zu verstoßen und sich dem Risiko einer entsprechenden Ahndung auszusetzen, um dann im Straf- oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend machen zu können (vgl. BVerfGE 145, 20 <54 Rn. 85> m.w.N.). Darüber hinaus gelten Ausnahmen von der Pflicht zur vorherigen Anrufung der Fachgerichte, wenn die angegriffene Regelung die Beschwerdeführenden zu gewichtigen Dispositionen zwingt, die später nicht mehr korrigiert werden können, wenn die Anrufung der Fachgerichte offensichtlich sinn- und aussichtslos wäre oder sie sonst nicht zumutbar ist (vgl. BVerfGE 150, 309 <327 f. Rn. 45> m.w.N.). Dabei ist allerdings die Anrufung der Fachgerichte nicht schon dann als von vornherein aussichtslos anzusehen, wenn Rechtsprechung zugunsten der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs für die gegebene Fallgestaltung noch nicht vorliegt (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Juni 2021 - 1 BvR 2771/18 -, Rn. 71 m.w.N.).

b) Nach diesen Maßgaben hätte es den Beschwerdeführern oblegen, zunächst um verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen. Denn nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung wäre fachgerichtlicher Rechtsschutz grundsätzlich erreichbar, um die geltend gemachte Grundrechtsverletzung zu verhindern. Konkret im Hinblick auf den singulären Meldedatenabgleich gemäß § 14 Abs. 9 RBStV a.F. hat die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung (vgl. OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. März 2015 - 2 A 2311/14 -, juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. September 2013 - 4 ME 204/13 -, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. August 2013 - OVG 11 S 23.13 -, juris; vgl. VG Göttingen, Beschluss vom 3. September 2013 - 2 B 785/13 -, juris) Rechtsschutz eröffnet. Im Übrigen ergibt sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts allgemein, dass Rechtsschutz mittelbar gegen die Zustimmungsgesetze der Länder zu erreichen wäre. Dieser kann entnommen werden, dass hier sowohl eine (negative) Feststellungsklage (vgl. BVerwGE 149, 359 <364 ff.>; 157, 8 <9 ff.>) als auch eine (vorbeugende) Unterlassungsklage (vgl. BVerwGE 161, 76 <77 ff.>) zulässig sein könnten. Jedenfalls erscheinen diese Rechtsbehelfe weder offensichtlich sinn- noch aussichtslos.

aa) Eine fachgerichtliche Klärung lässt auch eine verbesserte Entscheidungsgrundlage für das Bundesverfassungsgericht erwarten.

(1) Zum einen ist der angegriffene regelmäßige und automatisierte Meldedatenabgleich nach § 11 Abs. 5 RBStV n.F. im Zusammenspiel mit den Anzeigepflichten und Erhebungsmethoden in den §§ 8, 9 und 11 Abs. 4 RBStV zu sehen, die er nunmehr ergänzt. Von den Fachgerichten ist der Sachverhalt wie auch die einfachrechtliche Rechtslage insofern zunächst aufzuarbeiten, um eine verfassungsgerichtliche Entscheidung auf gesicherter Tatsachen- und Rechtslage zu ermöglichen. So ist nach § 8 RBStV unter anderem das Innehaben einer Wohnung und dessen Ende unverzüglich gegenüber der zuständigen Landesrundfunkanstalt anzuzeigen (An- beziehungsweise Abmeldung, Abs. 1 und 2), wobei mehrere im Einzelfall erforderliche Daten mitzuteilen und auf Verlangen nachzuweisen sind (Abs. 4 und 5). Über die in § 8 Abs. 4 RBStV genannten Daten kann die zuständige Landesrundfunkanstalt nach § 9 Abs. 1 RBStV von jedem Beitragsschuldner oder von Personen oder Rechtsträgern Auskunft verlangen, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, dass sie Beitragsschuldner sind und dies nicht oder nicht umfassend angezeigt haben (Satz 1). Soweit erforderlich kann sie darüber hinaus mit ihrem Auskunftsverlangen im Einzelfall weitere Daten erheben (Satz 3). Die Landesrundfunkanstalt kann zudem für die Tatsachen nach § 9 Abs. 1 Satz 1 RBStV sowie die Daten nach § 9 Abs. 1 Satz 3 RBStV Nachweise fordern (Satz 4) und den Anspruch auf Auskunft und Nachweise im Verwaltungszwangsverfahren durchsetzen (Satz 5). Daneben ist die zuständige Landesrundfunkanstalt nach § 11 Abs. 4 RBStV berechtigt, für Zwecke der Beitragserhebung sowie zur Feststellung des Bestehens einer Beitragspflicht unter anderem bei Meldebehörden Daten nach § 11 Abs. 5 Nrn. 1-8 RBStV zu erheben. Hierfür müssen gemäß § 11 Abs. 4 Satz 5 RBStV folgende Voraussetzungen erfüllt sein: Erstens eine erfolglose oder nicht mögliche vorherige Datenerhebung unmittelbar bei der betroffenen Person (Nr. 1); zweitens die Eignung der Datenbestände dazu, Rückschlüsse auf die Beitragspflicht zuzulassen, insbesondere durch Abgleich mit dem Bestand der bei den Landesrundfunkanstalten gemeldeten Beitragsschuldner (N. 2); drittens die Beschränkung auf die der Anzeigepflicht nach § 8 RBStV unterliegende Daten und das Fehlen eines erkennbarer Grundes dafür, dass die betroffene Person ein schutzwürdiges Interesse an dem Ausschluss der Verarbeitung hat (Nr. 3). Neben diesen Erhebungsmethoden ist freilich auch zu berücksichtigen, dass bestimmte Zugriffsmöglichkeiten weggefallen sind - so über die Eigentümer- und Verwalterauskunft gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2, 3 RBStV a.F. - und andere Zugriffsmöglichkeiten ausdrücklich ausgeschlossen wurden - so der Ankauf von Adressdaten privater Personen gemäß § 14 Abs. 9 RBStV.

Vor dem Hintergrund der geltenden Anzeigepflichten und Erhebungsmethoden dürfte sich die Erforderlichkeit des regelmäßigen und automatisierten Meldedatenabgleichs nach § 11 Abs. 5 RBStV n.F. durch das Bundesverfassungsgericht nur zuverlässig feststellen lassen, wenn Ausmaß und Effektivität dieser Anzeigepflichten und Erhebungsmethoden auch unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Vorgaben - insbesondere der Verhältnismäßigkeit - von den Fachgerichten erschlossen wurden. Denn weder der Gesetzesbegründung noch dem dort in Bezug genommenen Evaluierungsbericht der Länder gemäß § 14 Abs. 9a RBStV a.F. ist Näheres zu Ausmaß und Effektivität der weiteren Datenerhebungsmethoden zu entnehmen. Dort heißt es zwar, dass sich die anlassbezogene Datenübermittlung durch die Meldebehörden als nicht gleichwertige Alternative erwiesen habe. Insbesondere im Falle des Wegzugs oder Versterbens der angemeldeten Beitragsschuldner würden die in der Wohnung zurückbleibenden Personen den Rundfunkanstalten ohne deren eigene Initiative nicht bekannt werden (vgl. LTDrucks BW 16/7779, S. 15; LTDrucks Schl.-H. 19/1796, S. 3, 19). Ohne weitere Aufklärung bleibt dabei allerdings unklar, warum insbesondere in den genannten Fällen eine der weiteren Erhebungsmethoden grundsätzlich nicht stattfinden könne oder jedenfalls nicht genüge, um die Aktualität des Datenbestands sicherzustellen. So wäre zu klären, ob die regelmäßigen Meldedatenübermittlungen gemäß § 11 Abs. 4 Satz 8 RBStV in Verbindung mit den Meldeverordnungen der Länder (vgl. beispielsweise § 17 der Verordnung des Innenministeriums zur Durchführung des baden-württembergischen Ausführungsgesetzes zum Bundesmeldegesetz - MVO vom 28. September 2015, GBl BW S. 853) die Aktualität des Datenbestands zu sichern in der Lage sind. Dabei wäre auch die Möglichkeit der anlassbezogenen Meldedatenerhebung gemäß § 11 Abs. 4 Sätze 1, 5 und 6, § 9 Abs. 2 Satz 1 RBStV in Verbindung mit § 7 Abs. 1, 2 Nr. 1 der Satzung des Südwestrundfunks über das Verfahren zur Leistung der Rundfunkbeiträge vom 19. Dezember 2016 zu berücksichtigen und zu prüfen, ob und mit welchem tatsächlichen Aufwand diese Erhebungsmethoden - jedenfalls in ihrem Zusammenwirken - geeignet sind, beitragspflichtige, aber nicht gemeldete Wohnungen zu ermitteln. Denn eine belastbare Datengrundlage über die Wirksamkeit des regelmäßigen und automatisierten Meldedatenabgleichs ist der Gesetzesbegründung und den dort referierten Ergebnissen des Evaluierungsberichts nicht zu entnehmen. Aus ihnen wird nicht ersichtlich, wie groß der Anteil gerade derjenigen beitragspflichtigen Wohnungen ist, die allein aufgrund eines regelmäßigen und automatisierten Meldedatenabgleich ermittelt werden können. Auch in den Gesetzgebungsmaterialien zum Neunzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag wird lediglich allgemein auf das nicht hinreichende Instrumentarium zur Datenerhebung verwiesen und allgemein ein jährlicher Verlust von circa 200.000 beitragspflichtigen Wohnungen prognostiziert (vgl. dazu Bay. LTDrucks 17/9700, S. 22). Um zu vermeiden, dass das Bundesverfassungsgericht auf insofern ungeklärter Grundlage entscheiden muss, ist zunächst die Fachgerichtsbarkeit dafür zuständig, die weiteren Möglichkeiten der Sachverhaltsaufklärung durch die Landesrundfunkanstalten aufzuklären.

(2) Zum anderen enthält die angegriffene Norm auslegungsbedürftige und -fähige Rechtsbegriffe, von denen die verfassungsrechtliche Beurteilung der Bestimmtheit und Angemessenheit des regelmäßigen und automatisierten Meldedatenabgleichs abhängt. So soll der automatisierte Meldedatenabgleich dann nicht erfolgen, wenn der Datenbestand nach Prüfung durch die KEF "hinreichend aktuell" ist (§ 11 Abs. 5 Satz 5 RBStV n.F.). Diese Prüfung findet alle zwei Jahre durch Berichterstattung an die Rundfunkanstalten statt (§ 11 Abs. 5 Satz 5 RBStV n.F. i.V.m. § 3 Abs. 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV). Dabei berücksichtigt die KEF die "Entwicklung des Beitragsaufkommens und sonstige Faktoren" (§ 11 Abs. 5 Satz 6 RBStV n.F.). Was darunter genau zu verstehen ist, erschließt sich weder unmittelbar aus dem Norminhalt noch aus der Gesetzesbegründung. Diese nennt zwar weitere "Parameter", wie die Entwicklung des Beitragsaufkommens und der Anzahl der Wohnungen oder Erfahrungswerte aus vorangegangenen Meldedatenabgleichen (vgl. die Begründung zum 23. RÄndStV, LTDrucks BW 16/7779, S. 17). Diese Aufzählung ist jedoch nicht abschließend, sondern ausdrücklich nur beispielhaft. Im Hinblick auf die Konkretisierung des hinreichenden Maßes an Aktualität des Datenbestands durch die KEF ist folglich zunächst den für die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts primär zuständigen Fachgerichten die Möglichkeit einzuräumen, den Bedeutungsgehalt von § 11 Abs. 5 Sätze 5 und 6 RBStV n.F. zu erschließen. Dabei wäre einerseits zu klären, ob und inwiefern die KEF die Möglichkeiten der Datenaktualisierung durch die soeben beschriebenen Anzeigepflichten und weiteren Erhebungsmethoden zu berücksichtigen in der Lage ist. Andererseits wäre zu prüfen, inwiefern der Meldedatenabgleich vor dem Hintergrund der zwischengeschalteten Prüfung durch die KEF der Sache nach automatisiert erfolgt und weiter ob und inwiefern eine sich an die "Fachentscheidung" der KEF (s. die Begründung zum 23. RÄndStV, LTDrucks BW 16/7779, S. 17) als einem gemäß § 4 Abs. 1 RFinStV unabhängigen Sachverständigengremium anschließende Handlung der zuständigen Landesrundfunkanstalten gegenüber den Meldebehörden einen besonderen, selbständig gerichtlich angreifbaren Vollziehungsakt darstellt.

bb) Gründe dafür, dass den Beschwerdeführern die Beschreitung des fach-gerichtlichen Rechtswegs nicht zugemutet werden könnte, sind nicht vorgetragen und nicht ersichtlich. Insbesondere war vor Erhebung der vorliegenden Verfassungsbeschwerden bereits mehrfach das Erfordernis einer verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage oder Unterlassungsklage angesprochen worden (vgl. BVerfGE 143, 246 <321 f. Rn. 210>; 145, 20 <54 f. Rn. 86>; vgl. auch BVerfGE 150, 309 <326 f. Rn. 42 ff.>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Juni 2021 - 1 BvR 2771/18 -, Rn. 74).

3. Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Entscheidung darüber, ob die Beschwerdeführer die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung inhaltlich hinreichend substantiiert dargelegt haben (vgl. BVerfGE 130, 1 <21> m.w.N.).

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.