Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, 7. Senat — 7 B 140/15

Der 1956 geborene Antragsteller war nach eigenen Angaben bis Ende Dezember 2008 als Polizeivollzugsbeamter tätig und wurde gemäß § 44 BBG Ende Januar 2009 wegen einer chronischen Erkrankung des Muskel-Skelett-Systems in den Ruhestand versetzt.

Bis zu diesem Zeitpunkt war er zu 50 % beihilfeberechtigt, seine Tochter S. zu 80 % (Beihilfestelle: Bundesverwaltungsamt in Köln); nach seiner Ruhestandsversetzung war er zu 70 % beihilfeberechtigt (Beihilfestelle: Bundesfinanzdirektion Südwest).

Im Rahmen eines gegen seinen Hausarzt Dr. R. eingeleiteten Ermittlungsverfahrens wegen Betruges in mehreren Fällen wurde der Antragsteller in die Ermittlungstätigkeiten einbezogen. Er stand – und steht - im Verdacht eines Betrugs zu Lasten seiner Beihilfestelle und seiner privaten Krankenversicherung. Die polizeilichen Ermittlungen waren im September 2012 abgeschlossen. Der Antragsteller schloss mit seiner Krankenversicherung, gegen deren außerordentliche Kündigung des Krankenver-sicherungsvertrags er klagte (14 O 54/14), vor dem zuständigen Landgericht am 24.11.2014 einen Vergleich, bei dem diese auf die rückgeforderte Summe verzichtete und die Wirksamkeit der Kündigung anerkannt wurde.

Am 22.12.2014 hat die Staatsanwaltschaft B-Stadt Anklage erhoben (Az. 33 Js 73/12). Dem Antragsteller wird in der Anklageschrift vorgeworfen, im Zeitraum vom 20.2.2008 bis 19.7.2011 in 21 Fällen allein sowie in 19 Fällen gemeinsam mit seiner Ehefrau sich des Betrugs schuldig gemacht zu haben. Zum einen habe er im Jahr 2008 eine fingierte Behandlungsrechnung seines Hausarztes betreffend seine Tochter bei der Beihilfestelle und bei der privaten Krankenversicherung eingereicht, obwohl er gewusst habe, dass dieser keine erbrachten Leistungen zugrunde gelegen habe, und er auch keine Zahlung auf die Rechnung geleistet habe; den Erstattungsbetrag habe er erhalten. Zum anderen soll er Behandlungsrechnungen der Physiotherapiepraxis seiner Ehefrau seine Tochter und ihn selbst betreffend bei der Beihilfestelle und der privaten Krankenversicherung eingereicht und den Erstattungsbetrag bekommen haben, wobei er gewusst habe, dass keine Leistungen erbracht worden seien und er auf die Rechnungen auch keine Zahlungen geleistet habe. Dabei soll er absichtlich verschwiegen haben, dass Inhaberin der Praxis seine Ehefrau sei. Dadurch soll ein möglicher Gesamtschaden von etwa 9.000 € entstanden sein.

Mit Schreiben vom 9.2.2015 leitete die Antragsgegnerin gegen den Antragsteller ein Disziplinarverfahren wegen des Verdachts eines Dienstvergehens gemäß § 17 Abs. 1 BDG i. V. m. § 77 Abs. 1 Satz 1 BBG ein, das sie mit Blick auf das anhängige sachverhaltsgleiche Strafverfahren gemäß § 22 Abs. 3 bzw. Abs. 1 BDG aussetzte. Außerdem teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit, dass das mögliche Fehlverhalten ein so hohes Eigengewicht aufweise und zugleich einen so engen Bezug zu den ehemaligen Dienstpflichten als Polizeivollzugsbeamter aufzeige, dass hierdurch das Vertrauensverhältnis zwischen Antragsteller und Antragsgegnerin endgültig zerstört worden sein könnte. Daher beabsichtige sie, gemäß § 38 Abs. 3 BDG einen noch zu bestimmenden Teil der Dienstbezüge des Antragstellers einzubehalten.

In seiner Stellungnahme hierzu erklärte der Antragsteller, dass die Vorwürfe gegen ihn in der Anklageschrift hinsichtlich eines angeblich begangenen Abrechnungsbetruges schon mangels Verwirklichung des Straftatbestandes nicht haltbar seien. Insbesondere trat er dem Vorwurf entgegen, dass die Behandlungen sowohl der Tochter als auch seiner eigenen Person bei dem Hausarzt und die Physiotherapiebehandlungen in der Praxis seiner Ehefrau nicht stattgefunden hätten. Die durchgeführten Behandlungen habe er stets bar bezahlt. Die Vorwürfe der Staatsanwaltschaft stützten sich hauptsächlich auf vermeintliche Widersprüche in den Aussagen der Angestellten seiner Ehefrau, die jedoch tatsächlich nicht bestünden.

Unter dem 13.4.2015 ordnete die Antragsgegnerin gemäß § 38 Abs. 3 BDG die Einbehaltung von 30 % des monatlichen Ruhegehalts unter Berufung auf die Verfügung vom 9.2.2015 an. Sie ist der Auffassung, dass die Verdachtslage im Hinblick auf die Verwirklichung der Betrugstatbestände massiv und durch die Stellungnahme nicht entkräftet worden sei. Damit sei auch die anzunehmende Zerstörung des Vertrauensverhältnisses zwischen Antragsteller und Antragsgegnerin nicht widerlegt worden.

Am 18.6.2015 hat der Antragsteller die Aussetzung der Verfügung der Antragsgegnerin vom 13.4.2015 gemäß § 63 Abs. 1 BDG beim Verwaltungsgericht beantragt.

Mit Beschluss vom 14.7.2015 – 4 L 711/15 – hat das Verwaltungsgericht dem Aussetzungsantrag des Antragstellers entsprochen. Es hat die Auffassung vertreten, dass ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der getroffenen Einbe-haltungsentscheidung im Sinne des § 63 Abs. 2 BDG bereits deshalb bestünden, weil dem Bescheid nicht ansatzweise zu entnehmen sei, von welchem konkreten Sachverhalt die Antragsgegnerin ausgegangen sei, und der Bescheid auch keinerlei Ermessenserwägungen enthalte, so dass die getroffene Entscheidung an einem so genannten Ermessensausfall leide, der auch durch ein Nachschieben von Gründen gemäß §§ 3 BDG, 114 Satz 2 VwGO nicht geheilt werden könne, da die Vorschrift lediglich die Ergänzung bereits betätigten Ermessens, nicht aber die Nachholung einer gänzlich fehlenden Ermessensausübung zulasse.

Gegen diesen der Antragsgegnerin am 20.7.2015 zugestellten Beschluss hat sie am 29.7.2015 die vorliegende Beschwerde eingelegt.

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 14.7.2015 ist gemäß §§ 67 Abs. 1und 3 BDG i.V.m. 146, 147 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie hat indes keinen Erfolg.

Die Antragsgegnerin hat zur Begründung ihrer Beschwerde im Wesentlichen vorgetragen, die Argumentation des Verwaltungsgerichts, dass ihrem Bescheid vom 13.4.2015 nicht ansatzweise zu entnehmen sei, von welchem konkreten Sachverhalt sie bei ihrer Entscheidung ausgegangen sei, treffe nicht zu. Bereits im Rahmen der Einleitung des Disziplinarverfahrens und der zeitgleich durchgeführten Anhörung zur beabsichtigten Einbehaltung eines Teils der Ruhegehaltsbezüge des Antragstellers sei dieser durch Verweis auf das gegen ihn laufende Strafverfahren, in dem bereits zu diesem Zeitpunkt Anklage erhoben gewesen sei, mit den gegen ihn erhobenen Tatvorwürfen konfrontiert worden. Da sie sich somit den im Rahmen der Anklageschrift konkret beschriebenen Sachverhalt vollends zu Eigen gemacht habe, könne von einer mangelhaften Sachverhaltsdarstellung nicht die Rede sein. Die entsprechende Verfügung zur Einbehaltung des Ruhegehalts vom 13.4.2015 verweise insofern nochmals auf das Strafverfahren sowie auf die Ausführungen in ihrem Schreiben vom 9.2.2015. Eine nochmalige Darstellung des kompletten Sachverhalts in der Einbehaltungsverfügung erscheine als bloßer Formalismus und sei entbehrlich gewesen. Auch soweit das Gericht seine Entscheidung damit begründe, dass der Bescheid vom 13.4.2015 keinerlei Ermessenserwägungen enthalte, die getroffene Entscheidung an einem so genannten Ermessensausfall leide, der auch über das Nachschieben von Gründen nach § 3 BDG, § 114 Satz 2 VwGO nicht heilbar sei, sei diese Auffassung falsch. Beide Verfügungen enthielten sowohl hinsichtlich der Einbehaltung dem Grunde nach als auch bezüglich ihrer Höhe entsprechende, wenn auch knappe Ausführungen. Diese würden überdies noch durch weitere Ermessenserwägungen in den jeweiligen Vorschaltvermerken ergänzt (Bl. 83-85, 108 und 109 des Disziplinarvorgangs). Darüber hinaus seien nicht sämtliche Ermessenserwägungen, die seinerzeit angestellt worden seien, derart ausführlich – wie nunmehr in der Antragserwiderungsschrift vom 8.7.2015 erfolgt – schriftlich in den jeweiligen Vorlagen dokumentiert worden. Insofern könne keinesfalls von einem Ermessensausfall die Rede sein, sondern allenfalls von einem formalen Mangel in Gestalt einer nicht ausreichenden Begründung, der schon mit den Ausführungen in der Antragserwiderung als nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG geheilt anzusehen wäre. Ferner wäre ein – aus ihrer Sicht nicht vorhandener – Mangel der Begründung der Einbehaltungsverfügung für deren Rechtmäßigkeit nach § 46 VwVfG nicht von Belang, da dieser die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst habe. Die Antragsgegnerin beabsichtige, die streitgegenständliche Verfügung von Amts wegen der von der höchstrichterlichen Rechtsprechung geforderten regelmäßigen Überprüfung zu unterziehen.

Das Beschwerdevorbringen, das den Umfang der Prüfung durch den Senat gemäß §§ 67 Abs. 3 BDG i.V.m. 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO bestimmt, rechtfertigt nicht die begehrte Aufhebung der Aussetzungsentscheidung des Verwaltungsgerichts. Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass im Falle des Antragstellers die Tatbestandsvoraussetzungen des § 63 Abs. 2 BDG für die Aussetzung der Einbehaltung von Ruhegehaltsbezügen vorliegen. An der Rechtmäßigkeit der Verfügung der Antragsgegnerin vom 13.4.2015 bestehen ernstliche Zweifel.

Gemäß § 38 Abs. 3 BDG kann die für die Erhebung der Disziplinarklage zuständige Behörde gleichzeitig mit oder nach der Einleitung des Disziplinarverfahrens anordnen, dass dem Ruhestandsbeamten bis zu 30 % des Ruhegehalts einbehalten werden, wenn im Disziplinarverfahren voraussichtlich auf Aberkennung des Ruhegehalts erkannt werden wird. Für die somit zu erstellende Prognose der Verhängung der disziplinaren Höchstmaßnahme genügt die Feststellung, dass der Antragsteller mit einem hinreichenden Grad von Wahrscheinlichkeit das ihm zur Last gelegte Dienstvergehen begangen hat. Im Rahmen des vorläufigen Verfahrens, in dem für eingehende Beweiserhebungen kein Raum ist, beschränkt sich die Prüfung des Sachverhalts auf die Klärung der Frage, ob anhand des bisherigen Ermittlungsergebnisses unter Berücksichtigung der vorhandenen Beweismittel sowie von Rückschlüssen, die durch die allgemeine Lebenserfahrung gerechtfertigt sind, der hinreichend begründete Verdacht eines Dienstvergehens besteht, das mit ausreichendem Grad von Wahrscheinlichkeit zur Verhängung der Höchstmaßnahme führen wird.1

Vorliegend ist bereits nicht ersichtlich, dass der im Bescheid der Antragsgegnerin vom 13.4.2015 enthaltenen Prognose, „dass im Disziplinarverfahren voraussichtlich auf Aberkennung des Ruhegehaltes gemäß § 12 Abs. 1 BDG erkannt werden wird“, ein ordnungsgemäß festgestellter entscheidungserheblicher Sachverhalt zugrunde liegt; eine hinreichende Prüfung des Sach- und Streitstands ist nach Aktenlage nicht erfolgt.

In dem Bescheid findet sich zunächst der Hinweis auf die Verfügung vom 9.2.2015, durch die ein Disziplinarverfahren gegen den Antragsteller eingeleitet, dieses gleichzeitig „wegen des sachgleichen Strafverfahrens“ bis zu dessen Abschluss ausgesetzt und dem Antragsteller Gelegenheit zur Stellungnahme zu der beabsichtigten Ruhegehaltseinbehaltung gegeben wurde. In der Sache beschränkt sich die Antragsgegnerin in der Einbehaltungsanordnung sodann im Wesentlichen auf die Feststellung, dass der Antragsteller die ihm „zur Last gelegten Straftaten“ bestreite und sein Bevollmächtigter keine neuen Erkenntnisse vorgetragen habe, die die “massive Verdachtslage im Hinblick auf die Verwirklichung der Betrugstatbestände entkräften und damit die vorliegend anzunehmende Zerstörung des Vertrauensverhältnisses zwischen Ihnen und Ihrem Dienstherrn widerlegen würden“. Ob dabei die Erwähnung der Verfügung vom 9.2.2015 als eine Bezugnahme auf deren Inhalt zu werten ist, kann dahinstehen, da auch sie keine Darstellung der Tatvorwürfe aus Sicht des Dienstherrn und erst recht keine eigene Würdigung erkennen lässt. Denn in dieser Verfügung ist nur ausgeführt, der aus der Anklageschrift der Staatsanwaltschaft B-Stadt ersichtliche Verdacht eines strafbaren Verhaltens („Verdacht, in dem Zeitraum vom 20.02.08 bis 19.07.11 zahlreiche fingierte Behandlungsrechnungen eines Bekannten, der eine Praxis für Allgemeinmedizin betreibt, sowie Ihrer Ehefrau, die eine Physiotherapiepraxis betreibt, bei der Beihilfestelle sowie bei Ihrer privaten Krankenversicherung eingereicht und auch erstattet bekommen zu haben. Die mögliche Gesamtschadenssumme liegt bei 9.274,01 €.“) begründe zugleich auch den Verdacht eines noch während der aktiven Dienstzeit des Antragstellers begonnenen schwerwiegenden Verstoßes gegen seine beamtenrechtlichen Pflichten zur Uneigennützigkeit und zu einem achtungswürdigen und vertrauensgerechten Verhalten. Weiter heißt es:

„Ihr mögliches Fehlverhalten weist ein so hohes Eigengewicht (besonderer krimineller Eigennutz, Tatintensität, Energie, Umfang, Dauer) und zugleich einen so engen Bezug zu ihren ehemaligen Dienstpflichten als Polizeivollzugsbeamter auf, dass dadurch das Vertrauensverhältnis zwischen Ihnen und Ihrem Dienstherrn endgültig zerstört worden sein könnte. Orientierungsrahmen für die zu treffende Disziplinarmaßnahme ist nach der disziplinargerichtlichen Rechtsprechung in solchen Fällen regelmäßig die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis bzw. Aberkennung des Ruhegehaltes.“

Eine nachvollziehbare Feststellung des dem Tatvorwurf zugrunde liegenden Sachverhaltes als Voraussetzung für die Erstellung der Prognose und auch für eine Ermessensausübung hinsichtlich des „Ob“ der Einbehaltung eines Teils der Ruhegehaltsbezüge ergibt sich daraus – ebenso wenig wie aus den von der Antragsgegnerin benannten Vorschaltvermerken des Disziplinarvorgangs (Bl. 83-85, 108, 109) - nicht.

Die Antragsgegnerin kann sich insofern auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass sie sich die Ausführungen der Staatsanwaltschaft in der Anklageschrift zu Eigen gemacht habe, denn diese bedurfte jedenfalls angesichts der daraus ersichtlichen Beweislage einer eigenen Würdigung des entscheidungserheblichen Sachverhalts einschließlich des Ergebnisses der Anhörung des Antragstellers - in der Einbehaltung pauschal als „keine neuen Erkenntnisse“ bewertet - für die Erstellung der Prognose, an der es vorliegend fehlt.

Die Tatvorwürfe in der Anklageschrift, zu denen sich der Antragsteller – ebenso wie seine Ehefrau – im Ermittlungsverfahren nicht eingelassen hat, beziehen sich zum einen auf eine vom Antragsteller 2008 bei Krankenversicherung und Beihilfestelle eingereichte Rechnung des Dr. R. für Behandlungen i.w.S. der Tochter S. in 2007, zum anderen auf eingereichte Rechnungen für Behandlungen überwiegend seiner selbst in der Physiotherapiepraxis seiner Ehefrau; für alle wurden von Versicherung und Beihilfestelle Erstattungen geleistet. Was die von Dr. R. erstellte Rechnung anlangt, geht die Anklageschrift – und somit auch die Antragsgegnerin - davon aus, dass ihr keine Leistungen zugrunde liegen und auch keine Zahlung erfolgte. Die Richtigkeit dieser Annahme ist bezogen auf einzelne Rechnungspunkte (etwa Labor) wohl zu bejahen, hinsichtlich der übrigen Vorwürfe aber eher offen. Zunächst kann nicht – wie die Antragsgegnerin nunmehr in ihrem Schriftsatz vom 8.7.2015 meint – in der Tatsache, dass „ein Großteil der vermeintlichen Patienten des Zeugen Dr. R. ein Geständnis hinsichtlich der fiktiven Rechnungen abgelegt hat“, ein „gewichtiges Indiz für eine entsprechende Tatbegehung auch durch den Antragsteller“ gesehen werden, denn einen Zusammenhang mit diesen Tätern hat die Staatsanwaltschaft nicht festgestellt. Vielmehr hat der Antragsteller dargelegt, dass sein Name nicht wie deren Namen auf der bei Dr. R. aufgefundenen Liste gestanden habe. Zudem hat er bei seiner Anhörung durch die Antragsgegnerin betont, dass Dr. R. – entgegen deren Annahme - kein „Bekannter“, sondern früherer Patient seiner Ehefrau sei, an den sich die Familie bei medizinischen Problemen teilweise gewandt habe. Es sei auch nicht zutreffend, dass überhaupt keine Behandlungen der Tochter stattgefunden hätten. Schließlich hat die Tochter selbst eidesstattlich versichert, dass „alle Behandlungen“ stattgefunden hätten. Dass er wissentlich seiner Krankenversicherung und der Beihilfestelle eine fingierte Rechnung vorlegte, hat der Antragsteller bestritten und sich insoweit auf sein berufsbedingtes – von der Antragsgegnerin nicht in Abrede gestelltes - Pendeln zwischen seiner Dienststelle in Wiesbaden und dem Saarland in jener Zeit (2007/ 2008) berufen, um zu erklären, weshalb er keinen Einblick in die Häufigkeit der Behandlungen seiner Tochter gehabt habe. Hiervon ausgehend wäre, falls bzw. soweit die Rechnung des Dr. R. tatsächlich auf der Basis nicht erfolgter Behandlungen i.w.S. erstellt wurde, ggf. zu bedenken, dass die mitangeschuldigte Ehefrau des Antragstellers sicherlich eher Kenntnis von Art und Häufigkeit der Behandlungen der Tochter durch Dr. R. hatte und deren Praxis dem Dr. R. zudem in der Vergangenheit fingierte Rechnungen zukommen ließ (Az. 33 Js 42/12).

Auch soweit die Tatvorwürfe Rechnungen für Behandlungen in der Physiotherapiepraxis der Ehefrau des Antragstellers betreffen, geht die Antragsgegnerin in ihrem Bescheid entsprechend der Anklageschrift davon aus, dass alle dort genannten Leistungen (bis auf möglicherweise eine von 10 in der Rechnung vom 6.5.2011) nicht erbracht wurden. Dies ist sicher hinsichtlich der Behandlungen zutreffend, die während Ausland-aufenthalten des Antragstellers in der Praxis durchgeführt worden sein sollen.

Die vom Antragsteller eingereichten Rechnungen für andere Behandlungen vor dem 1.12.2010 werden in der aufgeführten Anklageschrift jedoch insbesondere deshalb als fingiert angesehen (Fallakten 13, 15, 17, 19, 20), weil die Zeugin A. ausgesagt hat, der Antragsteller sei während ihrer vollschichtigen Tätigkeit in der Praxis „bis im Jahr 2009 immer von ihr behandelt worden; entgegen den angeblichen und ohne eigene Prüfung von ihr quittierten Behandlungsdaten sei er grundsätzlich nur einmal pro Woche zur Behandlung dagewesen, die Vielzahl abgerechneter Behandlungen könnten nicht stimmen; nur bei akuten Schulterbeschwerden sei er auch häufiger behandelt worden“. Abgesehen davon, dass demgegenüber andere Praxisangestellte häufigere Behandlungen angaben, ist zu sehen, dass bei dem Antragsteller ausweislich des Schreibens des Ärztlichen Dienstes Bundeskriminalamt vom 3.11.2008 eine chronische Erkrankung des Muskel-Skelett-Systems derart ausgeprägt war, dass er „trotz intensiver ambulanter Therapie“ einschließlich eines 2006 durchgeführten stationären Heilverfahrens ständig unter Schmerzen litt und den wegen einer zweiten Erkrankung an sich erforderlichen Ausdauersport wegen der starken Schmerzsymptomatik nicht leisten könne. Arbeiten am PC sei ohne extreme Schmerzen nur wenige Minuten möglich. Selbst in den Verrichtungen des täglichen Lebens sei er bereits deutlich eingeschränkt. Angesichts des Ausmaßes dieser Erkrankung, die Anfang 2009 auch zu seiner Ruhestandsversetzung führte, ist es durchaus naheliegend, dass er sich in dieser Zeit wegen starker Schmerzen öfter als früher in der Praxis seiner Ehefrau behandeln ließ. Inwieweit auch hier nicht durchgeführte Behandlungen abgerechnet wurden, ist derzeit nicht abzusehen.

Soweit darüber hinaus die Staatsanwaltschaft ausweislich der Anklageschrift verschiedene Verordnungen teils durch Dr. R., teils durch Dr. S. für „nicht plausibel“ und damit die entsprechenden Rechnungen für fingiert hält, hätte sich die Antragsgegnerin mit diesem Vorwurf schon deshalb vertieft auseinander setzen müssen, da diese Rechnungen mit den zugrunde liegenden Behandlungen - nicht nur von der Krankenversicherung des Antragstellers, sondern auch - von ihrer eigenen Beihilfestelle, die hinsichtlich der Plausibilität offenbar keine Bedenken hatte, gebilligt worden waren.

Soweit schließlich in der Anklageschrift aus dem fehlenden Nachweis von Zahlungen auf das Fingiertsein der erstellten Rechnungen geschlossen wird, hat der Antragsteller eingewandt und eidesstattlich versichert, er habe diese bar bei seiner Ehefrau beglichen. Diese Barzahlungen hat die Ehefrau in ihrer eidesstattlichen Versicherung vom 12.6.2015 – ohne Hinweis auf steuerrechtliche Belege – bestätigt.

Da die Antragsgegnerin somit den für ihre Einbehaltungsentscheidung maßgeblichen Sachverhalt nicht ordnungsgemäß festgestellt hat, kann nicht davon ausgegangen werden, dass im gegen den Antragsteller eingeleiteten Disziplinarverfahren voraussichtlich auf Aberkennung des Ruhegehalts erkannt werden wird. Daher wären auch auf diesen Sachverhalt gestützte Ermessenserwägungen, die der Bescheid vom 13.4.2015 hinsichtlich des „Ob“ der Einbehaltung der Ruhestandsbezügen indes nicht enthält und die daher auch nicht durch die Ausführungen der Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 8.7.2015 nachgeholt werden konnten, grundsätzlich fehlerhaft.

Die Beschwerde der Antragsgegnerin war daher mit der Kostenfolge aus §§ 77 Abs. 1 BDG, 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Der Beschluss ist nicht anfechtbar.