Oberverwaltungsgericht NRW, 10. Senat — 10 B 1635/17

Der Antrag der Antragstellerin auf Beiladung der C. zu dem Beschwerdeverfahren wird abgelehnt.

Für eine hier allein in Betracht kommende einfache Beiladung im Sinne des § 65 Abs. 1 VwGO besteht kein Anlass. Nach dieser Vorschrift kann das Gericht einen Dritten beiladen, wenn dessen rechtliche Interessen durch die Entscheidung berührt werden. Dies ist der Fall, wenn der Dritte in einer solchen Beziehung zu einem der Hauptbeteiligten des Verfahrens oder zu dem Streitgegenstand steht, dass das Unterliegen eines der Hauptbeteiligten seine Rechtsposition verbessern oder verschlechtern könnte, wenn also eine Sachentscheidung für ihn zwar keine Rechtswirkungen (§ 121 Nr. 1 VwGO) hätte, sich aber auf seine Rechtsstellung jedenfalls faktisch auswirken würde.

Der Senat übt sein Ermessen dahingehend aus, die C. nicht beizuladen, weil eine Beiladung weder unter dem Gesichtspunkt der Verfahrensökonomie noch im Hinblick auf eine Interessenwahrnehmung der C. erforderlich ist. Diese ist mit Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 11. Oktober 2017 ihrerseits aufgefordert worden, die Räume im ersten Obergeschoss des Gebäudes L.-straße 12 in P. nicht wieder für Zwecke der Unterbringung und Betreuung schwerstpflegebedürftiger Personen (zum Beispiel Wachkomapatienten, bettlägerige Beatmungspatienten) ohne bauaufsichtliche Genehmigung zu nutzen beziehungsweise nutzen zu lassen, wobei sich aus der Begründung der Verfügung unter anderem ergibt, dass die Antragsgegnerin davon ausgeht, dass die der C. unter dem Datum vom 28. Februar 2017 erteilte Baugenehmigung in der Fassung der Nachtragsbaugenehmigung vom 22. August 2017 für die Nutzungsänderung einer Tagespflege zu einer Wohngemeinschaft für pflegebedürftige Menschen (im Folgenden: Baugenehmigung) eine Nutzung der genannten Räume durch schwerstpflegebedürftige Bewohner, die sich im Rettungs- und Evakuierungsfall nicht selbst retten, sondern in sachgerechter Weise nur durch Dritte in ihrem Bett liegend gerettet werden können, nicht vorsehe. Gegen die an sie gerichtete Ordnungsverfügung hätte die C. ihrerseits Rechtsschutz in Anspruch nehmen können, um so gegebenenfalls eine Klärung des Inhalts der ihr von der Antragsgegnerin erteilten Baugenehmigung zu erreichen.

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 6. Dezember 2017, über die der Senat im Beschlusswege ohne mündliche Verhandlung entscheidet, hat keinen Erfolg.

Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein zu prüfen hat, führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage 25 K 17630/17 (Verwaltungsgericht Düsseldorf) hinsichtlich Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 11. Oktober 2017 wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 3 anzuordnen, hilfsweise, die Anordnung der sofortigen Vollziehung aufzuheben, abgelehnt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der unter Ziffer 1 gegenüber der Antragstellerin ausgesprochenen Untersagung der Nutzung der genannten Räume ab dem 3. November 2017 für die Unterbringung und Betreuung von pflegebedürftigen Personen, soweit es sich dabei um schwerstpflegebedürftige Personen (zum Beispiel Wachkomapatienten, bettlägerige Beatmungspatienten) handelt, genüge den formalen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Nutzungsuntersagung sei formell und materiell rechtmäßig. Sie sei insbesondere hinreichend bestimmt (§ 37 VwVfG). Ihrem Tenor und ihrer Begründung lasse sich klar und unzweideutig entnehmen, dass der Antragstellerin als Vermieterin der Räume deren Überlassung zur Unterbringung und Betreuung schwerstpflegebedürftiger Personen untersagt werde. Der ausgeschlossene Personenkreis, sei hinreichend bestimmt. Was mit dem in Ziffer 1 verwendeten Begriff „schwerstpflegebedürftige Personen“ gemeint sei, lasse sich mit Hilfe der Begründung der Ordnungsverfügung in einer den Bestimmtheitsanforderungen genügenden Weise ermitteln. Die Voraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung aufgrund formeller Illegalität lägen vor. Die untersagte Nutzung sei nicht durch die Baugenehmigung legalisiert, denn diese sei nach § 44 VwVfG NRW nichtig, weil ihr Inhalt völlig unbestimmt sei. Welche Nutzungsart genehmigt sei, lasse sich ihr nicht entnehmen. Ob die brandschutzrechtlichen Bestimmungen eingehalten seien lasse sich auch anhand der Angaben in der Betriebsbeschreibung nicht prüfen. Im Übrigen seien die im Brandschutzkonzept der C1. GmbH vom 17. August 2016 (im Folgenden: Brandschutzkonzept) enthaltenen Angaben zur Nutzung, die die geforderte eigenständige Betriebsbeschreibung ohnehin nicht ersetzen könnten, teils unbestimmt, teils widersprüchlich. Die Antragstellerin sei auch zu Recht als Handlungsverantwortliche herangezogen worden. Die Nutzungsuntersagung sei frei von Ermessensfehlern, insbesondere verhältnismäßig. Mit der formellen Illegalität gingen wegen der ungeklärten brandschutzrechtlichen Erfordernisse Gefahren für Leib und Leben der Bewohner einher. Hinter dem öffentlichen Interesse, diesen Gefahren entgegenzuwirken, hätten die wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin zurückzustehen. Dementsprechend sei das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung zu bejahen. Die unter Ziffer 3 ausgesprochene Zwangsgeldandrohung erweise sich ebenfalls als rechtmäßig. Der auf Aufhebung der sofortigen Vollziehung gerichtete Hilfsantrag sei unbegründet, weil die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO entspreche.

Ohne Erfolg wendet die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde ein, die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung entspreche nicht den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Zu ihrer Begründung habe die Antragsgegnerin „Standardargumentationen aus dem Formularbuch“ verwandt, aber keine auf den konkreten Einzelfall bezogenen eingehenden Erwägungen angestellt. Dies trifft, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, nicht zu. Die Antragsgegnerin hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung vielmehr damit begründet, dass sich die Antragstellerin bewusst oder zumindest leichtfertig über die Genehmigungsvorschriften der Bauordnung hinweggesetzt habe. Es liege im öffentlichen Interesse zu verhindern, dass aus der illegalen Nutzung jedenfalls wirtschaftliche Vorteile gezogen und andere zur Nachahmung ermutigt würden und dass die Bewohner einen Schaden an Leib, Leben oder Gesundheit erlitten. Die von der Antragsgegnerin angenommene Gefahrenlage ist in der Begründung der Nutzungsuntersagung näher erläutert. Nach allem lässt die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung hinreichend einzelfallbezogen erkennen, warum die Befolgung der Ordnungsverfügung nach Auffassung der Antragsgegnerin keinen längeren Aufschub duldete. Ob diese Begründung hier im Einzelnen zutrifft und ausreicht, das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung zu rechtfertigen, ist für die Erfüllung der rein formellen Begründungspflicht des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ohne Bedeutung.

Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nicht, dass die Nutzungsuntersagung entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts den an sie zu stellenden Bestimmtheitsanforderungen nicht genügt.

Das Verwaltungsgericht hat hierzu im Wesentlichen ausgeführt, der Ordnungsverfügung lasse sich klar und zweifelsfrei entnehmen, welches Unterlassen von der Antragstellerin gefordert werde. Die Bedenken der Antragstellerin, dies aus der Formulierung „Nutzung (…) für die Unterbringung und Betreuung“ nicht erschließen zu können, griffen nicht durch. Wie aus der Ordnungsverfügung ausdrücklich hervorgehe, nehme die Antragsgegnerin die Antragstellerin als Vermieterin der Räume in Anspruch. Die hauptsächliche vertragliche Verpflichtung eines Vermieters bestehe in der Überlassung der vermieteten Räume, was so auch in der Präambel des von der Antragstellerin zu den Akten gereichten Mustermietvertrages zwischen ihr und den Mietern der Räume geregelt sei. Der Antragstellerin als Vermieterin der Räume werde demnach mit der Ordnungsverfügung deren Überlassung an Dritte zur Unterbringung und Betreuung schwerstpflegebedürftiger Personen untersagt.

Dem hält die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde nichts Erhebliches entgegen. Bei einer am objektiven Empfängerhorizont orientierten Auslegung der Ordnungsverfügung werden ihr nicht etwa, wie sie meint, Pflegedienstleistungen untersagt, die sie gar nicht erbringe, sondern die Überlassung der Räume zu den beschriebenen Zwecken an den genannten Personenkreis. Dass die Räume nach dem Nutzungskonzept der Antragstellerin insgesamt dem dauerhaften Aufenthalt und der Betreuung von pflegebedürftigen Personen dienen, ist unstreitig und ergibt sich auch aus dem von der Antragstellerin eingereichten Mustermietvertrag, insbesondere aus dessen Präambel, in der es unter anderem heißt, die zur Benutzung und Mitbenutzung überlassenen Räume befänden sich in einer abgeschlossenen Wohneinheit, die der Aufnahme von pflegebedürftigen Personen wie zum Beispiel demenziell veränderten oder auch beatmungspflichtigen/intensivpflichtigen Personen diene. § 14 des Mustermietvertrages bestimmt überdies, dass der Mieter die Mieträume zu anderen als den (unter anderem) in der Präambel bestimmten Zwecken nur mit schriftlicher Erlaubnis des Vermieters benutzen darf. In welcher Form die Antragstellerin das ausgesprochene Überlassungsverbot zivilrechtlich gegenüber ihren Mietern umsetzt, etwa durch außerordentliche Kündigungen, bedarf entgegen ihrer Auffassung unter Bestimmtheitsgesichtspunkten keiner Regelung in der Ordnungsverfügung.

Das Verwaltungsgericht hat ausführlich begründet, warum es die Ordnungsverfügung auch hinsichtlich des ausgeschlossenen Personenkreises für hinreichend bestimmt hält. Es hat hierzu unter anderem ausgeführt: Wie § 15 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB XI a.F. mit dem Begriff der Schwerstpflegebedürftigkeit diejenigen pflegebedürftigen Personen umschrieben habe, welche im höchsten Maße beziehungsweise vollständig auf Hilfe beziehungsweise Unterstützung angewiesen seien, seien nach dem objektivierten Empfängerhorizont eines fachkundigen Dritten wie der Antragstellerin von der Nutzungsuntersagung solche Personen betroffen, die sich im Brand- oder Evakuierungsfall auch durch Zuhilfenahme von Gehhilfen und/oder einer begleitenden Unterstützung durch Dritte nicht (mehr) selbst retten könnten, sondern bei der Rettung vollständig auf die Hilfe Dritter angewiesen seien. Dies komme auch in dem in der Begründung der Ordnungsverfügung mehrfach wiederholten erläuternden Klammerzusatz „z.B. Wachkomapatienten, bettlägerige Beatmungspatienten“ hinreichend deutlich zum Ausdruck. Zudem nehme die Antragsgegnerin in der Begründung der Ordnungsverfügung explizit auf eine nicht mehr gewährleistete Selbstrettung im Brandfall Bezug. Auch die ergänzenden Ausführungen zu einer für erforderlich gehaltenen Rettung solcher hilflosen Personen in ihrem Bett liegend bekräftigten dies.

Mit dieser Argumentation des Verwaltungsgerichts setzt sich die Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung, soweit sie pauschal rügt, das Risiko der Entscheidung, ob einer beziehungsweise welcher ihrer Mieter unter den von der Ordnungsverfügung erfassten Personenkreis falle, könne nicht auf sie abgewälzt werden, schon nicht weiter auseinander. Das Verwaltungsgericht hat auch nicht etwa, wie die Antragstellerin vorträgt, für die Auslegung des Inhalts der Ordnungsverfügung entscheidend auf interne Vermerke in der Verwaltungsakte der Antragsgegnerin abgestellt. Vielmehr hat es zutreffend herausgearbeitet, dass sich der von der Nutzungsuntersagung erfasste Personenkreis bereits anhand der Begründung der Ordnungsverfügung, wonach „schwerstpflegebedürftige“ Personen solche sind, die im Rettungs- und Evakuierungsfall in sachgerechter Weise nur in einem Bett liegend gerettet werden können, weil sie weder über die Möglichkeit der Eigenrettung verfügen noch bei ihrer Rettung durch Dritte unterstützend mitwirken können, ermitteln lässt.

Mit Blick auf die nachfolgenden Ausführungen braucht der Senat im Eilverfahren letztlich nicht zu entscheiden, ob er die rechtliche Bewertung des Verwaltungsgerichts zur Nichtigkeit der Baugenehmigung teilt. Danach führt auch die Rüge der Antragstellerin, es handele sich bei dem angegriffenen Beschluss insoweit um eine Überraschungsentscheidung, als das Verwaltungsgericht meine, die Baugenehmigung entfalte keinerlei Rechtswirkungen, nicht zum Erfolg der Beschwerde.

Auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens ergibt sich jedenfalls nicht, dass die Baugenehmigung – deren Wirksamkeit unterstellt – jeglichen Personen, die – wie die Antragstellerin meint – „in welcher Form auch immer“ der Betreuung und Pflege bedürfen, die Nutzung der Räume zu ihrem dauerhaften Aufenthalt erlaubt. Zwar ergibt sich aus der zu den Bauvorlagen gehörenden Beschreibung der Art des Betriebes, in der es heißt, „Wohngemeinschaft für pflegebedürftige Menschen, die durch einen Präsenz-Service unterstützt und einen ambulanten (frei wählbaren) Pflegedienst gepflegt werden“, keine Differenzierung hinsichtlich des Ausmaßes der Pflegebedürftigkeit der künftigen Bewohner. Zur Ermittlung des objektiven Erklärungsinhalts der Baugenehmigung ist jedoch auch das mit Zugehörigkeitsvermerk versehene Brandschutzkonzept heranzuziehen.

Vgl. hierzu zum Beispiel: OVG NRW, Beschluss vom 7. September 2010 – 10 B 846/10 –, juris, Rn. 3, mit weiteren Nachweisen.

Dieses legt – ungeachtet seiner vom Verwaltungsgericht im Einzelnen aufgezeigten Widersprüche – jedenfalls zugrunde, dass sich im Brandfall eine Rettung von Bewohnern in ihren Betten liegend unter anderem wegen zu geringer Breite der eingebauten Türen nicht durchführen lasse und daher unter Umständen für den Transport hilfloser Personen andere Rettungsmittel, wie Rettungstücher oder Rollstühle, eingesetzt werden müssen. Danach spricht Überwiegendes dafür, dass die Antragsgegnerin bei der Erteilung der Baugenehmigung zutreffend davon ausgegangen ist, dass eine Nutzung der Räume für den dauerhaften Aufenthalt und die Betreuung von Personen, die derart eingeschränkt sind, dass sie im Brandfall regelmäßig sachgerecht nur in ihrem Bett liegend gerettet werden können, von der Baugenehmigung nicht gedeckt ist.

Vor diesem Hintergrund dürfte davon auszugehen sein, dass die Antragstellerin die Räume wissentlich Personen überlässt beziehungsweise überlassen hat, die diese nicht im Einklang mit der Baugenehmigung nutzen beziehungsweise genutzt haben. Nach den von der Antragstellerin nicht durchgreifend in Frage gestellten Feststellungen der Antragsgegnerin handelte es sich bei drei angetroffenen Bewohnerinnen der Wohngemeinschaft um bettlägerige, nicht ansprechbare, langzeitbeatmete Personen, eine davon stark übergewichtig. Die Annahme der Antragsgegnerin, bei derart „schwerstpflegebedürftigen“ Personen müsse gewährleistet sein, dass sie im Notfall in ihren Betten liegend gerettet werden können, erweist sich, wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, bei summarischer Prüfung als plausibel. Zum einen müssten gegebenenfalls – so auch hier – Personen mit erheblicher Leibesfülle gerettet und zum anderen Beatmungsgeräte beschädigungsfrei transportiert werden, was bei einem bloßen Ablegen der Beatmungsgeräte auf den mit Hilfe von Evakuierungstüchern gezogenen Matratzen nicht garantiert sei. In dem im Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin befindlichen Vermerken heben der Ärztliche Leiter Rettungsdienst und der Leiter Stabsstelle Rettungsdienst hervor, dass eine Rettung mithilfe von Evakuierungsdecken oder Rollstühlen durch weibliche Pflegekräfte bei teilweise übergewichtigen Patienten in der im Evakuierungsfall gebotenen Eile nicht möglich sei, zumal in einer derartigen zeitkritischen Situation noch auf die Funktion und den Transport des Beatmungsgerätes ohne Diskonektion des Schlauchsystems zu achten sei. Dies sei mit einer Evakuierungsdecke unmöglich. Eine zeitgerechte und sachgerechte Rettung und Evakuierung sei so schwer vorstellbar, wobei auch die Eigengefährdung der Pflegekräfte durch Brandrauch zu bedenken sei. Aus den gleichen Gründen sei die Mobilisierung und Verbringung der Bewohner mit Rollstühlen in gesicherte Bereiche kaum vorstellbar. Eine gegebenenfalls erforderliche weitergehende Prüfung der von der Antragstellerin gegen die Sachgerechtigkeit einer Rettung hilfloser Bewohner in ihren Betten liegend erhobenen Einwände muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

Ohne Erfolg rügt die Antragstellerin schließlich, ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung liege nicht vor. Aus dem Vorstehenden ergibt sich vielmehr, dass vom Vorliegen einer konkreten Gefahr für Leib und Leben der Bewohner auszugehen ist, die sich wegen ihres schlechten Allgemeinzustandes im Brandfall weder selbst retten noch bei ihrer Rettung durch Dritte unterstützend mitwirken und deshalb nur in ihrem Bett liegend gerettet werden können, die ein besonderes Vollzugsinteresse ohne Weiteres begründet.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).